Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Chaos informacyjny i prawny. Polityka zarządzania epidemią na dwóję z plusem

Kryzys związany z pandemią COVID-19 uwidocznił wszystkie bolączki polskiego państwa: niski poziom zaufania i współpracy pomiędzy instytucjami państwa na poziomie centralnym i samorządowym oraz społeczeństwem, brak zdolności do koordynacji działań niesektorowych, bardzo słaba jakość polityki komunikacyjnej i brak powszechnej dostępności danych publicznych. W rezultacie działania podejmowane przez rząd miały często chaotyczny charakter, a ich efekty były przypadkowe, zaś zwłaszcza jesienią, niestety, bardzo negatywne, czego dowodem jest jeden z najwyższych w Europie wskaźników ponadprzeciętnych zgonów.

Polityka zarządzania epidemią i społeczno-gospodarczymi skutkami zarówno samej pandemii, jak i walki z nią, była najważniejszą polityką horyzontalną w 2020 roku. Ze względu na to, że nie można się było do niej wcześniej wprost przygotować, była ona zarazem doskonałym testem zdolności państwa do ponadstandardowych działań.

[PRZECZYTAJ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KJ – RZĄD POD LUPĄ 2020]

System ostrzegania o zagrożeniach i reagowania na nie +/-

Rząd stosunkowo wcześnie zidentyfikował nadchodzące zagrożenie. Porównując reakcję polskich władz do działań podejmowanych w innych państwach, można uznać ją za szybką i zdecydowaną. Niewątpliwie na korzyść Polski przemawiało opóźnienie rozwoju epidemii – wynosiło ono ponad dwa tygodnie w stosunku do Włoch czy Hiszpanii, czyli państw najmocniej dotkniętych wiosenną falą epidemii.

Trudno jednoznacznie stwierdzić, czy kluczowe z perspektywy możliwości rozwoju epidemii wzory zachowań społecznych zostały zdeterminowane decyzjami rządu, czy raczej strachem przed powtórzeniem „scenariusza włoskiego”. Nie ulega jednak wątpliwości, że Polska uniknęła wiosną przeciążenia systemu ochrony zdrowia, a liczba ofiar COVID-19 na milion mieszkańców była jedną z najniższych w Europie.

O wiele gorzej wypada ocena systemu ostrzegania w przypadku fali jesiennej. Rząd zaczął wprowadzać poważniejsze restrykcje dopiero z początkiem drugiej dekady października, choć od początku września ze strony ekspertów płynęły jednoznaczne sygnały, że sytuacja epidemiczna w perspektywie kilku tygodni może wymknąć się spod kontroli. Rząd jednak m.in. ze względu na przedłużające się negocjacje koalicyjne, które osiągnęły apogeum w trzeciej dekadzie września, stracił z pola widzenia kwestie epidemiczne.

Można zaryzykować hipotezę, że to właśnie spóźniona o co najmniej dwa tygodnie reakcja władz na pojawienie się jesiennej fali zachorowań skutkowała istotnym wzrostem liczby zgonów, która w momencie oddawania tekstu (pierwsza dekada grudnia) sytuuje Polskę w pierwszej trójce państw UE pod kątem ponadprzeciętnych zgonów w przeliczeniu na milion mieszkańców. Polska nie tyle powtórzyła „scenariusz włoski”, co wręcz dopisała do niego nowy rozdział. W „najczarniejszym” 45. tygodniu 2020 roku (2-8 listopada) zmarło aż o 118% więcej osób niż średnia dla analogicznego okresu z lat 2010‒2019 – takiej liczby tygodniowych zgonów nie notowano w Polsce od czasów II wojny światowej.

System identyfikacji i wykorzystania zasobów publicznych –

Reakcja na pandemię, czyli najpoważniejszy kryzys w historii III RP, wymagała zmobilizowania wszystkich dostępnych zasobów instytucjonalnych, wzmocnienia kluczowych ogniw i optymalnej koordynacji działań. W pierwszych tygodniach większość ciężaru walki z epidemią spadła na inspekcję sanitarną, która nie dysponowała adekwatnymi środkami do poradzenia sobie z tym wyzwaniem.

Co więcej, dopiero w styczniu weszła w życie nowa struktura inspekcji, podporządkowującą powiatowe stacje sanitarno-epidemiologiczne (PSSE) bezpośrednio dyrektorom stacji wojewódzkich (WSSE), a pośrednio – wojewodom. Ta połowiczna pionizacja (brak podporządkowania WSSE Głównemu Inspektoratowi Sanitarnemu) utrudniła koordynację działań na poziomie centralnym, a jednocześnie odebrała starostom możliwość wpływu na funkcjonowanie lokalnych sanepidów.

Przypadek inspekcji sanitarnej stanowi też dowód na słabość współpracy pomiędzy rządem i administracją zespoloną (m.in. urzędy wojewódzkie) a jednostkami samorządu terytorialnego. Efektem były m.in. brak realnego wpływu na funkcjonowania PSSE („starosta już nie mógł, a wojewoda miał inne problemy na głowie”) oraz zagrożenie epidemiczne w domach pomocy społecznej (nadzorowanych formalnie przez samorządy), w których za sprawą braku wprowadzenia odpowiednich procedur mieliśmy wiosną do czynienia z licznymi ogniskami epidemii. Kwintesencją napięć między rządem i samorządami był konflikt wokół organizacji majowych wyborów prezydenckich.

Wzajemna nieufność uniemożliwiła optymalną koordynację działań. Dochodziło do sytuacji, w których decyzję co do jednostkowego problemu ochrony zdrowia w konkretnym powiecie musiał podejmować sam minister zdrowia, a do weryfikacji liczby łóżek w pojedynczych szpitalach angażowano jednostki specjalne Wojska Polskiego.

Problem słabości współpracy nie dotyczył jedynie rządu i samorządu czy też szeroko rozumianej opozycji, ale także instytucji publicznych. Niemal od samego początku epidemii mieliśmy do czynienia ze sporami kompetencyjnymi pomiędzy kluczowymi instytucjami: Głównym Inspektoratem Sanitarnym, Ministerstwem Zdrowia i podległym mu Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (od sierpnia: Centrum e-Zdrowia), Ministerstwem Cyfryzacji czy wreszcie Kancelarią Prezesa Rady Ministrów. Spory prowadziły do opóźnień we wprowadzaniu nowych rozwiązań, takich jak choćby aplikacja STOP COVID czy zwłaszcza centralny system SEPIS (platforma cyfrowa inspekcji sanitarnej).

Odpowiedzialność za to spoczywa w największym stopniu na KPRM i Rządowym Centrum Zarządzania Kryzysowego, które przez długi czas nie potrafiło skoordynować działań podległych mu instytucji. Najmocniejszy zarzut dotyczy okresu od maja do września – był to czas zmarnowany, a polskie państwo weszło w jesienną fazę epidemii nieprzygotowane, czego jednym z najbardziej charakterystycznych symptomów było załamanie się systemu śledzenia kontaktów osób zarażonych (można mnożyć inne przykłady: nieprzygotowanie na czas procedur dla lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej, brak szpitali polowych, brak przygotowania personelu medycznego do pracy na oddziałach intensywnej opieki medycznej, brak precyzyjnego algorytmu postępowania w przypadku rozwoju epidemii).

Komunikacja i zarządzanie oczekiwaniami społecznymi –

Ten obszar uznawany jest za kluczowy w prowadzeniu polityki zarządzania epidemią. Niestety, w przypadku Polski było to najsłabsze ogniwo. Od samego początku rządzący nie potrafili w precyzyjny sposób komunikować wprowadzanych restrykcji – nierzadkie były sytuacje, w których przez wiele godzin po wspólnych konferencjach prasowych toczyły się spory interpretacyjne o zakres wprowadzanych obostrzeń.

Chaos informacyjny był potęgowany przez chaos prawny – rozporządzenia wprowadzające nowe restrykcje były publikowane niemal dosłownie „za pięć dwunasta”. O ile można było to zrozumieć w pierwszych tygodniach epidemii, to nie ma wytłumaczenia dla analogicznych działań w październiku. Decyzja o zamknięciu cmentarzy, zakomunikowana w chwili, w której część Polaków była już w drodze na groby bliskich, w symboliczny sposób obrazuje to zjawisko.

Wreszcie ogromną słabością był brak przejrzystego systemu raportowania i udostępniania danych epidemicznych. Zadanie to, niejako w zastępstwie rządu, przejął 19-letni Michał Rogalski ze stworzonym oddolnie zespołem. Ta społeczna baza danych przez wiele miesięcy pandemii stanowiła główne źródło danych dla wielu grup zajmujących się analizowaniem epidemii i jej skutków dla szeroko rozumianej rzeczywistości społeczno-gospodarczej. Dopiero 24 listopada rząd udostępnił własną bazę, ale z perspektywy kilkunastu dni można powiedzieć, że byłoby lepiej, gdyby tego nie zrobił – baza ta jest niemal bezużyteczna, a jednocześnie ze względu na zakaz publikowania danych przez PSSE nie ma obecnie możliwości społecznej kontroli danych epidemicznych. Jest to zaś o tyle istotne, że istnieje powszechne przekonanie o niskiej wiarygodności danych podawanych przez Ministerstwo Zdrowia.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.