Nowa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego to korekta kursu

Publikacja nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego to idealna okazja, by przypomnieć sobie o istnieniu tego dokumentu i o tym, jaką odgrywa rolę w kształtowaniu nie tylko obronności, ale również odporności państwa. Trzeba też zadać pytanie, jak dotychczasowa polityka obronna Polski wyglądała w praktyce i czy ambitne plany zapisane na papierze mają szansę stać się faktami. Powyższe kwestie przybliża analityk zajmujący się wojskowością i obronnością Polski i NATO, szef działu bezpieczeństwa i spraw międzynarodowych Polityki Insight, Marek Świerczyński, w rozmowie z Maciejem Sobierajem.

Jesteśmy po publikacji i podpisaniu przez prezydenta, Andrzeja Dudę, nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego (SBN). Ten bardzo ważny dokument niestety nie trafił na pierwsze strony gazet i nie jest powszechnie obecny w publicznej świadomości Polaków. Dlaczego tak mało się o nim mówi?

Temat jest rzeczywiście niedociążony publicystycznie. Obecnie ani kampania wyborcza, ani pandemia (choć miała wpływ na kształt dokumentu) nie tworzą dogodnych warunków do zastanowienia się nad treścią Strategii Bezpieczeństwa Narodowego. Warto przypomnieć, że publikacja nowej Strategii została wstrzymana właśnie ze względu na rozprzestrzenianie się koronawirusa. Dodatkowy czas wykorzystano na poczynienie drobnych zmian, które bardziej podkreśliły aspekty związane z ochroną zdrowia.

Obecne wydarzenia przysłoniły doniosły moment, jakim jest dla każdego państwa publikacja strategii bezpieczeństwa. Szczególnie ważne jest to w czasach, gdy jej rozumienie i charakterystyka zagrożeń ulegają dynamicznym zmianom, które przyspieszyły od rosyjskiej agresji na Ukrainie. Część z rozpoczętych wtedy procesów nadal znajduje się na wczesnym etapie. To powoduje, że będziemy musieli redefiniować swoje środowisko bezpieczeństwa jeszcze długo.

Czym de facto jest Strategia Bezpieczeństwa Narodowego?

Nowa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego w pewnym stopniu konsumuje zmiany, które zachodzą już od kilku lat, ale na pewno nie jest ostatecznym opisem nowej sytuacji, w której się znaleźliśmy. To raczej tylko kolejne przybliżeni środowiska bezpieczeństwa i zagrożeń na dziś. Dokument ten stanowi pierwszy formalny przegląd poglądów obozu rządzącego na szeroko rozumiane bezpieczeństwo państwa od 2015 r. Dotychczas politycy u władzy ostro krytykowali poprzednią Strategię Bezpieczeństwa Narodowego, ale jednocześnie nie przedstawili żadnej alternatywy. Można to tłumaczyć tym, że dużo czasu zajęło pogodzenie różnych wizji twórców Strategii, tj. ośrodka prezydenckiego, Biura Bezpieczeństwa Narodowego i Ministerstwa Obrony Narodowej.

W dyskusji o tym dokumencie powinno się zwrócić uwagę na samą jego nazwę. Termin strategia jednoznacznie wskazuje wysoką rangę. Jest to dokument, który wyznacza strategiczne cele, interesy państwa i jego bezpieczeństwo, rozumiane o wiele szerzej niż tylko w wymiarze militarnym. Zagadnienia ekonomiczne, zdrowotne, środowiskowe lub kulturowe to tylko część jego składowych. Obecna Strategia jest tym ważniejsza, że zawiera postulaty wyraźnego opisania na nowo hierarchii dokumentów dotyczących bezpieczeństwa państwa.

W tej nowej, proponowanej piramidzie SBN ma zajmować najwyższe miejsce jako deklaracja celów i intencji państwa. Ma zostać dopiero skonkretyzowana poprzez strategie sektorowe i dokumenty wykonawcze. Ta konsolidacja w myśl nowej SBN dokona się poprzez projektowaną obecnie Ustawę o zarządzaniu bezpieczeństwem narodowym. Dzięki temu uporządkowaniu będziemy mogli liczyć na przełamanie silosowości i resortowości polskiego bezpieczeństwa poprzez nadanie im horyzontalnego charakteru.

W obecnej Strategii, podobnie jak i w poprzedniej z 2014 r., wiele miejsca poświęca się roli Polski na arenie międzynarodowej. Jak jej twórcy widzą naszą mapę strategiczną?

Pewną nowością jest wskazanie w sposób wyraźny, nawet ostry, głównego zagrożenia dla Polski, jakim jest przede wszystkim działalność Federacji Rosyjskiej, odbudowującej swoją politykę imperialną. Ponadto twórcy strategii, a także jej komentatorzy, zarysowują rozpad pewnego ładu światowego, w szczególności tzw. więzów transatlantyckich, i wzrost ryzyka związanego z globalną rywalizacją w trójkącie USA-Chiny-Rosja. To novum wynikające z czasów, w których żyjemy, i uwarunkowań pomiędzy tymi mocarstwami.

Natomiast odpowiedzią na sytuację jest cały czas bazowanie na naszej własnej sile i udziale w bloku polityczno-militarnym NATO, Unii Europejskiej, a także sojuszach bilateralnych. W nowej SBN wpisano też udział Polski w regionalnych formatach współpracy, takich jak np. wschodnia flanka NATO czy też bukaresztańska dziewiątka (B9), które próbują oddziaływać na ogólną politykę Sojuszu. Mają one zwrócić uwagę na problemy i zagrożenia w naszym regionie.

Nie są to jedyne nowe postulaty. Nowa Strategia rysuje wiele obszarów zagrożeń, ale w porównaniu do poprzednich pokazuje też większe znaczenie mniej oczywistych aktorów, m.in. społeczeństwa i samorządów, które mają zapewnić bezpieczeństwo. Wielu twierdzi, że jest to pewien ukłon w kierunku modelu obrony totalnej i znaczna zmiana względem poprzednich Strategii. Czy te porównania są zasadne?

Tak, zdecydowanie. Włączenie społeczeństwa lub samorządów w proces budowania bezpieczeństwa jest związane z ostatnio bardzo modnym terminem obrony totalnej, która sama wcale nowa nie jest. Na razie nie podejmę się oceny, czy przyjmujemy model skandynawski, brytyjski lub szwajcarski, ponieważ na razie znamy zbyt mało szczegółów.

W tej kwestii wiele rozjaśnią wspominane wcześniej akty sektorowe i nie tylko. Zobaczymy też, co się stanie z odbudową obrony cywilnej i systemu ochrony ludności, bo to jest immanentnie powiązane z modelem obrony totalnej (powszechnej). Na to wpływ też będzie miał rozwój podejścia do obrony terytorialnej, która, jak widać, bardzo się przydaje, chociaż niekoniecznie w sposób, jaki był zakładany w momencie jej tworzenia. Kolejne pytaniem dotyczy tego, co stanie się z często naładowanym emocjami tematem powszechnego przeszkolenia wojskowego i dostępu do broni. To wszystko jest przed nami i dopiero odpowiedzi na te pytania wskażą, czy podążamy w kierunku obrony powszechnej, tak jak w Skandynawii.

Na pewno już teraz można powiedzieć, że dobrze się stało, że w nowej SBN obok obronności został postawiony termin odporności. Wagę tego posunięcia widzimy, dosłownie wyglądając przez okno. Gdy nie ma wojny kinetycznej, to właśnie odporność jest naprawdę ważniejsza od obronności. Sprawność działania systemów państwa oparta nie tylko na służbach, ale też na obywatelskiej aktywności, wiedzy i umiejętności decyduje o tym, w jakim stopniu państwo potrafi sobie radzić z kryzysami. Obecna pandemia dobrze to ilustruje. Chciałbym pochwalić twórców tej Strategii za postawienie kwestii odporności państwa na tym samym piedestale, na którym znajduje się obronność, chociaż dopiero zobaczymy, jak się to podejście rozwinie w praktyce. Niestety może okazać się, że w wyniku rywalizacji o zawsze ograniczone zasoby znów nie starczy siły, środków, pieniędzy i woli, aby budować konieczną odporność pozamilitarną.

Kryzys pandemiczny zapewne znacząco namiesza w realizacji postulatów nowej SBN. Niemniej jednak warto zadać pytanie, jakie działania powinny być podjęte w pierwszej kolejności, by strategiczne postulaty przekuć w rzeczywistość?

Największą siłą strategii jest odpowiednie korygowanie kursu, a nie wprowadzanie rewolucyjnych zmian. Ze strategią 2020 r. trochę tak właśnie jest. Niuansuje różne kwestie inaczej niż ta z 2014 r., ale wciąż podążamy w tym samym kierunku. Wzmacnianie zdolności obronnych, utrzymywanie i rozszerzanie sojuszy, odbudowa czy też budowa odporności cywilnej i ochrona wartości kulturowo-moralnych to niezmienne od lat filary polskiej polityki bezpieczeństwa. Są tylko w różny sposób definiowane, co wyrażają kolejne Strategie Bezpieczeństwa Narodowego, dlatego powiedziałbym, że największym sukcesem nowego dokument będzie kontynuacja już prowadzonych działań, m.in. na polu modernizacji wojska, poprawy jego struktur i umocnienia pozycji Polski w sojuszach w NATO.

Bardzo dobrze byłoby, gdybyśmy doczekali się sporych inwestycji w odbudowę odporności pozamilitarnej. Trzeba jednak pamiętać, że wszystkie te działania potrzebują czasu. Jeżeli zaniedbało się pewien obszar przez 20-30 lat, to przynajmniej dekadę potrwa jego odbudowa do akceptowalnego stanu. Dopiero w takim horyzoncie czasowym powinno się myśleć o tych strategicznych priorytetach. Natomiast działania trzeba zacząć teraz, żeby móc powiedzieć za 10 lat, że czegokolwiek dokonaliśmy.

W nowej SBN zawarto od lat przewijający się w debacie publicznej postulat o zwiększeniu wydatków na obronność do poziomu 2,5% PKB w ciągu trzech lat. Jak Pan ocenia ten zapis?

Jestem zaskoczony, że pojawił się w Strategii, ponieważ ma z nią mało wspólnego. Kwestia poziomu wydatków obronnych w relacji do PKB tak naprawdę niewiele nam mówi o celach strategicznych, zdolnościach lub sposobie wykorzystywania pieniędzy. Wydaje mi się, że jest to najbardziej polityczny postulat zawarty w nowej SBN. Nie powiem, że jest zły. Co do zasady zgadzam się, że Polska powinna wydawać więcej na obronność, ponieważ przez dekady wydawała albo za mało, albo nie na to, co było najbardziej potrzebne.

Jakie priorytety wydatkowe stoją przed Wojskiem Polskim?

Same cele wydatkowe chyba też nie są kwestią dotyczącą Strategii. Jest to przejaw pewnego pomieszania pojęć. Twórcy Strategii – zarówno tej, jak i poprzednich – najwyraźniej mieli potrzebę zawarcia konkretnych działań w obawie, że jeśli tego nie zrobią, to nie będą one realizowane przez polityków. Zadaniem Strategii nie powinno być określanie systemów uzbrojenia, wydatków obronnych lub też liczebności wojska mimo tego, że te tematy nie schodzą z ust ministrów obrony narodowej. Tego typu szczegóły są niejako narzędziami zapewnienia celów strategicznych, a nie celami samymi w sobie. To elementy ważne, ale na poziomie doktryny obronnej. Konsekwencje użycia takich czy innych narzędzi omawiane są w dokumentach niejawnych. Tymczasem Strategia to dokument jawny i dość ogólny. Strategii Bezpieczeństwa Narodowego absolutnie nie można mylić z planem lub doktryną obrony kraju w razie wojny.

Zauważmy też, co dało wpisywanie wcześniej w SBN np. rozwoju systemu obrony powietrznej i antyrakietowej, który przekuto chociażby w program Wisła czy Narew. Teraz należy sobie zadać pytanie, gdzie jesteśmy obecnie z budową tego systemu. Okazuje się, że relatywnie niewiele wynikło z ich strategicznego umiejscowienia. Samo wpisanie przyszłych zakupów do Strategii praktycznie nic nie dało. Drugim takim ciągnącym się od lat postulatem jest zwiększenie potencjału polskiej Marynarki Wojennej. Gdzie jesteśmy z nim obecnie? Nigdzie. Nastąpiło zupełne odwrócenie celów. Naprawdę nie sposób określić, gdzie są teraz faktyczne priorytety wydatkowania.

Mniej więcej w tym samym czasie, w którym opublikowano nową SBN, wśród wielu wydarzeń politycznych stosunkowo wiele mediów podjęło temat nowego raportu NIK-u o szkoleniu podoficerów i szeregowych zawodowych w jednostkach szkoleniowych. Niektóre wydania określały go nawet jako miażdżący dla MON-u, choć minister Mariusz Błaszczak polemizował z taką oceną. Jak wygląda rzeczywistość i czy wojsko stanowiące trzon bezpieczeństwa państwa faktycznie ma duży problem?

Zawsze należy wsłuchiwać się w komentarz strony wezwanej do odpowiedzialności. Nie stawiałbym tej kwestii raportu NIK-u w charakterze oskarżenia wobec MON-u, a raczej wobec systemu szkolenia wojskowego jako całości. Boryka się on z niedofinansowaniem, zapomnieniem i wieloma innymi zaniedbaniami już od lat. Bardzo dobrze, że NIK zajął się tą tematyką i naświetlił problemy dotyczące praktycznie wszystkich jednostek szkoleniowych.

Żyjemy trochę w takim przekonaniu, że o sprawności wojska decydują dowódcy ze swoją inteligencją i wiedzą. Natomiast dla każdego, kto choć trochę otarł się o tematy wojskowości, jasne jest, że o sprawności armii decydują jego szeregowi i podoficerowie. Gdybyśmy porównali to do cywilnego systemu szkolnego, to jednostki zbadane przez NIK są swojego rodzaju szkołami zawodowymi. Uczą konkretnego fachu, takiego jak np. obsługa radaru i innych sprzętów wojskowych. Kompetencje wynikające z takiego kształcenia są najistotniejsze dla sprawności sił zbrojnych. Najbardziej nie liczy się to, aby żołnierz dysponował najnowocześniejszym sprzętem, ale aby posługiwał się posiadanym uzbrojeniem w sposób najlepszy z możliwych.

Jeżeli teraz dowiadujemy się, że szkolenia nie dają produktu w postaci perfekcyjnie przygotowanego żołnierza, to okazuje się, że mamy nie tylko problem z nowoczesnością uzbrojenia, ale również nie potrafimy odpowiednio posługiwać się tym, co już mamy. To zaś tworzy realny, głęboki problem. Możemy się chwalić, że kupiliśmy ileś nowiutkich modułów kompanijnych moździerzy automatycznych, że za 5 lat może dostaniemy pierwsze F-35, ale póki co mamy BWP-y, T-72 i Leopardy i problem z odpowiednim wyszkoleniem ich obsługi i załogi.

Jakie wnioski powinniśmy wyciągnąć w takim razie z tego raportu?

Raport NIK-u powinien rozpocząć dyskusję nad tym, na co w ogóle wydajemy pieniądze w ramach rozwoju szeroko rozumianych zdolności obronnych. Może zamiast ogromnych zakupów nowego uzbrojenia powinniśmy część pieniędzy przeznaczyć na jak najlepsze wyszkolenie żołnierzy na sprzęcie, który już mamy? To oczywiście nie są pytania, na które można znaleźć łatwą odpowiedź, ale tego rodzaju raporty każą je zadawać.

Czy obok problemów zauważonych przez NIK w sferze szkoleń istnieją inne, ważne problemy Wojska Polskiego, z którymi trzeba się zmierzyć już teraz?

Najpoważniejszym problemem, przed którym stoi Wojsko Polskie (ale nie tylko ono), jest niesprzyjająca demografia. Nie chodzi jedynie o zastanowienie się, kto będzie chciał iść do wojska lub jak dużym wojskiem zawodowym powinniśmy dysponować. To też pytanie o to, w jaki sposób zaadaptować system mobilizacyjny – powszechne, przymusowe pospolite ruszenie – w wypadku wojny do zmieniającej się struktury demograficznej społeczeństwa.

Obecnie nie ma w Polsce poważnej dyskusji na ten temat. Widzę tylko hasła mówiące o zwiększaniu liczebności Wojska Polskiego. Faktycznie 100 tys. żołnierzy to liczba niewystarczająca jak na potrzeby obronne Polski, ale czy ktoś zrobił poważne opracowanie na temat tego, gdzie przebiega ta optymalna granica?

Aby zachęcić ludzi do wojska, trzeba odwoływać się nie tylko do uczuć patriotycznych, ale też zapewnić odpowiednie warunki służby. A chociażby już omawiany wcześniej raport NIK-u i szereg innych dokumentów wskazują, że z jakością służby jest wielki problem, niezależnie od jakości sprzętu wojskowego. Wydaję mi się, że tej dyskusji bardzo nam brakuje i nie widzę, by ktoś się tym obecnie szczególnie przejmował, nawet wśród twórców nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego.