Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Piotr Trudnowski  15 lutego 2018

Senat kończy z bezmyślnym warszawocentryzmem

Piotr Trudnowski  15 lutego 2018
przeczytanie zajmie 9 min
Senat kończy z bezmyślnym warszawocentryzmem Rafał Gawlikowski

Po wielu tygodniach przekonywania polityków do konkretnych działań na rzecz deglomeracji mamy namacalny sukces! Senat przyjął właśnie niemal jednogłośnie (80 głosów za, 1 przeciw) poprawkę z „regułą deglomeracyjną” do ustawy o Rzeczniku Przedsiębiorców. Zobowiązuje ona ministra wyznaczającego siedzibę Biura Rzecznika do „kierowania się potrzebą dekoncentracji”. To bezprecedensowy sukces, który może być początkiem systemowego odwrotu od bezmyślnego warszawocentryzmu. Takiego działania powinniśmy oczekiwać poważnie traktując Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Czy ten odwrót się uda, to zależy od profesjonalizmu i determinacji obywatelskiego lobby, które zaczynamy budować. Dlatego wpływy z 1% PIT, które otrzymamy w tym roku przeznaczymy na dalsze działania społeczne i eksperckie na rzecz „rozproszenia Warszawy”. Prosimy Was o wsparcie Waszym podatkiem! Numer KRS Klubu Jagiellońskiego to 0000128315.

Deglomeracja w programie, ale nie w głosowaniach

Ideę „rozproszenia Warszawy”, czyli umieszczania centralnych instytucji publicznych w miastach innych niż Warszawa, promujemy od kilku lat. W grudniu ogłosiliśmy początek budowy „lobby deglomeracyjnego” i aktywnego przekonywania polityków, że kolejne nowotworzone lub reformowane urzędy powinny mieć siedzibę w innych miastach. Niewiele później przygotowaliśmy obywatelską poprawkę do Ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców, w której proponowaliśmy, by siedzibą Biura Rzecznika było stworzone wyłomem w PRL-owskim centralizmie „zagłębie polskich milionerów”, czyli Nowy Sącz.

Naszą poprawkę w Sejmie „przejęli” politycy Kukiz’15 z Elżbietą Zielińską na czele. Pozytywnie o naszej inicjatywie wypowiadali się też politycy partii rządzącej. W czasie dyskusji na sejmowej Komisji Nadzwyczajnej ds. Deregulacji większość obecnych polityków opowiedziała się za lokalizacją Biura Rzecznika poza Warszawą, ale wskazali na potrzebę poważniejszej analizy, gdzie ta siedziba powinna konkretnie się znaleźć. Ostatecznie na głosowaniu plenarnym w Sejmie nasza poprawka przepadła: przeciw zagłosowali wszyscy obecni na sali posłowie klubu PiS (w tym posłowie z okręgu nowosądeckiego, za co zresztą spotkała ich powszechna krytyka w lokalnych mediach), a także część polityków innych partii, które formalnie mają wpisaną deglomerację do programu (m.in. pięciu posłów PO i 7 posłów PSL). „Za” były kluby Kukiz’15 i Nowoczesna, a także 25 posłów Platformy (pozostałych 92 wstrzymało się od głosu).    

Nie złożyliśmy broni i zaczęliśmy pracę nad taką poprawkę, która będzie odpowiadała deklarowanym oczekiwaniom polityków. Przygotowaliśmy rozwiązanie, które nie wskazywało konkretnego miasta, ale proponowało dwa bardziej systemowe przepisy.

Pierwszy stanowił, że minister nadając statut Biura Rzecznika określi siedzibę „wskazując miasto inne niż Warszawa”. Drugi wskazywał, że przed tą decyzją „dokona analizy dotyczącej możliwości umiejscowienia siedziby Biura Rzecznika w jednym z miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze”. Taką poprawkę przekazaliśmy wnioskodawcy projektu – czyli Ministerstwu Przedsiębiorczości i Technologii – a następnie także senatorom z Komisji Gospodarki Narodowej i Innowacyjności.

Deglomeracja to test dla „strategii Morawieckiego”

Skąd wyrażenie „miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze”? To kategoria, którą w efekcie ekspertyzy przygotowanej przez prof. Przemysława Śleszyńskiego – obszerny wywiad z nim publikowaliśmy na łamach naszego portalu – wprowadzono do najważniejszego rządowego dokumentu, czyli Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. To 122 miasta – głównie te powyżej 20 000 mieszkańców nie będące dziś stolicami województw – w których obserwuje się dziś regres rozwojowy i które tworzą coraz większe zagrożenia demograficzne, gospodarcze i społeczne dla rozwoju całego państwa. „Plan Morawieckiego” zapowiedział ukierunkowaną interwencję na rzecz takich miast, która „będzie miała na celu aktywizację ich zasobów i potencjałów oraz zapewnienie trwałych podstaw rozwojowych poprzez wzrost aktywności gospodarczej (szczególnie innowacyjnej) i wzrost poziomu zatrudnienia (szczególnie w sektorze usług wyższego rzędu). Sprzyjać to będzie stabilizacji i przywracaniu roli średnich miast, jako ważnych centrów aktywności społecznej i gospodarczej w policentrycznym systemie osadniczym”.

Lokalizacja siedzib instytucji publicznych (zarówno centralnych, jak i samorządowych) w tych miastach, a nie wyłącznie w Warszawie i stolicach województw, to nie tylko namacalna forma takiej interwencji, ale też forma najtańsza. Skoro państwo i tak decyduje się ponosić koszty z tytułu funkcjonowania jakiegoś urzędu, to chociaż niech kieruje te środki do miast, które realnie i pozytywnie odczują skutki tych wydatków!

Jednocześnie odwołanie się do Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju ma dla nas znaczenie kluczowe. Postulowane przez nas przenoszenie instytucji z Warszawy i stolic województw do miast średnich nie wynika z chęci wspierania lokalnych partykularyzmów. To impuls do zwrócenia uwagi na konieczność systemowego, strategicznego myślenia o wspieraniu policentrycznego rozwoju Polski. Deglomeracja urzędów to zaledwie pierwszy, nieco symboliczny – choć w pełni uzasadniony i niosący za sobą konkretne efekty dla zagrożonych miast – krok w stronę bardziej zrównoważonego, solidarnego terytorialnie rozwoju państwa. Dobrze, że podstawy do takiego myślenia znajdują się w najważniejszym rządowym dokumencie. Mamy jednak przekonanie, że bez presji strony społecznej i „pilnowania” tematu przez środowiska obywatelskie kierunek ten – jak wiele innych strategicznych deklaracji w historii III RP – pozostanie na papierze.

Blaski i cienie „reguły deglomeracyjnej”

W efekcie naszej presji i perswazji Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii – resort odpowiedzialny za „Konstytucję Biznesu”, której elementem jest Ustawa o Rzeczniku – przygotowała własną propozycję poprawki, która zawiera swoistą, bezprecedensową „regułę deglomeracyjną”. Senat właśnie przyjął ustawę o Rzeczniku, a tę konkretną poprawkę przegłosował większością 80:1. Ręką w rękę poparli ją zatem niemal bez wyjątku senatorowie partii rządzącej i opozycji.

Zakłada ona, że minister nadający statut Biura Rzecznika określa siedzibę jego i pełnomocników terenowych „biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia efektywnej realizacji zadań Rzecznika i kierując się potrzebą dekoncentracji”. Takie sformułowanie ma szereg zalet i niestety co najmniej jedną, poważną wadę.

Zacznijmy od zalet. Po pierwsze, zobowiązuje ministra nadającego statut nowej instytucji do dokonania analizy, która oceni różne pomysły na jej lokalizację pod kątem dwóch wartości: efektywności pracy organu i „potrzeby dekoncentracji”. Oczywiście, nie wyklucza to ostatecznie Warszawy. Gwarantuje jednak, że jeżeli minister podejmie decyzję o siedzibie Rzecznika w Warszawie, to będziemy mieli prawo żądać ujawnienia analiz, które stały się podstawą do takiej decyzji. Trudno będzie w czasach cyfryzacji administracji publicznej, telekonferencji i elektronicznego obiegu dokumentów udowodnić, że lokalizacja miejsca pracy 75 urzędników Biura Rzecznika poza stolicą zagraża efektywności pracy nowego organu. Jeżeli nawet ministerstwo przedstawi tak karkołomną argumentację, to będzie musiało liczyć się z polemikami i ostrą krytyką. To dobra zmiana: dotąd takie decyzje podejmowano arbitralnie, bez konieczności przedstawiania jakichkolwiek argumentów na rzecz takiej czy innej lokalizacji (w praktyce: niemal zawsze lokalizacji w Warszawie).

Po drugie, co do zasady dobrze też, że to nie na poziomie ustawowym rozstrzyga się kwestię lokalizacji takiej instytucji. Często narzekamy na nadmiar stanowionego prawa i pęd decydentów do twardego, ustawowego regulowania każdej kwestii. Przepis, który wskazuje na czynniki, jakie należy brać pod uwagę przy podejmowaniu takiej decyzji – po odpowiedniej korekcie – mógłby być wręcz wzorcową regulacją w tym zakresie, którą można by powielać przy okazji kolejnych ustaw tworzących lub reformujących instytucje publiczne. Gwarantuje on większą elastyczność administracji (czasem wskazaną), ale też osobistą odpowiedzialność polityczną ministra za podjętą decyzję.

Po trzecie, taki przepis tworzy szansę na podniesienie poziomu debaty na temat deglomeracji. Jak wspomnieliśmy, dotąd poważnym problemem inicjatyw deglomeracyjnych było postrzeganie ich głównie przez pryzmat lokalnych partykularyzmów. Co gorsza – trzeba to powiedzieć uczciwie –  nikt tak naprawdę nie dysponuje dziś rzetelną wiedzą o kosztach deglomeracji instytucji i faktycznym wpływie na efektywność ich pracy.

Wychodzimy z założenia, że wobec radykalnie niższych kosztów pracy, nieruchomości czy usług w naturalny sposób przykładowe Biuro Rzecznika w Nowym Sączu – nawet po uwzględnieniu kosztów dojazdów, noclegów i delegacji dla części przedstawicieli tej instytucji, którzy będą musieli bywać czasem osobiście w Warszawie – bilans będzie korzystny dla budżetu państwa.

Niemniej na dziś kierujemy się intuicją, a nie rzetelną wiedzą. „Reguła deglomeracyjna” tworzy szansę, by w ramach administracji publicznej ta wiedza została uzupełniona.

Jaka jest wada przepisu opracowanego przez resort odpowiedzialny za gospodarkę? Posługuje się on pojęciem „dekoncentracja”. Choć intuicyjnie być może nawet to słowo brzmi w tym kontekście bardziej zrozumiale niż enigmatyczna „deglomeracja”, to może budzić w przyszłości poważne wątpliwości. W nauce o administracji pojęcie „dekoncentracja administracji publicznej” znaczy coś zupełnie innego, niż geograficzne rozproszenie instytucji czy urzędów. To podział kompetencji i zadań pomiędzy różne szczeble administracji. Złośliwy prawnik-administratywista czytając przepis w formie, która wyszła z Senatu mógłby… przygotować opinię dotyczącą tego, jak powinien wyglądać w statucie podział kompetencji między Rzecznikiem a jego pełnomocnikami terenowymi, a nie wskazującą gdzie zlokalizować jego biuro!

Na szczęście zarówno przebieg dyskusji w Sejmie, jak i wypowiedzi pilotującego projekt ministra Haładyja na senackiej komisji precyzyjnie dekodują ratio legis, jakie stoi za nieco niefortunnie ujętym przepisem. 

To dopiero początek walki o systemową deglomerację

Wskazana wada przyjętego przepisu to świetny symbol tego jak wiele pracy przed nami. Żadne z używanych na opisanie „rozproszenia Warszawy” pojęć – decentralizacja, deglomeracja, policentryzacja, dekoncentracja – nie jest pozbawione wad. Właściwie żadne z nich – poza konstytucyjną zasadą decentralizacji, która znów oznacza w nauce prawa coś zupełnie innego niż geograficzne rozpraszanie instytucji –  nie ma ugruntowanej pozycji w praktyce prawodawczej. Konieczne wydaje się zatem w niedalekiej przyszłości rozwiązanie tego problemu, choćby poprzez wpisanie któregoś z tych pojęć wraz z precyzyjną definicją do jednej z ustaw zawierających tzw. słowniczek (sposób definiowania pojęć wieloznacznych i nieostrych w procesie stanowienia prawa określają Zasady Techniki Prawodawczej), a potem konsekwentne odwoływanie się do niego w kolejnych projektach.

W najbliższych tygodniach musimy „pilnować” ustawy o Rzeczniku i przekonywać opinię publiczną do tego pomysłu, by Sejm nie odrzucił sensownej poprawki Senatu. Po ewentualnym przyjęciu ustawy w tym kształcie przyjdzie czas na monitorowanie jakości analizy przeprowadzonej przez Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii. Równolegle przed nami kolejne projekty ustaw, przy okazji których będziemy mogli wychodzić z inicjatywami deglomeracyjnymi. Wiosną chcemy ukonstytuować formalną platformę, w ramach której środowiska obywatelskie, ruchy miejskie, politycy centralni i samorządowi oraz eksperci będą mogli współpracować. Wówczas nieformalne dotąd lobby deglomeracyjne stanie się faktem.

Równolegle podjęliśmy decyzję, że wypracowanie wizji rozwoju solidarnego terytorialnie – uwzględniającej aspekt deglomeracji instytucji i wspierania policentryczności Polski – będzie priorytetem Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego w 2018 roku. Rozpoczęliśmy niedawno seminarium eksperckie, którego owocem ma być kilka raportów wskazujących na potencjał policentryzacji m.in. dla transportu, szkolnictwa wyższego, mieszkalnictwa, polityki gospodarczej i administracji samorządowej.

Liczymy, że nasze działania sprawią też, że postulaty deglomeracyjne staną się ważnym elementem kampanii samorządowej. Zwieńczeniem naszych działań w tym roku ma być planowany na początek grudnia IV Kongres Klubu Jagiellońskiego, który na pewno w istotnej części poświęcimy tej tematyce.

Przyszłość jest w Waszych rękach i Waszych portfelach

To wszystko wymaga większej profesjonalizacji działań. Nie uda nam się stworzyć skutecznego lobby deglomeracyjnego bez środków na ten cel i osób, które głównie temu zadaniu będą mogły się poświęcić. Znakomitym tego przykładem były losy Ustawy o Rzeczniku w Sejmie.

Po deklaracjach na komisji deglomeracyjnej wzięliśmy za dobrą monetę słowa posłów, że przygotują własne systemowe poprawki gwarantujące umiejscowienie Biura poza Warszawą. Gdy na tym jednym etapie nie „pilnowaliśmy” polityków – nie tylko taka poprawka nie powstała, ale i nasza poprawka zgłoszona wcześniej przez posłów K’15 przepadła. Dopiero czasochłonne i wielokierunkowe zintensyfikowanie naszych działań przed etapem senackim przyniosło dobre owoce.

Dlatego podjęliśmy decyzję, że środki, które uzyskamy z 1% PIT za rok 2017 zainwestujemy właśnie w instytucjonalne, merytoryczne i osobowe wsparcie naszych działań na rzecz deglomeracji. Liczymy, że wielu z Was, Czytelników portalu klubjagiellonski.pl i Sympatyków Klubu Jagiellońskiego, być może pierwszy raz zdecyduje się przekazać nam część swojego podatku. Bez tych pieniędzy, która zagwarantują skuteczność obywatelskiego lobby oraz niezależność od wpływów i nacisków polityków, nikt za nas Polski nie zdeglomeruje.

Prosimy Was o wsparcie przy wypełnianiu PIT-a za miniony rok. Numer KRS Klubu Jagiellońskiego, który należy wskazać przekazując 1% podatku to: 0000128315. Możecie też przekazać nam celową darowiznę dokonując przelewu na konto: Klub Jagielloński, 47 1020 2892 0000 5102 0582 9454 (PKO BP S.A.) z dopiskiem „darowizna na cele statutowe: deglomeracja”. Z góry serdecznie dziękujemy!