Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Bezpieczni jak Finowie? Jak zaangażować obywateli w budowanie bezpieczeństwa kraju?

Analiza fińskiego modelu obrony totalnej, która od dotychczasowych koncepcji znanych w Polsce różni się przede wszystkim faktycznym zaangażowaniem ogółu społeczeństwa w budowanie wspólnego bezpieczeństwa, może ukazać zupełnie nieznaną nam perspektywę dyskusji.

Od 12 maja 2020 roku mamy nową Strategię Bezpieczeństwa Narodowego, która zastąpiła ostatnią, wydaną jeszcze w 2014 roku. Na fali pierwszych komentarzy wokół tego dokumentu warto zastanowić się nad tym, jak współcześnie rozumieć bezpieczeństwo państwa oraz jakie podmioty powinny w nim brać udział.

Polski model bezpieczeństwa

Nowa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego pojawia się 6 lat po swojej poprzedniczce, którą podpisał jeszcze prezydent Bronisław Komorowski. Jej publikacja została odroczona w czasie z powodu wybuchu pandemii, która wpłynęła na finalne brzmienie tego aktu. Zanim przejdziemy do omówienia nowej Strategii, warto pochylić się nad jej poprzedniczką, która towarzyszyła nam od 2014 roku, gdy w tle mieliśmy do czynienia z agresją Rosji na Ukrainie. Pozwoli to zobaczyć, jak budowane jest bezpieczeństwo naszego państwa w skali makro. Wówczas ogłoszony dokument wskazywał, że Polska jest krajem, który swoją obronność buduje na podstawie nowoczesnego podejścia do bezpieczeństwa i stara się wychodzić poza ramy militarne.

W związku z obserwowanymi w tamtym czasie atakami hakerskimi i terrorystycznymi postanowiono je uwzględnić wśród realnych zagrożeń, z którymi może zetknąć się Polska. Wyróżniono też pięć podsystemów (kierowania bezpieczeństwem narodowym, obronny, ochronny, społeczny i gospodarczy), które wspólnie mają budować ogólne bezpieczeństwo RP. Jednakże pomimo ich wyróżnienia i wskazywania wielu nowoczesnych zagrożeń państwa, łącznie ze zwalczaniem ubóstwa i ochroną środowiska naturalnego, wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za tworzenie bezpieczeństwa odbywa się jedynie w obrębie instytucji publicznych.

Do nowoczesnych zagrożeń dobrano klasyczne instrumenty. Pominięty został udział organizacji społecznych lub szeroko rozumianego biznesu i obywateli w procesie kształtowania odporności i siły obronnej państwa, któremu coraz częściej zagrażają takie zjawiska, jak dezinformacja, przerwanie dostaw, zapewnienie opieki społecznej, bezpieczeństwa granic itp.

Właśnie ten element wraz z innymi, jak chociażby pokładanie znacznego zaufania w sojuszach międzynarodowych, stanowią różnicę między doczasowym polskim podejściem do bezpieczeństwa a fińską obroną totalną, którą od momentu rosyjskiej agresji względem Ukrainy coraz częściej stawia się za wzór.

Uchwaloną właśnie Strategię Bezpieczeństwa Narodowego podzielono na cztery filary. W pierwszym z nich postuluje się o zaangażowanie organizacji społecznych w budowaniu bezpieczeństwa. Można je znaleźć w rozdziale: Odporność państwa i obrona powszechna. W artykule 2.1 czytamy: „Budować system obrony powszechnej w pełni wykorzystujący potencjał instytucji państwowych i samorządowych, podmiotów systemu edukacji i szkolnictwa wyższego, społeczności lokalnych, podmiotów gospodarczych, organizacji pozarządowych oraz obywateli, który będzie stanowił kompleksową odporność państwa na zagrożenia niemilitarne i militarne”.

W podobnym duchu zostały spisane artykuły 2.5 i 2.6. Stanowią one bezpośredni dowód na to, że fińska strategia obrony totalnej była inspiracją dla twórców strategii. Niestety, sama strategia nie jest bezwzględnie wiążąca, a za samym postulatem zaangażowania społeczeństwa nie idą konkretne pomysły rozwiązań, dlatego istnieje ryzyko, że bez dużego zaangażowania rządu będą to postulaty bez pokrycia.

Warto więc przyjrzeć się temu, co czyni obronę totalną (lub powszechną) tak wyjątkową, i zastanowić się, jak Finowie przekuli szumne postulaty w faktyczne działania. Celem niniejszego tekstu nie będzie dokładne przytoczenie szczegółów planów obronnych Finlandii czy innych państw adaptujących model obrony totalnej od dłuższego czasu, jak robi to np. Estonia. Jest to raczej wskazanie wartości, których obecnie nie wykorzystuje się w pełni w Polsce, a które posiadają znaczny potencjał i które po raz pierwszy pojawiają się w naszym myśleniu o bezpieczeństwie państwa.

Geneza obrony totalnej

Pewnych wskazówek wyjaśniających pierwotne fińskie podejście do bezpieczeństwa podsuwa sama nazwa. Obrona totalna w swoim założeniu ma angażować wszystkich i wszystko w państwie do wysiłku obronnego. Tradycyjnie to pojęcie łączy się z Finlandią, która na przełomie lat 1939 i 1940 broniła się przed agresją ZSRR w trakcie wojny zimowej.

Doświadczenie asymetrycznego konfliktu, z którego widmem żyli Finowie w czasie zimnej wojny, przy bardzo ograniczonym wsparciu innych państw zmusiło ten naród do właśnie takiego, szerokiego rozumienia bezpieczeństwa. Od samego początku w całości systemu ważne było nie tylko przygotowanie państwa, ale również całego społeczeństwa, którego istotę może oddawać nieprzetłumaczalne słowo sisu, łączące się z hartem ducha, wytrzymałością, odwagą, determinacją. Finlandia pomimo zakończenia zimnej wojny nie zniosła obowiązkowego poboru ani nie zrezygnowała z utrzymywania swojej infrastruktury obronnej.

Jednocześnie Finom przez dekady udało się uniknąć popadnięcia w militaryzm, który moglibyśmy łączyć chociażby z tradycją Prus. Stało się tak, ponieważ państwo rozpraszało część odpowiedzialności za konkretne sektory bezpieczeństwa w bardzo szeroko rozumianej sferze pozarządowej.

Rząd w Helsinkach nie próbował zapewnić bezpieczeństwa swojemu krajowi dzięki ogromnym inwestycjom w przemysł zbrojeniowy, jak robił to ZSRR. Nie postawił też setek tysięcy bunkrów, jak to uczyniła swego czasu Albania. Zdecydowano, że przy odpowiedniej organizacji, prawodawstwu i edukacji społeczeństwo swoimi środkami jest w stanie pokryć część kosztów obronnych. Kto więc dzieli odpowiedzialność za bezpieczeństwo w modelowej Finlandii? Są nimi przedstawiciele władz, biznesu, organizacji społecznych i obywatele.

Czterej równi gracze

By współdziałanie na rzecz bezpieczeństwa było możliwe, są oczywiście potrzebne odpowiednie formaty współpracy. Tworzenie takich grup może wydawać się stosunkowo prostym w implementacji zabiegiem, pod warunkiem że politycy popierają decentralizację.

Ideą współpracy reprezentantów wszystkich czterech podmiotów jest spotykanie się odpowiednio na poziomie lokalnym, regionalnym i rządowym w ramach forów współpracy przygotowawczej (prepardness cooperation forum). Ich zadaniem jest przede wszystkim wspólne planowanie utrzymania sprawności działania wszystkich uczestników na wypadek kryzysu. Wspólnie wymieniają informacje, dzięki czemu każdy z uczestników wie, jakie są ogólne możliwości reagowania i potencjalne braki.

Bez wchodzenia w szczegóły w systemowych rozwiązaniach obowiązujących w Finlandii warto wyróżnić pewną wartość, którą Finowie kierują się w modelu obrony totalnej. Organy państwa i administracji nie rezygnują ze swojej przewodniej, skoncentrowanej na koordynowaniu roli w całym systemie i uznają, że do skutecznego wypełnienia jednej ze swoich podstawowych funkcji – zapewnienia bezpieczeństwa – potrzebują wsparcia.

Jednocześnie nie ogranicza się to tylko do zarezerwowania organom państwa odpowiednich przepisów pozwalających na ingerencję podmiotów prywatnych oraz obywateli na wzór kompetencji przewidzianych chociażby w ustawach o stanach nadzwyczajnych w Polsce. By obrona totalna spełniła jeden ze swoich podstawowych postulatów, czyli stałą gotowość i przygotowanie, organy państwa decydują się na współpracę na równych warunkach z przedstawicielami biznesu, organizacji społecznych i samych obywateli.

Zalety takiej stałej współpracy w przygotowaniach mają objawiać się w czasie samego kryzysu. Udział wielu podmiotów w kreowaniu planów zapewnia szerszy ogląd sytuacji lokalnej, co przy dobrej komunikacji z wyżej postawionymi władzami przekłada się również na skalę ogólnokrajową. Ponadto udział poszczególnych liderów w czasie pokoju w przygotowaniu bezpieczeństwa sprawia, że ogół społeczeństwa szybciej będzie wiedział, jak działać i kogo należy słuchać. Nie jest to jednak oczywisty mechanizm, który można wprowadzić zawsze i wszędzie. By móc implementować rozszerzony format twórców naszego bezpieczeństwa, potrzeba atmosfery wzajemnej współpracy na linii społeczeństwo-państwo, którego tak często nam brakuje chociażby przy okazji konsultacji społecznych.

Warto też wyróżnić kolejną cechę fińskiego modelu obrony totalnej. Na szczeblu regionalnym i lokalnym stawia się na stałe, regularne przygotowywanie planów, ich aktualizację oraz stałą obserwację zagrożeń. Stoi to w kontraście z rodzimym zarządzaniem kryzysowym na szczeblu powiatowym czy gminnym, gdzie plany zarządzania są opracowywane przez samych urzędników. Ponadto nie każdy powiat udostępnia do łatwego wglądu swoich planów działania w razie zagrożenia, a zespoły kryzysowe co do zasady mają być zwoływane dopiero w momencie kryzysu.

W efekcie tracimy duży potencjał jaki tkwi w przygotowaniu działań na szczeblu lokalnym (który spotyka się z zagrożeniem jako pierwszy) i osłabiamy siłę jego przywództwa. To w połączeniu z niskim poziomem wiedzy o bezpieczeństwie czyni nas podatnymi na dezinformację i naraża na chaotyczne lub nieadekwatne reakcje w czasie zagrożenia.

Potencjał poszczególnych stron w budowaniu obrony totalnej

Najbardziej kompetentnymi w systemie obrony totalnej są oczywiście państwo i samorząd terytorialny. Działalność tego sektora jest bardzo szeroka. Rozpoczyna się od przygotowywania adekwatnej legislacji i organizowania środków na utrzymanie odpowiednich sił zbrojnych. W czasie reagowania na kryzys koordynuje on działania, które powinny odbywać się zgodnie z przygotowanymi wcześniej przez ministerstwa czy lokalne władze planami. Państwo też bierze na siebie odpowiedzialność za całokształt systemu bezpieczeństwa. To ono inicjuje współpracę z pozostałymi graczami i kontroluje ją. Co więcej, uczestnictwo pozostałych trzech stron nie sprawia, że państwo rezygnuje z posiadanych środków i prerogatyw.

Obrona totalna nie oznacza osłabienia siły państwa. Wśród dostępnych źródeł modelowa Finlandia być może posiada nawet bardziej radykalne środki zapewniania swojego bezpieczeństwa niż Polska, np. dzięki utrzymaniu powszechnego poboru.

Organy i samorządy powyższej wspomnianego sektora dążą do tego, by w sytuacji zagrożenia mogły swobodnie i szybko koordynować działania. Aby skuteczność tego reagowania była maksymalna, potrzeba zaś dużych środków na przygotowania, które mogą wziąć na siebie osoby i organizacje spoza sektora publicznego. Dlatego udział pozostałych stron ma największe znaczenie w czasie pokoju.

Pandemia nam uświadamia, jak wielkim zagrożeniem dla ogólnego bezpieczeństwa ludności może być szereg czynników zapewnianych przez szeroko rozumiany świat biznesu i usług. Oczywistością jest, że państwa dbają o zabezpieczenie dostaw surowców energetycznych, ale czy nie powinny być chronione również te gałęzie gospodarki, które postarają się zapewnić możliwie wiele produktów dla nas w czasie próby?

Pokazuje to, jak wiele aspektów współczesnego życia społecznego obywa się dzięki prywatnym przedsiębiorstwom – zarówno tym małym, jak i tym dużym. Ta dość oczywista obserwacja sprawia, że aby móc przygotować kompletną strategię obronną, warto zaprosić do współpracy przedstawicieli biznesu, by wiedzieli, jakich warunków i działań mogą spodziewać się w razie klęski żywiołowej czy wojny. Ponadto dzięki temu rządzący sami mogą poznać realne zagrożenia i obawy biznesu, jeszcze zanim kryzys się rozpocznie.

Można tylko wyobrazić sobie, że w Polsce w warunkach działania w stanie np. klęski żywiołowej na danym obszarze ustawową prerogatywę władz o możliwości wykorzystania zasobów prywatnych do realizacji zadań ochronnych (art. 21 1. pkt 16) można skutecznie i szybko wypełnić w razie potrzeby, tylko jeśli decydenci wiedzą, które firmy działają na danym terenie i jakie posiadają zasoby. W czasie kryzysu może okazać się, że nerwowe szukanie tych danych stanie się niemożliwe lub utrudnione, co będzie grozić eskalacją ryzyka.

Ponadto wcześniejsze ustalenie zasad działania z przedstawicielami biznesu zwiększa ogólną szybkość reakcji, ponieważ wszyscy wiedzą, jaki jest plan zarządzania kryzysowego i jaki mają w nim udział. Tak więc można wskazać, że włączenie niepaństwowych podmiotów może pomóc w wypełnianiu już istniejących w Polsce rozwiązań systemowych przewidzianych w ustawach.

Podobną funkcję spełniają organizacje społeczne. Szczególną pozycję mają oczywiście te, które zajmują się bezpieczeństwem lub przeprowadzaniem szkoleń z zakresu bezpieczeństwa. Dużą zaletą organizacji społecznych są posiadane przez nie wiedza i umiejętności szybkiego mobilizowania i zbierania wolontariuszy.

Pewną rolę odgrywają jednakże i inne, niezwiązane z obronnością stowarzyszenia, a nawet… związki wyznaniowe. We współczesnej dynamice zagrożeń hybrydowych ważne jest utrzymanie psychicznej odporności obywateli, która w obliczu coraz powszechniejszej dezinformacji jest tym bardziej zagrożona. Fińska teoria wskazuje, że utrzymywanie na poziomie lokalnym małych grup społecznych jest w stanie pomóc ludziom nieść pomoc ad hoc oraz rozprzestrzeniać oficjalne informacje poprzez autorytet miejscowych liderów.

Przykładowo lokalny pastor po kontakcie z przedstawicielami władzy jest w stanie szybko dotrzeć do znacznej liczby osób, wzmacniając przepływ informacji w czasie kryzysu. Może przyczyniać się do budowania poczucia względnego bezpieczeństwo.

W samej Finlandii istnieje szereg organizacji zarówno państwowych, jak i pozarządowych, które na różnym poziomie zrzeszają obywateli i przekazują im wiedzę o zagrożeniach, sytuacjach kryzysowych oraz wyrabiają kompetencje w trakcie szkoleń i ćwiczeń. Dobrym przykładem jest ściśle związane z wojskiem Narodowe Stowarzyszenie Szkolenia Obronnego, które, będąc organizacją pozarządową, szkoli rocznie kilkadziesiąt tysięcy ludzi w różnych dziedzinach – od survivalu po gaszenie pożarów, bezpieczeństwo drogowe, a nawet obsługę radiostacji i innych środków łączności. Wzmacnia to świadomość każdego obywatela o zagrożeniach, ich specyfice i środkach, które służą ich zwalczaniu. Ponadto stawia się na to, by możliwie wielu obywateli tę wiedzę nie tylko posiadało, ale i umiało ją wykorzystać. To nas prowadzi do ostatniego z podmiotów obrony totalnej – obywatela.

Wydaje się, że właśnie rola i zaangażowanie Finów w obronność najbardziej odróżnia ich od Polaków. Obrona totalna dotyka w swoim założeniu każdego obywatela. Odbywa się to nie tylko przez opisane już wyżej działania rządowe lub organizacji społecznych, ale także na polu edukacji.

Finlandia nigdy nie zrezygnowała z obowiązkowego poboru. W efekcie ponad 20 000 mężczyzn rocznie spędza kilka miesięcy w wojsku. Oznacza to, że znacząca liczba obywateli posiada pogłębioną wiedzę o obronności kraju i szersze kompetencje w tym zakresie. W połączeniu z wcześniej przytoczonymi działaniami oraz sprawnie i aktywnie działającym społeczeństwem obywatelskim aż 94% Finów ufa swoim siłom zbrojnym i aż 74% z nich jest gotowych walczyć za kraj (w porównaniu do 47% Polaków). Trudno nam też konkurować z Finami pod względem wiedzy o bezpieczeństwie, ponieważ często krótkie kursy edukacji dla bezpieczeństwa w szkołach pozostawiają wiele do życzenia.

Całościowo w wysiłku obrony totalnej należy też zwrócić uwagę na pewnego cichego gracza, którym jest zaufanie, zarówno względem decydentów, jak i między nimi samymi. Należy zauważyć, że pewność działania na każdym szczeblu – od lokalnego po rządowy – wymaga znajomości własnych uprawnień w wyjątkowej sytuacji oraz zaufania, które wynika z poprawnej współpracy z okresu przygotowań i szeroko przestrzeganej praworządności. Dużym zagrożeniem zażądania w kryzysie, a już tym bardziej podczas wojny, byłoby nieposiadanie zaufania do organów państwa. Dbanie o pozytywne relacje między graczami w czasie przygotowań jest kluczowe do zachowania wiarygodności liderów w czasie próby.

Obrona totalna dla Polski?

Nowa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego wymienia wiele potencjalnych zagrożeń, z którymi musi zmagać się współczesne państwo. Ponadto zdecydowano się w niej pójść o krok dalej i rozpocząć proces dostrzegania ogromnego potencjału, jaki mają rodzime biznesy, organizacje pozarządowe i sami obywatele. Być może właśnie dlatego obawa przed niebezpieczeństwami współczesnego świata może stać się przyczynkiem do rozwoju dialogu państwa ze społeczeństwem. Nie ulega wątpliwości, że napisanie nawet najlepszej strategii lub tworzenie najmądrzejszego prawodawstwa obrony totalnej nic nie zmieni, jeżeli Polska nie będzie posiadała świadomego społeczeństwa obywatelskiego. To ono bowiem wobec wielu innych zalet stoi pośródku podstaw obrony totalnej.

Zainteresowanie wielu Polaków służbą w Wojskach Obrony Terytorialnej świadczy o chęci budowania wspólnej państwowej odporności przez obywateli. Obrona totalna nie jest przejawem słabego państwa, a raczej świadomego działania rządów do wydobywania i jak najszerszego wykorzystania potencjału własnego społeczeństwa w realizacji jego obronnych zadań, przede wszystkim w sferze przygotowań. Koncepcja ta nie umniejsza roli armii i bezpieczeństwa militarnego, które nadal pozostaje kluczowym czynnikiem, ale zwiększa odporność na niemilitarne zagrożenia, dotyczy odpowiedzialnego reagowania, utrzymania łańcuchów dostaw i zwalczania dezinformacji.

Trudno jednakże będzie sobie wyobrazić realizację tego modelu bez zaangażowania rządu i czasu, który trzeba będzie poświęcić na utrwalenie współpracy. Niestety wymagałoby to też nałożenia kolejnych obowiązków na samorządy, które na początku musiałby zorganizować lokalnych liderów społecznych i liderów biznesu do wykreowania realnych w wykonaniu planów zarządzania kryzysowego, które mogłyby być regularnie poddawane ewaluacji i testom. Na tym jednakże nie koniec potencjalnych trudności.

Obecny stan wiedzy społeczeństwa o bezpieczeństwie jest trudny do określenia, ale biorąc pod uwagę chociażby niekonsekwencję obywateli w stosowaniu zasad bezpieczeństwa obecnie podczas pandemii, można wnioskować, że ten poziom pozostawia wiele do życzenia. Tym bardziej wątpliwa wydaje się powszechność wiedzy o pożądanych zachowaniach w czasie konfliktu. Tych braków zdecydowanie nie wypełnia realizowany w szkołach przedmiot edukacji do bezpieczeństwa, który najczęściej traktowany jest jako zapychacz albo kurs udzielania pierwszej pomocy i ewakuacji z budynku. Obecnie również dostrzegamy problemy w kreowaniu spójnego przekazu i zachowywania autorytetu przez władze w czasie kryzysu, który podsycają pozaprawne działania Jacka Sasina lub uczestnictwo przedstawicieli rządu w uroczystościach katastrofy smoleńskiej.

***

Model obrony totalnej nie tylko szeroko interpretuje zagrożenia, ale również angażuje możliwie wiele środków dostępnych krajowi, by zwiększyć swój potencjał obronny. To kolejny krok w stronę tego, co już i tak posiadaliśmy w postaci Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2014 r., ustaw o stanach nadzwyczajnych, armii, służbach, dyplomacji, rządzie i innych instytucjach państwowych obecnego stanu obronności Polski. W rezultacie pozwala to na bardziej adekwatne reagowanie na zagrożenia współczesnego świata, ale jednocześnie wspomniany wcześniej model byłby niemożliwy do wdrożenia bez silnego społeczeństwa obywatelskiego i świadomych, wyedukowanych obywateli. W idei obrony totalnej dobry stan poszczególnych elementów demokratycznego życia publicznego stanowi o ogólnej odporności państwa, która nie raz każe patrzeć na aspekty codzienności w tym kolejnym, obronnym wymiarze bez potrzeby jego militaryzacji.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.