Polityka amunicyjna Unii Europejskiej. Stan obecny, plany i dylematy

Trwająca od ponad dwóch lat wojna na Ukrainie zmusiła władze Unii Europejskiej i poszczególnych państw członkowskich do przewartościowania i zmiany niejednej ze swoich polityk i strategii. Zasadniczą kwestią, która przez całe lata pozostawała poza zainteresowaniem władz, był europejski przemysł zbrojeniowy, zwłaszcza produkcja amunicji. Władze UE wdrażają wiele projektów, aby odbudować ten potencjał, muszą jednak uważać nie tylko na Rosję, ale także na Stany Zjednoczone, zarabiające ogromne pieniądze na dostawach uzbrojenia do Europy. Czy możliwe jest uzyskanie przez Unię Europejską niezależności na polu technologii wojskowych i produkcji amunicji, przy jednoczesnym niedopuszczeniu do osłabienia sojuszu transatlantyckiego oraz utworzenia oligopolu przez największe niemieckie i francuskie koncerny zbrojeniowe?

Amunicja, amunicja i jeszcze raz amunicja!

24 lutego 2024 roku, w drugą rocznicę rosyjskiej inwazji na Ukrainę, do Kijowa przybyła przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen. Cieniem na jej rocznicowej wizycie położyła się jednak sromotna klęska Europy, mianowicie niespełniona obietnica dostarczenia Ukrainie w ciągu roku miliona pocisków artyleryjskich.

Ambitny plan okazał się niewykonalny dla europejskiego przemysłu. Finalnie, zdaniem Josepa Borrella, wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, Ukrainie dostarczono nieco ponad połowę pocisków z pierwotnej liczby.

W 2023 roku w życie weszło unijne rozporządzenie na rzecz wzmocnienia europejskiego przemysłu obronnego przez zamówienia realizowane na zasadzie współpracy (EDIRPA) oraz akt o wspieraniu produkcji amunicji (ASAP). Te krótkoterminowe inicjatywy mają na celu pilne (oba akty tracą moc w połowie 2025 roku) wzmocnienie możliwości produkcyjnych amunicji przez europejski przemysł.

Głównym celem tych programów jest osiągnięcie do końca 2025 roku rocznej produkcji pocisków w liczbie 2 mln sztuk, co będzie stanowić prawie czterokrotny wzrost w stosunku do stanu obecnego. Podkreśla to proces przechodzenia gospodarek państw UE na wojenny tryb działania, do czego niedawno wzywał przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel.

15 marca br. KE przeznaczyła w ramach programu ASAP 500 mln euro na wsparcie produkcji materiałów wybuchowych, prochów, rakiet oraz na samą produkcję pocisków i ich testowanie. Warto dodać, że oprócz programów unijnych, skupionych na wzroście możliwości produkcyjnych amunicji, państwa członkowskie prowadzą również własne programy.

UE pełni w tym wypadku funkcję dopełniającą wysiłków poszczególnych państw, które mimo wszystko muszą zwiększać zamówienia. Dla przykładu CEO Rheinmetall stwierdził, że po sfinalizowaniu przejęcia hiszpańskiego Expala będzie w stanie wyprodukować 600 tys. pocisków rocznie, a szwedzki Saab do 2025 roku aż 400 tys. sztuk rocznie.

Czeski plan!

Podczas działań wojennych na Ukrainie obie strony zużywają ogromne ilości amunicji artyleryjskiej. Niestety, to strona rosyjska posiada kilkukrotną przewagę, a niemoc decyzyjna USA i obecna niezdolność przemysłu europejskiego do zaspokojenia potrzeb armii ukraińskiej tylko ją potęgują.

W tej sytuacji z inicjatywą wystąpiła Praga, proponując zakup amunicji kalibru 155 mm i kalibru 122 mm w państwach trzecich. Minister spraw zagranicznych Republiki Czeskiej Jan Lipawski w wywiadzie dla Bloomberga poinformował o zlokalizowaniu 1,5 mln sztuk amunicji. Co więcej, premier Petr Fiala w marcu 2024 roku zadeklarował, że około 300 tys. sztuk już zostało zabezpieczonych, oraz że dostawy tego krytycznego zasobu powinny rozpocząć się z początkiem lata.

Jeszcze do niedawna Francja otwarcie sprzeciwiała się zakupom amunicji z firm niemających w pełni unijnego łańcucha dostaw, jednak w obliczu perspektywy załamania się frontu na Ukrainie spowodowanego brakiem środków rażenia francuskie veto zostało zniesione. Inicjatywę tę poparło wiele państwa tzw. kolektywnego zachodu (włącznie z Paryżem), przekazując środki na zakup amunicji oraz jak w przypadku Polski oferując wsparcie logistyczne w dostarczeniu jej na ukraiński front. Działalność czeskich władz pokazuje dosadnie, że dyplomacja małych i średnich państw może inicjować procesy o znaczeniu strategicznym z perspektywy europejskiego bezpieczeństwa.

Unijne plany na rozwój przemysłu obronnego

5 marca 2024 roku Komisja Europejska oraz Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa ogłosili Strategię na rzecz przemysłu obronnego (EDIS), aby odpowiedzieć na zarysowane powyżej wyzwania.

Za cel przyjęto zwiększenie konkurencyjności oraz gotowości europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej (EDTIB), co jest spowodowane przede wszystkim rewizjonistyczną polityką Federacji Rosyjskiej.

Nie jest to zwrot w polityce UE, lecz kolejna próba działań mających doinwestować i scalić mocno rozdrobniony europejski przemysł. Jeden z wcześniejszych programów subsydiujących przemysł obronny, czyli Działania przygotowawcze w zakresie prac badawczych w sektorze obronności (PADR), został ogłoszony przez Komisję Europejską już w 2017 roku i był realizowany w latach 2017–2019. Dysponując budżetem 90 mln euro, miał na celu wesprzeć finansowo projekty badawczo-rozwojowe, niemniej jednak, ze względu na m.in. relatywnie niewielki budżet, rezultaty tej inicjatywy pozostawiają wiele do życzenia.

Jak czytamy w opublikowanym przez Europejski Trybunał Obrachunkowy sprawozdaniu dotyczącym PADR, w połowie 2021 roku, czyli dwa lata po zamknięciu programu, ponad połowa z piętnastu programów dopiero ruszyła lub jeszcze się nie rozpoczęła. Wynikało to głównie z przedłużającego się procesu podpisywania umów o udzielanie dotacji. Ponadto dla sześciu programów został wydłużony termin zakończenia, w jednym przypadku z 2022 roku na kwiecień 2025 roku.

Z pewnością dużą rolę odegrała tu pandemia COVID-19, ale kolejnym wskazanym powodem były wymogi formalne dotyczące uzyskania „świadectwa bezpieczeństwa przemysłowego”. Na ten moment trudno mówić o osiągnięciu widocznych i terminowych rezultatów PADR.

Ogłoszona strategia wyznacza trzy cele, które mają zostać zrealizowane do końca obecnej dekady. Pierwszy z nich zakłada, że w perspektywie sześciu najbliższych lat 50% środków przeznaczanych przez państwa członkowskie na zakup uzbrojenia będzie trafiać do europejskich producentów, a do 2035 roku aż 60%. Drugim założeniem jest wzrost wspólnych zamówień (aż 40% uzbrojenia ma być pozyskiwana taką metodą). Ostatnie założenie mówi o tym, że do 2030 roku wartość wewnątrzunijnego handlu uzbrojeniem będzie wynosić 35% wartości całego rynku.

Drugim istotnym dokumentem jest Europejski program w dziedzinie obronności (EDIP), mający za zadanie dostarczyć odpowiednie środki potrzebne do realizacji celów określonych w Strategii na rzecz przemysłu obronnego. Wśród metod wymienia się choćby uproszczenie regulacji oraz wsparcie finansowe w postaci 1,5 mld euro w latach 2025–2027, co dla unijnego rynku z obrotem 70 mld wydaje się skromną kwotą. Pula ta miałaby być rozdystrybuowana w formie grantów przyznawanych tym europejskim firmom, które na przykład angażują się we wspólne zamówienia za pośrednictwem Europejskiej Agencji Obrony czy prowadzą wspólne badania rozwojowe.

Oprócz pytania o polityczną wolę współpracy ze sobą państw UE znaczącym problemem jest niedopasowanie celów do środków. Zakładany budżet na wsparcie w postaci 1,5 mld euro absolutnie nie jest w stanie zaspokoić wskazanych w EDIS ambicji. Co więcej, duże wątpliwości dotyczą zdolności europejskiego przemysłu do wyskalowania na tyle produkcji w tak relatywnie krótkim czasie, by być w stanie osiągnąć wyżej wskazane cele.

Odnotować należy, że jednym z mechanizmów EDIP jest Instrument na rzecz wsparcia Ukrainy, który gwarantuje Ukrainie udział w pozostałych mechanizmach składających się na EDIP. Wyjątkiem jest Europejski projekt wspólnego zainteresowania, który dotyczy wielowymiarowego wsparcia dla tworzenia strategicznych rezerw uzbrojenia. Sam program zakłada możliwość wsparcia inicjatyw związanych z pomocą Ukrainie poprzez przeznaczenie na nie zamrożonych aktywów rosyjskich, co jest bezprecedensowym wydarzeniem o kolosalnym znaczeniu.

Takie rozwiązanie niesie za sobą jednak wiele dylematów natury prawnej, politycznej czy gospodarczej. Jednym z głównych argumentów pojawiających się w debacie wokół tego problemu jest potencjalne stworzenie precedensu, co jednoznacznie wpływa na wyobraźnię takich państw jak Arabia Saudyjska czy Chiny, które również posiadają swoje aktywa na terenie krajów zachodnich, m.in. państw członkowskich Unii Europejskiej. W momencie powstania takiego mechanizmu nic nie stałoby na przeszkodzie użycia go kiedyś w stosunku do nich.

Obawy dotyczą też erozji atrakcyjności inwestycyjnej UE oraz spadku wiarygodności waluty euro względem np. dolara. Należy również wspomnieć o istotnym aktorze, jakim jest europejski biznes posiadający zamrożone aktywa w Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z zasadą wzajemności należy zakładać, że po konfiskacie całości rosyjskich aktywów symultaniczna rzecz zadziałałaby się z ich aktywami w Rosji, do której w dalszej perspektywie europejscy biznesmeni być może zamierzali powrócić.

Uwzględnienie Ukrainy w długoterminowych programach i strategiach UE (jakimi EDIP i EDIS niewątpliwie są) jest podkreśleniem, że Unia Europejska przygotowuje się, by móc wspierać Kijów przez kolejne lata. Konieczne jest jednak zadbanie również o nasze potrzeby, tak by zapewnić państwom członkowskim znaczne ilości uzbrojenia, szczególnie amunicji.

Szanse i zagrożenia na rynku uzbrojenia

Największe wątpliwości budzi pozycja, jaką obiorą państwa członkowskie. Wiele z nich ugruntowało modernizację swoich sił zbrojnych na uzbrojeniu pochodzącym właśnie z państw trzecich.

Znakomitym przykładem jest choćby Polska, gdzie największe inwestycje są przeprowadzane we współpracy z takimi partnerami jak USA, Korea Południowa czy UK. Wiele tych programów będzie wciąż realizowanych na przełomie drugiej i trzeciej dekady, a to oznacza, że proces ten będzie głęboko sprzeczny z funkcjonującymi równolegle programami KE, które można streścić w sloganie Buy European!

Co więcej, obecnie następuje znaczny wzrost importu broni przez państwa UE. Według Sztokholmskiego Międzynarodowego Instytutu Badań nad Pokojem w latach 2019–2023 zaobserwowano 94-procentowy wzrost importu w porównaniu z latami 2014–2018. Nie można jednak ignorować faktu, że aż 55% tego uzbrojenia zostało dostarczone przez USA. Dla porównania import z Niemiec i Francji, czyli dwóch największych sektorów zbrojeniowych UE, do pozostałych państw UE wyniósł odpowiednio zaledwie 6,4% oraz 4,6%.

Nieprawdopodobna wydaje się więc nagła zmiana w doborze dostawców, szczególnie że polityka bezpieczeństwa prowadzona przez Francję czy Niemcy w ostatnich dwóch dekadach sprawiła, iż w percepcji wielu państw Europy Środkowo-Wschodniej to właśnie Stany Zjednoczone są tym państwem, w którym należy szukać standaryzacji.

Koncepcja Polityki Przemysłowej UE w sektorze zbrojeniowym polegająca na odgórnej koordynacji i subsydiowaniu podmiotów europejskich będzie wzmacniać głównie gigantów na rynku. Koncerny takie jak choćby francuski Nexter czy niemiecki Rheinmetall dysponują obecnie o wiele większymi możliwościami niż małe i średnie podmioty, działają też w sposób dużo bardziej skoordynowany; oczywiste jest więc, że to oni będą największymi beneficjentami tej polityki.

Nie znaczy to oczywiście, że mniejsze firmy absolutnie nic na tym nie zyskają, niemniej jednak lukę po amerykańskim imporcie, z przyczyn technologicznych, będą mogły zastąpić tylko koncerny francuskie, niemieckie lub włoskie.

Stąd można podsumować, że kierunek jest prawidłowy, lecz sposób działania pozostawia wiele do życzenia. Unia Europejska powinna zwiększać zdolności swojej EDTIB, lecz droga do tego powinna być zrównoważona i zdecentralizowana. Wspieranie europejskich podmiotów nie powinno się odbywać kosztem relacji transatlantyckich, które szczególnie w kwestiach bezpieczeństwa przez dłuższy czas będą bezalternatywne.

Stąd w dającej się przewidzieć przyszłości powinny być traktowane priorytetowo. Zresztą na to i tak będą naciskać państwa członkowskie UE już obecnie zaangażowane w wieloletnią współpracę z USA w dziedzinie obronności.

Jak to wygląda u nas?

Polska Grupa Zbrojeniowa, podobnie jak inne europejskie koncerny, również zapowiada znaczne zwiększenie liczby produkowanych pocisków artyleryjskich. W maju 2023 roku były już prezes PGZ Sebastian Chwałek stwierdził, że planowany jest wzrost rocznych zdolności produkcyjnych do 200 tys. pocisków z obecnych ok. 30-40 tys. Warto wspomnieć, że siły zbrojne Ukrainy zużywają średnio 90 tys. pocisków miesięcznie.

Pierwszym krokiem była zawarta w grudniu 2023 roku umowa między PGZ a Agencją Uzbrojenia na dostawę 300 tys. sztuk amunicji. Kwota kontraktu to około 11 mld złotych, a dostawy mają rozpocząć się i trwać od 2024 do 2029 roku. Poza tym od wiosny 2023 roku funkcjonuje program Narodowej Rezerwy Amunicyjnej, którego celem jest „rozbudowa i dywersyfikacja narodowej bazy produkcyjnej amunicji wielkokalibrowej oraz uzupełnienie jej rezerw, adekwatnie do zwiększonych potrzeb, związanych z rozbudową potencjału Sił Zbrojnych RP”.

Bardzo dużym echem odbiło się ogłoszenie przez KE podziału środków w ramach programu ASAP, gdzie polskie zakłady DEZAMET S.A. uzyskały zaledwie 2,1 mln euro z całej puli. Wynika to przede wszystkim z stanu polskiego przemysłu, dla którego priorytetem powinno być zbudowanie zdolności produkcyjnych. Oczywiste jest, że nie posiadając zdolności do produkcji komponentów wskazanych w założeniach programu ASAP, nie będziemy w stanie w pełni korzystać z umieszczonych w programie funduszów.

Przy trwającej obecnie zakrojonej na szeroką skalę modernizacji Wojska Polskiego absolutnie niezbędne są również inwestycje w tak krytyczny komponent jak amunicja. Utworzenie jej rezerw oraz skokowy wzrost możliwości produkcyjnych (w przypadku niektórych komponentów mowa jest bardziej o ich odbudowie niż rozbudowie) są tak samo istotne jak zakup nowoczesnego sprzętu. Nie jest to nic odkrywczego, jednak przez całe lata ten oraz inne problemy były przez decydentów ignorowane.

Należy również obserwować zmiany zachodzące w armii rosyjskiej, której stan osobowy, mimo prowadzonej wojny, wciąż rośnie. Z dużą dozą prawdopodobieństwa możemy stwierdzić, że przyszłe siły zbrojne Federacji Rosyjskiej będą związkiem masowym, zorganizowanym w stylu sowieckim, lecz z zaimplementowanymi wnioskami z ukraińskiego frontu.

***

Podsumowując, w obliczu permanentnego zagrożenia ze wschodu Europa nie ma obecnie wyboru – absolutnie obligatoryjne jest zwiększenie możliwości przemysłu zbrojeniowego. Zasadnicze pytanie brzmi, czy metodą skuteczniejszą od kolektywnej do osiągnięcia tego celu nie będzie ta indywidualna, prowadzona na poziomie narodowym, w której każde państwo, w zależności od postrzeganego przez siebie poziomu zagrożenia, będzie inwestować środki z poszanowaniem własnych priorytetów?