Ustawa o ekonomii społecznej – podsumowanie po dwunastu miesiącach

Minął rok od wejścia w życie ustawy o ekonomii społecznej. Tym samym można ostrożnie podsumować jej pierwsze efekty. Możemy przyjrzeć się, czy tak długo oczekiwany akt prawny zmienił funkcjonowanie sektora ekonomii społecznej oraz czy spełnił oczekiwania środowiska – ludzi, którzy od lat oczekiwali na umiejscowienie w krajowych regulacjach. Najistotniejszym elementem ustawy było uregulowanie statusu przedsiębiorstwa społecznego w systemie prawnym, a nie tylko projektach europejskich. Do czasu uchwalenia ustawy projektowość rodziła szereg problemów, np. gdy  dyskutowane były „tarcze covidowe” brak regulacji uniemożliwiał właściwe wsparcie. A takich przykładów było dużo więcej.

Stan przedsiębiorczości społecznej

Do października 2022 roku status przedsiębiorstwa społecznego nadawany był w ramach Wytycznych Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Według danych Departamentu Ekonomii Społecznej Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, do grudnia 2022 status taki otrzymało 2203 podmiotów. Po wejściu w życie ustawy pojawił się nowy rejestr, który po roku (stan na 17.11.23) zawiera listę 800 przedsiębiorstw społecznych. Dominują w nim spółdzielnie (355), nad NGO (310) i spółkami (119). Co ciekawe, we wcześniejszym rejestrze projektowym to spółki i fundacje dominowały nad spółdzielniami i stowarzyszeniami. Prawdopodobnie formy kapitałowe łatwiej było zakładać i deklarować projektowo z rocznym okresem trwałości niż składać bardziej trwałe zobowiązania.

Ponad 80% zarejestrowanych przedsiębiorstw społecznych ma charakter reintegracyjny lub łączący profil reintegracyjny z realizacją usług społecznych. Oznacza to, że zaledwie 20% zarejestrowanych firm realizuje wyłącznie usługi społeczne. Ok. 31% z nich zajmuje się usługami społecznymi, 15% gastronomią a 10% zielenią i usługami sprzątającymi, komunalnymi czy turystycznymi.

Należy przypuszczać, że do końca 2023 stan zarejestrowanych przedsiębiorstw społecznych wzrośnie do ok. 900-1000. Skala zarejestrowanych PS w pierwszym roku funkcjonowania ustawy wynika z mechanizmów dwóch konkursów. Pierwszy pt. „Odporność oraz Rozwój Ekonomii Społecznej i Przedsiębiorczości Społecznej” na lata 2022-2025 finansowany był z Krajowego Planu Odbudowy, w ramach którego przeznaczono środki w wysokości 200 mln zł. Można tu było uzyskać dofinansowanie do 170 tys. zł, zaś w przypadku posiadania statusu przedsiębiorstwa społecznego lub zadeklarowania, że się go uzyska, do 190 tys. zł. W konkursie tym, w dwóch naborach, uzyskało wsparcie ponad 1100 podmiotów. Drugi konkurs to edycja programu „Przedsiębiorstwo Społeczne +” na lata 2023-2025. W programie tym wsparcie w zależności od celu wynosiło od 30 do 70 tys. zł. Uzyskało je 611 podmiotów będących przedsiębiorstwami społecznymi lub deklarujących zdobycie takiego statusu.

O ile program resortowy w jakiejś formie będzie kontynuowany, o tyle wsparcie z KPO było jednorazowe, a miało ono olbrzymie znaczenie z uwagi na możliwość wsparcia o charakterze inwestycyjnym. Powstaje zatem pytanie, czy dynamika wzrostu liczby przedsiębiorstw społecznych zostanie utrzymana bez tej dość atrakcyjnej zachęty? Jest to o tyle istotne, że projekt ustawy zakładał, że w perspektywie do 2030 r. będzie funkcjonowało ok. 3300 przedsiębiorstw społecznych. Jeszcze bardziej optymistyczny była przyjęta przez ten sam resort „Strategia Rozwoju Usług Społecznych”, w której zapisano iż w 2023 r. będzie funkcjonowało ok. 5000 przedsiębiorstw społecznych.

Podstawowe wnioski jakie można wyciągnąć z pierwszych dwunastu miesięcy funkcjonowania ustawy dotyczy co najmniej kilku kwestii.

Pogorszenie statusu spółdzielni socjalnych

Pierwsza, to niesprawiedliwe i szkodliwe potraktowanie spółdzielni socjalnych. Mimo że stanowią one obecnie najliczniej reprezentowaną grupę przedsiębiorstw, traktowane były marginalnie. Pomijając fakt, że doszło do kompromitującego błędu legislacyjnego, który określał, że w przypadku uzyskania przez spółdzielnię socjalną statusu przedsiębiorstwa społecznego, nie może ona zatrudniać więcej niż 70% osób zagrożonych wykluczeniem społecznym (art. 5 ust. 6a). Oznaczałoby to pozbawienie możliwości statusu przedsiębiorstwa społecznego spółdzielnie zatrudniające 100% osób z niepełnosprawnościami np. Spółdzielnia Socjalna „Aktywni” (Koło), Spółdzielnia Socjalna „Dobry Adres” (Słupca), Słupecka Spółdzielnia Socjalna (Słupca), Spółdzielnia Socjalna „Sport i Rehabilitacja” (Konin), Spółdzielnia Socjalna „Open Technologies” (Poznań), Spółdzielnia Socjalna „Masterpunkt” (Poznań) i wiele innych. Natychmiastowa interwencja Ogólnopolskiego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Socjalnych spowodowała szybką nowelizację i poprawę tego błędu. Ale to oczywiście drobniejsza sprawa wobec samej konstrukcji ustawy.

Otóż ustawa przewiduje możliwości otrzymania statusu przedsiębiorstwa społecznego przez podmiot ekonomii społecznej lub grupę osób, o ile zatrudni trzech pracowników, z których jedna osoba musi zostać uznana w profilu reintegracyjnym za zagrożoną wykluczeniem społecznym. W przypadku spółdzielni socjalnej mamy do czynienia ze składem pięcioosobowym (lub trzyosobowym z obowiązkiem zatrudnienia dodatkowych dwóch osób w ciągu 12 miesięcy). Spółdzielnia musi zatrudniać 50% osób uznanych za zagrożone wykluczeniem społecznym lub 30% w przypadku realizacji niektórych usług społecznych. Gołym okiem widać, że ośrodki wsparcia ekonomii społecznej będą zachęcały do zakładania innych form prawnych np. fundacji czy spółek non profit. Bo to po prostu prostsze i łatwiejsze do osiągania wskaźników projektowych. I nie chodzi tu o zmniejszanie proporcji jak proponuje to ustawa, ale wyrównanie szans, które nie będą dyskryminowały formuły spółdzielczej.

Nota bene spółdzielnie nie uzyskały w zasadzie żadnych nowych uprawnień, bowiem znacząca większość instrumentów to rozszerzenie dotychczasowych instrumentów na inne formy prawne. Ustawę oparto w istocie na rozwiązaniach spółdzielczości socjalnej, a jednocześnie utrudniono ich rozwój nie dając nic w zamian, poza nowymi obowiązkami sprawozdawczymi i kontrolnymi. Może to oznaczać stagnację w powstawaniu nowych spółdzielni, które są fundamentem kategorii przedsiębiorstw społecznych.

Kwestia reintegracji zawodowej i społecznej

Problemem, który budzi dużo niepokojów to szczegóły prowadzenia reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Dzisiaj przedsiębiorstwa społeczne musiały pokrywać koszty reintegracji z własnych środków dzieląc zarobione środki pomiędzy koszty funkcjonowania i wydatki reintegracyjne. Dlatego duże oczekiwania związane były z zapisami ustawy w tym zakresie. Jednak o ile zapisy dotyczące indywidulanego planu reintegracyjnego są w miarę jasne, to cały system ewentualnego finansowania reintegracji jest jednym wielkim chaosem. Niestety odwrócono kolejność i wprowadzono zapis w art. 6, że otrzymanie środków na utworzenie stanowiska pracy oraz na finansowanie kosztów wynagrodzenia, jak również otrzymanie refundacji składek na ubezpieczenie społeczne powoduje powstanie obowiązku tworzenia planu. Przedstawiciele środowiska ekonomii społecznej wskazywali, że podjęcie inicjatywy planu powinno wiązać się np. z obligatoryjną refundacją składek. Działa to na zasadzie „realizuję program więc otrzymuje wsparcie”, a nie odwrotnie. Niestety nie znalazło się to w ustawie.

Dodatkowo zapisano, iż działania reintegracyjne realizuje się obowiązkowo przy udziale podmiotów zatrudnienia socjalnego. Niestety zapisy są  źle skonstruowane, co powoduje że od roku Rada Zatrudnienia Socjalnego i grupy robocze Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej nie mogą rozplątać tego supełka legislacyjnego. Co robić w przypadku braku takich podmiotów w okolicy, albo gdy takich podmiotów jest nadmiar? Co zrobić gdy oczekiwania przedsiębiorstwa są inne niż oferta Klubów czy Centrów Integracji Społecznej? Tu niestety próbuje się kreować propozycje doprecyzowujące zdefiniowaną ustawowo reintegrację znacznie węziej niż stosowane od ponad piętnastu lat przez spółdzielnie socjalne. Zamiast rozwiązań systemowych przewidziano wsparcie działań reintegracyjnych zarówno w ramach programu „Przedsiębiorstwo społeczne +” (konkursowo z ministerstwa)  oraz w ramach EFS+ (poprzez ośrodki wsparcia ekonomii społecznej) w wysokości ok 12 tys. zł na pracownika.

Do dzisiaj nie wypracowano również systemowego mechanizmu finansowania, co budzi bardzo wiele obaw. W ramach programu rządowego sfinansowano reintegrację w 88 przedsiębiorstwach społecznych. Działania EFS+ nie zostały jeszcze uruchomione. Sprawa ta musi znaleźć swój epilog i to jak najszybciej, nie wspominając o potrzebie korekt ustawowych.

Finansowanie działań

Poważnej dyskusji wymaga również kwestia środków krajowych z Funduszu Pracy i PFRON. To, że środki te mają charakter fakultatywny przy tworzeniu i utrzymaniu miejsc pracy to oczywiste. Inna sprawa, gdy dyskutujemy o refundacji składek na ubezpieczenie społeczne. Jednak problem jest dużo bardziej złożony, gdy w grę wchodzi kwestia dostępu do środków publicznych. Otóż Powiatowe Urzędy Pracy, dysponujące tymi środkami finansowymi, dość lekceważąco podchodzą do kreowania działań w zakresie przedsiębiorczości społecznej nie planując w zasadzie wydatków na ten cel.

Dane MRiPS zawarte w sprawozdaniu z funkcjonowania ustawy o spółdzielniach socjalnych brzmią całkiem humorystycznie. W 2021 ze środków PFRON podpisano 4 umowy dla 6 pracowników na utworzenie miejsc pracy i jeden wniosek na koszty wynagrodzeń. W tym samym 2021 roku z Funduszu Pracy podpisano umowy dla 3 skierowanych bezrobotnych na łączną kwotę 57 tys. zł, a dla 7 osób sfinansowano koszty wynagrodzenia. Refundacja składek objęła aż (!!!) 367 osób. Oznacza to, że beztrosko odsyła się przedsiębiorczość społeczną wyłącznie do finansowania ze środków unijnych, co w zasadzie utrzymuje status quo z lat poprzedzających uchwalenie ustawy. Warto jednak zwrócić uwagę, że bez mocnego powiązania ośrodków wsparcia ekonomii społecznej z powiatowymi urzędami pracy, bez obowiązkowego określenia porozumień m.in. co do wysokości potrzeb w zakresie przedsiębiorczości społecznej trudno mówić o poważnym rozwoju ekonomii społecznej.

Nadzór i kontrola – co właściwie oznacza

Niepokoje związane z rejestrem przedsiębiorstw społecznych przez wojewodów w większości się nie potwierdziły. W zasadzie tylko w województwie małopolskim pojawił się wydumany problem z wymaganiem doświadczenia w zakresie usług społecznych dla przedsiębiorstw społecznych. Jednak poza tym przypadkiem nie odnotowano istotnych problemów rejestracyjnych. Oczywiście można wrócić do pytania czemu to właśnie wojewoda jest organem, który rejestruje przedsiębiorstwa, jednak to jest pytanie na ewentualną zmianę po głębszej ewaluacji ustawy.

Niepokój – coraz szerzej podnoszony – budzi kwestia ewentualnych działań kontrolnych. O ile sprawozdania nawet najbardziej uciążliwe (co też warto zmienić) nie stanowią największej bariery, o tyle obawy budzą zakres i intensywność działań kontrolnych wojewodów. Jeśli za w miarę proste można uznać zbadanie czy dany podmiot spełnia wymogi zatrudnieniowe lub formalne, to niejasna jest kwestia kontroli planów reintegracyjnych i ich efektów. Co i w jaki sposób będzie badane przez pracowników Urzędu wojewódzkiego i jakie skutki może przynieść? Może utratę statusu przedsiębiorstwa społecznego? Warto zwrócić uwagę, że żaden z innych podmiotów o charakterze reintegracyjnym (Warsztaty Terapii Zajęciowej, Centra Integracji Społecznej) nie podlega takim działaniom weryfikacyjnym. Nic też dziwnego, że temat ten wraca na kolejnych spotkaniach z przedsiębiorcami społecznymi w Polsce.

Nadal wiele niewiadomych – co dalej?

To oczywiście tylko wybrane problemy. Jest ich znacznie więcej, m.in. kwestia braku prawnego uregulowania standardów jakościowych w ośrodkach wsparcia ekonomii społecznej. W ustawie zabrakło zapisów w tej kwestii, a uogólniona wersja standardów znalazła się w ogłoszeniach o akredytację. Oznacza to, że wymagamy je „na wejściu” a następnie nikt nie weryfikuje ich stosowania. Co więcej, przez brak zapisów w ustawie w tej materii nie można odbierać akredytacji czy dyscyplinować w inny sposób za spadek jakości usług.

Innym problemem jest bardzo niski poziom przedsiębiorstw realizujących wyłącznie usługi społeczne, a których potrzebujemy przecież jak najwięcej. To niestety efekt usunięcia z projektu ustawy wszystkich elementów preferujących realizację usług społecznych i efekty widoczne są gołym okiem. Skreślenie propozycji o negocjacyjnym  trybie realizacji zadań publicznych czy o partnerstwie publiczno-prywatnym hamuje bardziej elastyczne i dostępne formy współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego. Tak samo jak brak zapisów o współuczestnictwie ekonomii społecznej w kreowaniu polityk regionalnych i lokalnych. Tu trzeba uporządkować system programowania społecznego i zdecydowanie go uspołecznić. W jakim przepisie to mogłoby funkcjonować to sprawa do dyskusji, ale bez tego nie oczekujmy zwiększenia udziału podmiotów społecznych w realizacji lokalnych usług społecznych. Dzisiejsze bariery, syndrom najniższej ceny, oraz kompletny brak partycypacji powodują że dostajemy standardowe usługi niskiej jakości, realizowane przez podmioty spoza terenu naszych wspólnot, zatrudniające w sposób urągający przepisom. A to jest właśnie miejsce dla sektora społecznego, dla podmiotów ekonomii społecznej.

Podobnie dotkliwy jest brak zapisów o instrumentach zwrotnych, w tym powołania Funduszu Przedsiębiorczości Społecznej. Skutkuje to działaniami opartymi wyłącznie na środkach europejskich, co również nie zwiększa trwałości i umocowania sektora w krajowym systemie prawnym. Przy wydatkach o charakterze inwestycyjnym nie możemy zadowolić się jednorocznym wsparciem z KPO. Mechanizm ten musi być trwały tak jak w przypadku innych formuł przedsiębiorczości. Oczywiście całościowego przeglądu wymaga ustawodawstwo w kontekście uprawnień podatkowo-finansowych w różnych formach własności i formach organizacyjnych. Widać wyraźnie, że tak jak w przypadku spółdzielczości jest ona wyłączana z korzystnych rozwiązań. Wbrew rozpowszechnianym informacjom, trwałość przedsiębiorstw społecznych nie jest gorsza niż w przedsiębiorstwach komercyjnych. Dane GUS pokazują, że obecnie funkcjonuje blisko 900 spółdzielni socjalnych opłacających składki na ubezpieczenie społeczne. To naprawdę imponujący wynik, zaprzeczający czarnemu PR-owi. Może też jest czas by wrócić do dyskusji, by Fundusz był wspierany z 1% podatku CIT?

Pytań i wątpliwości jest zapewne dużo więcej. Oczywiście trudno dziś kompleksowo ocenić ustawę jako akt prawny funkcjonujący zaledwie dwanaście miesięcy. Powstaje pytanie czy spełniła ona oczekiwania i cele jakie jej wyznaczono. Tu o odpowiedź jest trudno, bowiem nie spowodowała ona jeszcze stabilizacji w systemie. Nadal większość działań ma charakter projektowy i incydentalny. Dynamika mimo konkursowego napędu, tez pozostawia wiele do życzenia. Oznacza to, że nie przekonano wielu środowisk i instytucji do zmiany podejścia. Ocena wymaga jeszcze poważnej dyskusji której trochę brakuje.

Oczywiście nie sama ustawa czyni zmianę. Ważna jest również polityka kreowania rozwoju ekonomii społecznej. W Unii Europejskiej włączono drugi bieg dla przedsiębiorczości społecznej, pojawiają się nowe inicjatywy, rozwiązania i działania. Polska pomimo ustawy i programów resortowych utknęła na jałowym biegu. Tymczasem potrzebujemy koordynacji, w tym uwspólniania ekonomii społecznej z pożytkiem publicznym. Potrzebujemy nowych pomysłów i nowych działań. Inaczej pozostaniemy w tyle na długie lata.