To było w ogóle legalne? Analiza prawna przejęcia TVP

Nawet jeśli się zgodzimy, że zmiany w mediach rządowych były konieczne, to należało je przeprowadzić z poszanowaniem prawa. Tymczasem minister kultury i dziedzictwa narodowego wymienił zarządy i rady nadzorcze TVP, Polskiego Radia oraz Polskiej Agencji Prasowej bez podstawy prawnej i z pominięciem Rady Mediów Narodowych. Idea państwa prawa polega na przestrzeganiu przepisów przez osoby sprawujące władzę, nawet jeśli wydają im się one niesłuszne, nieracjonalne czy niekonstytucyjne. Otwarte ignorowanie przepisów prawa przez polityków stanowi niebezpieczny precedens, który w przyszłości będzie mógł posłużyć do łamania prawa także w innych sprawach.

Początkowo wydawało się, że w mediach rządowych nic się nie zmieni, bo ich kierownictwo podlega Radzie Mediów Narodowych (RMN), której kadencja skończy się dopiero w roku 2028. Okazało się jednak, że w przepisach istnieje luka, która umożliwiła wymianę kierownictwa bez udziału samej Rady.

Co dokładnie się stało? Minister kultury i dziedzictwa narodowego jako reprezentant Skarbu Państwa będącego właścicielem TVP i innych mediów rządowych odwołał kierujące nimi rady nadzorcze i zarządy. Nowe rady nadzorcze powołały zaś nowe zarządy.

Czy  było to posunięcie legalne, skoro ustawa z 2016 r. i statuty mediów rządowych wyraźnie stanowią, że ich władze są powoływane i odwoływane przez RMN? W skrócie: odwołanie zarządów było legalne, zaś odwołanie rad nadzorczych i powołanie nowych zarządów było już tej legalności pozbawione.

Kto może odwołać zarządy mediów rządowych?

Odwołanie zarządów mediów rządowych przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego było legalne, bo miało wyraźną podstawę prawną w art. 368 §4 zd. 2 Kodeksu spółek handlowych. Okazało się to możliwe, gdyż nowelizacje ustawy o radiofonii i telewizji (RTV) oraz o Polskiej Agencji Prasowej (PAP) były najwyraźniej pisane na kolanie i ich twórcy  zapomnieli, że media rządowe działają w formie spółki akcyjnej, co z automatu oznacza, że stosują się do nich przepisy Kodeksu spółek handlowych.

W art. 26 ust. 4 ustawy o RTV stwierdzono to nawet wprost, wyłączając jedynie stosowanie art. 312 i art. 402 ksh. W konsekwencji nie ma nigdzie przepisu wyłączającego stosowanie art. 368 §4 zd. 2 ksh do mediów rządowych, który pozwala walnemu zgromadzeniu akcjonariuszy w każdym czasie odwołać zarząd spółki akcyjnej. W tym wypadku jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa reprezentowany przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego.

Przepis ten uznaje się w doktrynie prawa handlowego za imperatywny, co oznacza, że nie mogą go wyłączyć przepisy statutu spółki. Nie miało więc w tym przypadku znaczenia, że statuty TVP, Polskiego Radia i PAP przewidywały możliwość odwołania zarządu wyłącznie przez RMN. W obecnym stanie prawnym zarządy mediów rządowych mogą być zatem odwołane zarówno przez RMN, jak i przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego. Nie jest to oczywiście rozwiązanie racjonalne, ale tak właśnie zostały skonstruowane przepisy.

Kto może odwołać rady nadzorcze mediów rządowych?

Odwołanie przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego rad nadzorczych i powołanie w ich miejsce nowych było natomiast pozbawione podstaw prawnych. Przywoływany przez Bartłomieja Sienkiewicza i niektórych prawników art. 385 § 1 ksh nie miał tu bowiem zastosowania.

Owszem, przepis ten pozwala walnemu zgromadzeniu odwoływać i powoływać rady nadzorcze, ale z zastrzeżeniem – o ile statut spółki nie stanowi inaczej. A w tym przypadku stanowi inaczej, bo statuty mediów rządowych wyraźnie mówią, że ich rady nadzorcze powołuje i odwołuje RMN. W obecnym stanie prawnym rady nadzorcze TVP, PR i PAP odwołać może wyłącznie Rada Mediów Narodowych.

Dopóki owe statuty nie zostaną formalnie zmienione w określonej procedurze lub uznane za nielegalne przez sąd, to minister kultury i dziedzictwa narodowego jest nimi związany. Przypomnę, że statuty mediów rządowych mogą zostać zmienione tylko w procedurze określonej w art. 430 Kodeksu spółek handlowych i art. 29 ust. 1b ustawy o RTV, to jest:

1) uchwałą walnego zgromadzenia (w tym wypadku podejmowaną jednoosobowo przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego jako reprezentanta Skarbu Państwa będącego jedynym akcjonariuszem);

2) zaaprobowaną przez Radę Mediów Narodowych oraz;

3) zarejestrowaną przez sąd rejestrowy.

Tymczasem Bartłomiej Sienkiewicz nawet nie podjął próby zmiany statutów w ustawowej procedurze. Zamiast tego zwyczajnie zignorował obowiązujące przepisy o RMN, odwołał rady nadzorcze i powołał nowe, a te powołały nowe zarządy mediów rządowych na podstawie art. 368 §4 zd. 1 ksh. Tymczasem nie miały prawa tego uczynić, bo same zostały powołane bez podstawy prawnej. W międzyczasie Rada Mediów Narodowych powołała „swojego” prezesa TVP, działającego teraz równolegle do prezesa powołanego przez ministra Sienkiewicza.

A może likwidacja rozwiąże wszystkie problemy?

Kilka dni później doszło do jeszcze głębszego zagmatwania sytuacji prawnej, bo niespodziewanie minister kultury i dziedzictwa narodowego ogłosił postawienie TVP, PR i PAP w stan likwidacji. Skutkiem tego jest automatyczne odwołanie wszystkich zarządów oraz powołanie w ich miejsce likwidatorów, którzy zarządzają sprawami spółek.

Choć ta decyzja sama w sobie jest legalna, bo ma wyraźnie oparcie w art. 459 pkt 2 i art. 463 §1 ksh, to wbrew wypowiedziom niektórych ekspertów i publicystów, nie legalizuje ona w pełni działań podjętych przez ministra Sienkiewicza.

Po pierwsze, likwidacja umożliwia ministrowi kultury i dziedzictwa narodowego wymianę zarządów, ale nie umożliwia wymiany rad nadzorczych. Ta kwestia pozostaje wyłączną kompetencją Rady Mediów Narodowych, więc rady nadzorcze wyznaczone przez ministra Sienkiewicza nadal będą działały bez podstawy prawnej. To z kolei będzie dawało podstawy do kwestionowania legalności niektórych decyzji likwidatorów, które niekiedy wymagają zgody rady nadzorczej.

Po drugie, likwidacja z definicji ma na celu zwinięcie działalności spółki – zgodnie z art. 468 §1 ksh „likwidatorzy powinni zakończyć interesy bieżące spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki”. Tymczasem z wypowiedzi polityków koalicji rządowej wyraźnie wynika, że nie zamierzają oni tak naprawdę zlikwidować TVP, PR i PAP, a jedynie chodzi im o wykorzystanie mechanizmu likwidacji w celu przejęcia władzy w tych mediach.

To jest podręcznikowy przypadek instrumentalizacji prawa – wykorzystania ustawowego mechanizmu w celach zupełnie sprzecznych z jego założeniami. Jeśli zaś likwidatorzy wyznaczeni przez ministra Sienkiewica będą działać jak swego rodzaju komisarze, zarządzający normalnie sprawami spółki bez dążenia do zwinięcia jej działalności, to narażą się na zarzut uchybienia obowiązkom określonym w art. 468 §1 ksh.

Po trzecie, pracownicy zwolnieni w ramach fikcyjnej likwidacji będą mogli walczyć przed sądem pracy o odszkodowania za bezprawne rozwiązanie umowy o pracę. Te zaś najprawdopodobniej zostaną uiszczone z kieszeni podatnika, bo choć formalnie media rządowe są spółkami odrębnymi od państwa, to w praktyce w ogromnej mierze utrzymują się one z dotacji budżetowych.

Ostateczna decyzja w rękach sądu rejestrowego

Co dalej? Wszystko zależy teraz od sądu rejestrowego, który zdecyduje o wpisaniu do Krajowego Rejestru Sądowego likwidatorów oraz nowych rad nadzorczych wyznaczonych przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego. O ile to pierwsze jest raczej przesądzone, bo legalność powołania tych likwidatorów jest niepodważalna, to drugie nie jest już takie pewne z uwagi na brak wyraźnej podstawy prawnej do powołania nowych rad nadzorczych i zignorowanie przepisów o RMN przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego.

Warto jednak pamiętać, że nawet jeśli sąd wpisze do KRS ministerialnych likwidatorów, to na wniosek osób mających w tym interes prawny może ich w każdej chwili z ważnych powodów odwołać i ustanowić nowych (art. 463 §4 ksh). Z takim wnioskiem może wystąpić np. wierzyciel spółki, a takim ważnym powodem może być fikcyjność czynności likwidacyjnych, które – jak już wspomniano – prawdopodobnie w ogóle nie będą podejmowane albo będą podejmowane w symbolicznym zakresie.

Czy minister mógł zignorować przepisy o Radzie Mediów Narodowych?

Zarówno obrońcy, jak i krytycy legalności zmian w mediach rządowych często powołują się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2016 r., K 13/16, wyprowadzając z niego przeciwstawne wnioski. Obrońcy przywołują ten wyrok jako usprawiedliwienie dla działań ministra Sienkiewicza z pominięciem przepisów o Radzie Mediów Narodowych, które mają być „oczywiście” niekonstytucyjne. Krytycy wskazują z kolei, że wyrok ten nie dotyczył Rady Mediów Narodowych. Obie strony nie mają racji.

Wspomniany wyrok TK stwierdził niekonstytucyjność nowelizacji ustawy o RTV (tzw. małej ustawy medialnej), która odebrała Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji kompetencje do powoływania oraz odwoływania zarządów i rad nadzorczych mediów rządowych i przekazała je ministrowi Skarbu Państwa.

Jak stwierdził TK, „konstytucyjny organ państwa, mający stać na straży m.in. interesu publicznego w radiofonii i telewizji, został całkowicie pozbawiony wpływu na obsadę personalną organów kierujących działalnością spółek publicznej radiofonii i telewizji.”

Z tego wyroku TK wynika zatem obowiązek zmiany przez parlament przepisów o RTV w taki sposób, który zagwarantuje KRRiT znaczący wpływ na obsadę personalną zarządów i rad nadzorczych mediów rządowych. Skoro TK uznał za niekonstytucyjne przejęcie tej kompetencji przez ministra Skarbu Państwa, to logicznie rzecz biorąc przejęcie tej kompetencji przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego też należałoby uznać za niekonstytucyjne.

Co więcej, sam TK wyraźnie zaznaczył, że „wyrok Trybunału w bieżącej sprawie odnosi się wyłącznie do zmian wynikających z ustawy nowelizującej. Wskazuje niekonstytucyjność niektórych unormowań tej ustawy, ale nie skutkuje wprowadzeniem nowych rozwiązań zamiast tych, które zostały uznane za niezgodne z art. 213 ust. 1 Konstytucji.” Z pewnością więc nie można uznać wyroku K 13/16 za „podstawę prawną” do wymiany zarządów i rad nadzorczych przez ministra Sienkiewicza.

Z drugiej strony nie można też się zgodzić z krytykami ostatnich zmian w mediach rządowych, gdy twierdzą, iż wyrok TK w ogóle nie dotyczył Rady Mediów Narodowych. Owszem, orzeczenie uchyla przepisy okrajające kompetencje KRRiT, ale płynie z niego oczywisty wniosek, iż Krajowa Rada powinna mieć znaczący wpływ na obsadę władz mediów rządowych, a tymczasem nie ma go wcale.

Reforma mediów rządowych konieczna

Z wyroku TK płynie następujący wniosek: władze mediów rządowych nie powinny być wybierane ani przez Radę Mediów Narodowych, ani przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego, lecz przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Ewentualnie można byłoby jeszcze rozważyć wariant pośredni, w którym KRRiT nie przejmuje całkowitej kontroli nad obsadą personalną władz mediów rządowych, lecz zostaje włączona w procedurę ich powoływania i odwoływania, np. dokonuje selekcji kandydatów na członków zarządów i rad nadzorczych oraz wyraża zgodę na ich odwołanie.

Ustawy o RMN, RTV i PAP budzą więc zasadnicze wątpliwości konstytucyjne i wymagają gruntownych zmian włączających KRRiT w procedurę powoływania i odwoływania władz mediów rządowych. Ale to nie jest podstawa do ich ignorowania przez ministra Sienkiewicza. Fakt, że prezydent wywodzi się z innego obozu politycznego niż aktualna koalicja rządząca, a TK w obecnym składzie nie działa prawidłowo, nie zwalnia polityków z obowiązku przestrzegania obowiązujących ustaw, choćby niekonstytucyjnych, ale formalnie nieuchylonych.

Co innego mógł zrobić Bartłomiej Sienkiewicz?

Minister miał co najmniej trzy alternatywne opcje do wyboru. Najlepszą, bo niebudzącą wątpliwości prawnych opcją byłoby przygotowanie projektu ustawy wykonującej wyrok TK z 2016 r., który gwarantowałby KRRiT znaczący wpływ na obsadę władz mediów rządowych.

Możliwe, że prezydent nie spojrzałby na taki projekt przychylnie. Trudno – tak to już jest w kohabitacji. Historia jednak pokazuje, że prezydenci podpisywali wiele z ustaw przygotowanych przez rząd z przeciwnego obozu politycznego. Skąd pewność, że Andrzej Duda nie podpisałby ustawy wykonującej wyrok TK?

Po drugie, Sejm mógł wymienić Krzysztofa Czabańskiego z Rady Mediów Narodowych na kogoś innego, cieszącego się zaufaniem aktualnej koalicji rządzącej. Jego głos jest bowiem decydujący w pięcioosobowej Radzie, w której tylko trzech członków (w tym Czabański) pochodzi z nominacji PiS, a pozostałych dwóch z nominacji SLD. Wymiana Czabańskiego umożliwiłoby legalne przejęcie kontroli nad RMN, a następnie legalną wymianę rad nadzorczych i zarządów mediów rządowych.

Podstawą do odwołania Czabańskiego mógłby stać się art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o RMN, który wyraźnie przewiduje możliwość odwołania członka Rady w przypadku naruszenia zakazu jakiegokolwiek uczestnictwa w „podmiocie będącym dostawcą usługi medialnej lub producentem radiowym lub telewizyjnym”.

Tymczasem według doniesień portalu Wirtualna Polska Czabański pośrednio uczestniczy w działalności Telewizji Republika – jako członek Rady Instytutu im. Lecha Kaczyńskiego, który jest większościowym udziałowcem Srebrnej sp. z o .o., a ta z kolei jest udziałowcem Słowa Niezależnego sp. z o.o., która z kolei jest istotnym akcjonariuszem Telewizji Republika.

Po trzecie, minister Sienkiewicz mógł zwrócić się o ocenę przepisów o RMN do sądu rejestrowego w ramach opisanej wyżej procedury zmiany statutów mediów rządowych. Gdyby Rada Mediów Narodowych odmówiła zgody na dokonanie takiej zmiany, minister nadal mógłby skierować wniosek o zarejestrowanie nowej wersji statutu do sądu rejestrowego, z prośbą o rozważenie, czy przepisy zastrzegające RMN kompetencje do obsady władz mediów rządowych są „oczywiście niekonstytucyjne” z punktu widzenia wyroku TK w sprawie K 13/16.

To ostatnie rozwiązanie byłoby nieortodoksyjne, bo w praktyce sądy rejestrowe nigdy nie oceniały konstytucyjności przepisów, ale w doktrynie prawa konstytucyjnego od dawna mówiło się o możliwości tzw. incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisów przez sąd. Zwłaszcza, kiedy naruszały one konstytucję w sposób oczywisty np. powtarzały treść przepisów, które wcześniej zostały uchylone przez TK.

Nie może być jednak tak, że o niekonstytucyjności przepisów „orzeka” samodzielnie minister kultury i dziedzictwa narodowego. Minister jako organ władzy wykonawczej jest od wykonywania prawa, a nie od kontroli jego konstytucyjności.

Obrońcy legalności zmian w TVP, PR i PAP wskazują, że w doktrynie prawniczej od dawna uznawano, iż przepisy „oczywiście niekonstytucyjne” mogą być pomijane nawet bez formalnego stwierdzenia ich niezgodności z ustawą zasadniczą przez TK. To prawda, ale to zawsze była kompetencja niezależnego sądu. Natomiast nigdy nie formułowano poglądu prawnego, że minister może samodzielnie „orzec” niekonstytucyjność ustawy.

Czy z bezprawnej reformy mogą być dobre owoce?

W państwie prawnym „rządzi prawo, a nie ludzie” (government of law, not men). Rządy prawa polegają na przestrzeganiu przepisów przez osoby sprawujące władzę, nawet jeśli wydają im się one niesłuszne, nieracjonalne czy niekonstytucyjne. Winni to czynić tak długo, dopóki nie zostaną one zmienione w odpowiedniej procedurze, która wymusza rzetelną dyskusję na temat danej modyfikacji. W naszym ustroju takiej zmiany może dokonać wyłącznie parlament we współpracy z prezydentem albo Trybunał Konstytucyjny.

Rządy prawa nie są ustrojem idealnym, ale przynoszą obywatelom wymierne korzyści: stabilizację, przewidywalność i ucywilizowanie życia publicznego w przynajmniej minimalnym stopniu. Stabilizację, bo polityka w dziedzinach uregulowanych przez przepisy zmienia się mniej gwałtownie niż w dziedzinach nieuregulowanych. Rządy prawa wymuszają w tym zakresie namysł nad podejmowaniem określonych decyzji.

Przewidywalność, bo każdy obywatel może dowiedzieć się, co wolno władzy, a czego nie, zapoznając się z treścią przepisów prawa. Ucywilizowanie, bo przepisy prawa nakładają na polityków i urzędników szereg wymagań takich jak nakaz konsultowania projektów aktów prawnych, konieczność tłumaczenia się obywatelom ze swoich rozstrzygnięć czy obowiązek posiadania odpowiednich kwalifikacji do objęcia niektórych stanowisk.

Oczywiście, zawsze można powiedzieć, iż niektóre przepisy – jak te o Radzie Mediów Narodowych – nie tylko nie sprzyjają, ale wręcz szkodzą ucywilizowaniu życia publicznego. To jest jednak podstawa do zmiany tych przepisów w odpowiedniej procedurze, a nie do ich ignorowania.

Jeśli politycy zaczynają samodzielnie decydować, które przepisy przestrzegają, a których nie, to przestaje rządzić prawo, a zaczynają rządzić ludzie, którzy w demokracji się ciągle zmieniają. A ludzie u władzy mogą być różni – uczciwi i kompetentni albo nieuczciwi i niekompetentni, mający intencje dobre albo niegodziwe. Jeśli prawo przestanie ich ograniczać, to nic nie będzie chroniło obywateli przed nadużyciami władzy w przyszłości.

W rozumowaniu obrońców legalności zmian w TVP, PR i PAP pobrzmiewa myślenie w kategoriach salus rei publicae suprema lex, które jest mieczem obosiecznym. Jeśli raz się zgodzimy na łamanie prawa dla „szczytnego celu”, to za którymś razem prawo zostanie złamane w niegodziwym celu, ale za to w oparciu o wcześniejsze „szczytne” precedensy.

Non potest arbor bona fructus malos facere neque arbor mala fructus bonos facere („Nie może dobre drzewo wydać złych owoców ani złe drzewo wydać dobrych owoców”) – powiada Ewangelia wg. Św. Mateusza. Media rządowe, które w ostatnich latach stały się przekaźnikiem głosu jednej partii, z pewnością wymagają gruntownej reformy, aby stały się prawdziwie publiczne: dobrem wspólnym całego społeczeństwa. Ale czy może zrodzić się coś dobrego z reformy, która została przeprowadzona z pogwałceniem prawa? Wątpliwe.