Spór szczepionkowy UE z AstraZenecą i Wielką Brytanią nawiązywał do najgorszych elementów negocjacji brexitowych

Spór firmy AstraZeneca z Komisją Europejską toczy się na wielu płaszczyznach. Formalnie dotyczy opóźnienia w dostawach szczepionek. W tle jednak piętrzą się trudności związane z opuszczeniem Unii Europejskiej przez Wielką Brytanię. Chociaż w sensie ścisłym brexit i spór UE z koncernem farmaceutycznym nie są powiązane, to jednak możliwość stawiania barier w przepływie dóbr i usług szybko stała się bronią we wzajemnych stosunkach unijno-brytyjskich. Na czym polega dyplomatyczny Trójkąt Bermudzki między Komisją Europejską, koncernem AstraZeneca a Wielką Brytanią? O tym z dr. Przemysławem Biskupem z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych rozmawia Michał Wojtyło.

W ostatnim tygodniu wybuchł gorący spór między Komisją Europejską a jednym z producentów szczepionek na koronawirusa, koncernem AstraZeneca, którego główna siedziba znajduje się w Londynie. Bardzo ostra wymiana komunikatów przeniosła się na konflikt międzynarodowy – Komisję Europejską i Wielką Brytanię. Czy jest on spowodowany nieodpowiednimi zapisami w Porozumieniu o handlu i współpracy, podpisanym 24 grudnia przez Zjednoczone Królestwo i UE? Czy może nie ma nic z nim wspólnego?

Gdybyśmy starali się z tej perspektywy spojrzeć na problemy z kontraktem z firmą AstraZeneca (AZ), to można powiedzieć, że w ścisłym znaczeniu nie ma związku między tymi sprawami. Umowa o handlu i współpracy z 24 grudnia ubiegłego roku opiera się na modelu umowy o wolnym handlu, tj. na zwolnieniu wymiany towarowej z ceł i ograniczeń ilościowych przy rozbieżności w zakresie standardów technicznych, sanitarnych i innych oraz przy zachowaniu przez obie strony swobody kształtowania ich relacji handlowych z państwami trzecimi. Zwróćmy uwagę, że rozbieżność regulacyjna implikuje importowe kontrole graniczne, najsurowsze w zakresie obrotu towarami rolno-spożywczymi (podlega im niemal 100% importowanych towarów tej kategorii).

Tymczasem Komisja Europejska w konflikcie z AstraZenecą groziła wprowadzeniem kontroli eksportowych. KE w tej sprawie w ogóle nie odwoływała się do grudniowej umowy między Wielką Brytanią a Unią Europejską, tylko do art. 207(2) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Rozporządzenia 2015/479, które zezwalają w wyjątkowych okolicznościach, związanych z głębokim zakłóceniem równowagi rynkowej na wspólnym rynku, na wprowadzanie ograniczeń eksportowych.

Ponadto warto pamiętać, że AstraZeneca jest korporacją transnarodową i obecną na wszystkich liczących się rynkach świata. Kapitałowo to firma brytyjsko-szwedzka (Zeneca jest brytyjska, a Astra – szwedzka), a między państwami zachodzi równowaga decyzyjna. Ten połączony koncern wpisał się w niedawne napięcia wokół brexitu, ponieważ ma siedzibę prawną w Londynie. Jednak nie jest to spór między Unią Europejską a państwem brytyjskim. Komisja Europejska nie miała roszczeń prawnych wobec rządu w Londynie, a sam koncern ma wiele globalnych interesów.

Spór o dostawy szczepionki wybuchł na tle tempa i kolejności dystrybucji tego preparatu. Informacje, które krążyły w połowie zeszłego tygodnia, zawierały bardzo dużo błędów i przeinaczeń.

Po pierwsze, na żadnym etapie koncern AZ nie odmówił dostaw swojej szczepionki na rzecz Unii Europejskiej, ale poinformował, że terminy dostaw ulegną znaczącemu opóźnieniu. Po drugie, problemy wiązały się z trudnościami w rozkręcaniu produkcji masowej, co jest naturalne w kontekście tak skomplikowanego i innowacyjnego produktu, jakim jest szczepionka. W tym wypadku problemy pojawiły się w fabryce w Belgii. Po trzecie, AZ ma w Europie cztery fabryki, z których dwie znajdują się w Wielkiej Brytanii. Komisja Europejska powoływała się na zapisy swojej umowy z AZ, w których stwierdzono, że na potrzeby realizacji zamówienia fabryki brytyjskie będą traktowane tak samo jak fabryki na kontynencie. W związku z tym KE domagała się, żeby część produkcji fabryk brytyjskiej natychmiast przekierować na rynek europejski. Po czwarte, umowy AZ z rządem brytyjskim i z Komisją Europejską zostały podpisane w znaczny przesunięciu czasowym (trzech miesięcy).

Po lekturze opublikowanego przez AZ kontraktu z UE widać jednak, że sprawa jest bardziej skomplikowana, niż to wynika z relacji Komisji. Umowa ta zobowiązała AZ do podjęcia najbardziej wytężonych rozsądnych wysiłków na rzecz realizacji zamówienia unijnego, ale nie ustanowiła w tym celu nieprzekraczalnych terminów. Ponadto umowa wskazała, że do realizacji zamówienia mogą zostać wykorzystane europejskie fabryki koncernu, w tym brytyjskie. Zapis ten należy rozumieć w świetle bezpieczeństwa finalnego produktu – w wyniku związania Wielkiej Brytanii przepisami UE aż do 31 grudnia ubiegłego roku procedury i przepisy brytyjskie wciąż są pod względem treści zgodne ze standardami UE. W konsekwencji eksport szczepionki z Wielkiej Brytanii może odbywać się bezcłowo i przy uproszczonych procedurach kontrolnych.

Problem z umową UE z AZ polega na tym, że zarówno fabryki brytyjskie, stworzenie szczepionki, a także samo powstanie konsorcjum zadaniowego Oxford-AstraZeneca było możliwe jedynie dzięki funduszom i decyzjom rządu brytyjskiego. Szczepionkę tę opracował bowiem finansowany publicznie Uniwersytet Oksfordzki. Z tego powodu rząd brytyjski mógł wymóc na uczelni zawarcie umowy z preferowaną przez siebie firmą farmaceutyczną, której następnie przekazał środki finansowe na rzecz utworzenia linii produkcyjnych do masowego wytwarzania preparatu. W konsekwencji, podpisując kontrakt z AZ, rząd brytyjski mógł sobie zagwarantować pierwszeństwo dostaw 100 mln wyprodukowanych dawek szczepionki. Dopiero później AZ może wykorzystać swoje moce produkcyjne na rzecz dostaw dla innych podmiotów. W dodatku kontrakt brytyjski był zawarty już w maju ubiegłego roku, a unijny dopiero w sierpniu. Odpowiednio opóźnił przygotowania do masowej produkcji na terenie UE. Po odmowie AZ dotyczącej przekierowania dostaw z produkcji brytyjskiej na rynek UE, uzasadnionej kontraktem z rządem brytyjskim, Komisja zdecydowała o wprowadzeniu mechanizmu kontroli eksportu szczepionek z terytorium UE. I to jest sedno tej sprawy.

W zeszłym tygodniu na krótki okres została wprowadzona nieistniejąca od dwóch dekad twarda granica irlandzka. Co skłoniło Brukselę do tak radykalnego posunięcia? Czy kluczowa w negocjacjach brexitowych kwestia była konsultowana z Wielką Brytanią i Irlandią?

Jak wspomniałem, ostatnim elementem sporu UE z AZ było wprowadzenie wymogu zezwoleń eksportowych na szczepionki, który będzie obowiązywać do końca marca. W celu jego lepszej egzekucji Komisja stwierdziła jednak, że konieczne jest uszczelnienie granicy na wyspie Irlandii – między Republiką Irlandii a brytyjskim terytorium Irlandii Północnej. Realnie chodziło o możliwość eksportu szczepionki Pfizer/BioNTech z zakładu pod Dublinem przez Irlandię Północną do Wielkiej Brytanii. Jednak pamiętajmy, że ta ostatnia jest obecnie jednym z największych producentów szczepionek w skali świata i największym w Europie, więc obawy wydają się przesadzone.

Niemniej konflikt na polu szczepionkowym, jego kontekst polityczny i decyzyjny w sposób szczególny połączył się z brexitem. W ciągu czterech lat negocjacji unijno-brytyjskich kwestia granicy na wyspie Irlandii była jednym z najbardziej zapalnych problemów. W celu zapewnienia tzw. niewidzialnej granicy do umowy o wystąpieniu Wielkiej Brytanii z UE z października 2019 r. dołączony został tzw. protokół irlandzki. Tymczasem 29 stycznia bieżącego roku Komisja Europejska, powołując się na artykuł 16. wyżej wymienionego dokumentu, zdecydowała o wprowadzeniu tzw. twardej granicy w zakresie eksportu farmaceutyków.

W rezultacie, po tym jak przez całe negocjacje strona europejska niezwykle stanowczo argumentowała, że twarda granica między Irlandią a Irlandią Północną jest najgorszą rzeczą, jaka może się przydarzyć i trzeba jej uniknąć, Komisja Europejska nakazała ustanowienie twardej granicy przy pierwszej okazji. Ponadto z dyplomatycznego punktu widzenia zrobiła to w najgorszym możliwym stylu – bez powiadomienia rządu brytyjskiego i irlandzkiego, oba dowiedziały się o tym de facto z prasy. Presja, zarówno ze strony części państw członkowskich, jak i wewnętrzna w ramach Komisji, doprowadziła do wycofania tej decyzji już po około siedmiu godzinach. Mleko się jednak rozlało i obecnie unioniści północnoirlandzcy, którzy nigdy nie popierali protokołu irlandzkiego, prowadzą kampanię na rzecz jego wypowiedzenia przez rząd brytyjski. Gdyby do tego doszło, mielibyśmy do czynienia z głębokim kryzysem w relacjach unijno-brytyjskich.

Powyżej opisana sytuacja ukazała też walkę wpływów wewnątrz samej Komisji. Ta gra okazuje się jeszcze bardziej szokująca, bo podważa autorytet KE, a zwłaszcza jej przewodniczącej. O decyzji wprowadzenia twardej granicy nie tylko nie były poinformowane zawczasu oba zaineresowane rządy, ale również Maroš Šefčovič, wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej, który jest głównym reprezentantem Unii Europejskiej w kontaktach z rządem brytyjskim w zakresie egzekucji umów o wystąpieniu oraz o handlu i współpracy. Procedury wewnętrzne w ramach samej Komisji Europejskiej ewidentnie nie zadziałały – wydaje się, że kontrowersyjną decyzję podjęto przy pominięciu wewnętrznych bezpieczników.

Wspomniał Pan o arbitrażu w razie konfliktu między Brukselą a Londynem. Obok kwestii rybołówstwa to właśnie ten wymiar umowy wraz polityką konkurencji był najbardziej zapalnym wymiarem negocjacji brexitowych. Jakie rozwiązania znajdują się w finalnej umowie? Do kogo mogą odwołać się strony zgodnie z grudniowym porozumieniem?

Rzeczywiście, gdybyśmy mieli wskazać dwa lub trzy najbardziej konfliktowe pola, to na pewno najważniejszym z nich byłaby szeroko rozumiana polityka konkurencji, określana też jako level-playing field, czyli polityka równego boiska. Strona brytyjska chciała całkowitego oderwania się od wpływu Unii Europejskiej w tym obszarze, a strona europejska, wręcz przeciwnie, oczekiwała w wielu dziedzinach tzw. dynamicznej harmonizacji między przepisami brytyjskimi i europejskimi. Bruksela pragnęła, by w sytuacji, w której strona europejska wprowadziłaby jakieś zmiany w zakresie polityki konkurencji, to strona brytyjska w dość krótkim czasie byłaby zobowiązana je powielić.

Polityka konkurencji w rozmowach była definiowana w niezwykle szeroki sposób. Obejmowała wszelkie kwestie formalne związane z konkurencją, takie jak pomoc publiczna dla przedsiębiorstw, zasady prawa pracy wpływające na płacowe i pozapłacowe koszty pracy, przepisy związane z organizacją pracy (np. długość dnia pracy i możliwość wyznaczenia nadgodzin), przepisy sanitarne i fitosanitarne, polityka środowiskowa (której koszty potrafią być znaczącym komponentem kosztów produkcji). Gdyby strona brytyjska przyjęła postulaty europejskie, to w zakresie obowiązków nadal w wielu aspektach byłaby członkiem Unii Europejskiej, ale bez związanych z tym uprawnień.

Natomiast strona europejska słusznie obawiała się, że Brytyjczycy nagle ogłoszą się strefą deregulacji, obniżania standardów środowiska itd. Konkurowaliby wtedy w nieuczciwy sposób na wspólnym rynku swoimi towarami produkowanymi na terenie Wielkiej Brytanii, które następnie w ramach umowy o wolnym handlu eksportowaliby bez barier celnych i ilościowych na rynek europejski.

Jedną z najbardziej zapalnych kwestii między Brukselą a Londynem w tym zakresie był też problem suwerenności decyzyjnej: kto ma mieć ostatnie słowo, czy obopólnie ustalone standardy są przestrzegane. KE oczekiwała, że ta rola przypadnie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, natomiast to rozwiązanie Londyn początkowo całkowicie odrzucał.

Ostatecznie wynik tych negocjacji jest dosyć zrównoważony. Po pierwsze, przyjęto zasadę nieregresji, czyli niepogarszania obowiązujących wcześniej standardów. Stan z 31 grudnia 2020 r. będzie obowiązywać jako punkt odniesienia, ale Wielka Brytania czy Bruksela mogą jedynie swobodnie podwyższać standardy zapisane w Porozumieniu.

Drugi element to powołanie się w wielu bardzo trudnych sprawach na wspólnie zaciągnięte zobowiązania międzynarodowe, które będą stanowiły dla obu stron standard i punkt odniesienia. Na przykład w kwestii ochrony środowiska będzie to paryskie porozumienie klimatyczne, którego stronami niezależnie od siebie są zarówno Unia Europejska, jak i Wielka Brytania. W odniesieniu do ochrony danych osobowych takim wspólnym punktem odniesienia stanie się Europejska Konwencja Praw Człowieka.

Oczywiście istnieje wiele kwestii, których nie da się w ten sposób uregulować. W punkcie wyjścia strona brytyjska postulowała, żeby każda ze stron mogła suwerennie determinować, czy jej zdaniem druga strona przestrzega umowy. Na to nie zgodziła się KE, która uważała, że te sprawy należy poddać pod nadzór sądowniczy, najlepiej TSUE. Ostatecznie przyjęto rozwiązanie pośrednie, czyli procedury, które mają charakter zarówno polityczny, jak i sądowo-prawny.

Trzeci element stanowi więc zobowiązanie strony brytyjskiej do powołania systemu niezależnej procedury kontroli subsydiów państwowych, która będzie egzekwowana przed sądami brytyjskimi. Podmioty, które uznają, że są zagrożone naruszeniami procedury swobodnej konkurencji, mogą wnieść taką sprawę. Innymi słowy, domagano się powołania brytyjskiego urzędu regulacji rynkowej, niezależnego od rządu i posiadającego gwarancję sprawnego działania ze strony sądów brytyjskich. I na to strona brytyjska się zgodziła. Naturalnie po stronie europejskiej takie organy już istnieją.

Po czwarte, dochodzimy do arbitrażu, o który Pan pytał. Dotyczy on przypadków, kiedy pozostałe procedury nie zapewniają adekwatnych rozwiązań lub gdy zmieniają się warunki bazowe gry, np. jedna ze stron zasadnicza zmodyfikuje swoje standardy w zakresie polityki klimatycznej. Gdyby różnice te skutkowały powstaniem realnej nierównowagi konkurencyjnej, wówczas poszkodowana strona mogłaby zwrócić się w ramach procedury arbitrażowej o rozstrzygnięcie, czy może ustanowić środki wyrównawcze, np. cła. Arbitraż przewidziany w umowie nie jest ani emanacją systemu europejskiego, ani brytyjskiego. Będzie składał się z przedstawicieli obu stron w równej części i czynnika neutralnego, powołanego za zgodą obu stron, zazwyczaj przez uznanych sędziów międzynarodowych.

Decyzje panelu arbitrażowego nie będą oparte o ocenę stopnia rozbieżności technicznej między regulacjami brytyjskimi i europejskimi, tylko o analizę skutków, których różnice zostaną wycenione przez panel arbitrażowy i będą mogły przełożyć się na zgodę na ustanowienie środków wyrównawczych. Innymi słowy, mechanizm w tym zakresie przypomina sposób działania dyrektyw unijnych, które są wiążące co do celu i skutków, ale nie co do sposobu dojścia do nich. Wydaje się to uczciwym kompromisem.

Jakie są inne skutki Porozumienia z 24 grudnia, które mogliśmy obserwować już w pierwszym miesiącu?

Trzeba pamiętać, że to faktycznie porozumienie o wolnym handlu. Przez wolny handel rozumiemy – zgodnie z klasycznymi teoriami ekonomicznymi – umowę, która znosi cła i ograniczenia ilościowe w handlu, ale nie znosi różnego rodzaju ograniczeń biurokratycznych, zwłaszcza w kontekście spełniania równych standardów i regulacji. Z punktu widzenia globalnego systemu handlowego nie dziwi, że taka umowa nie zawiera tego typu uzgodnień. Natomiast, przyjmując perspektywę wyjściowego stanu rzeczy, czyli członkostwa brytyjskiego w UE, można stwierdzić, że jest to bardzo duży krok wstecz, którego konsekwencji wiele osób i przedsiębiorstw sobie jeszcze nie uświadomiło. Z tego powodu ostatnio mieliśmy do czynienia z różnymi problemami na granicy. Na przykład kierowcom wjeżdżającym z terenu Wielkiej Brytanii do Unii Europejskiej odbierano kanapki albo odmawiano prawa wjazdu na teren Unii Europejskiej obywatelom brytyjskim jako obywatelom państw trzecich.

Handel to też wymiana usług, które ta umowa zasadniczo pomija. W odniesieniu zaś do pozostałych dwóch swobód wspólnego rynku – swobodnego przepływ kapitału i osób – tym bardziej nie można wskazać żadnych znaczących ułatwień. Z punktu widzenia przeciętnej osoby nadal panuje relatywnie liberalny reżim, bo w celach turystycznych czy rodzinnych możemy pojechać z jednej strony w drugą bezwizowo. Jednak pamiętajmy, że swobodny przepływ osób w znaczeniu unijnym to coś więcej, jest nim m.in. dostęp do usług publicznych (np. publicznej służby zdrowia), rynku pracy i ubezpieczeń związanych z pracą lub bezrobociem. W ostatnich dniach widzieliśmy już pierwsze ograniczenia, kiedy np. muzycy i artyści przymierzający się do organizacji tournée po drugiej stronie granicy unijno-brytyjskiej sygnalizowali, że jest to bardzo utrudnione – wymaga zezwoleń na pracę albo na działalność artystyczną, a także specjalnych pozwoleń związanych z transportowaniem ekwipunku scenicznego. Warto jednak wspomnieć, że umowa ma wbudowaną elastyczność – powinna podlegać co pięć lat generalnemu przeglądowi i ewentualnej rewizji, więc jej zakres może się z czasem zmienić.