Ziobro upolitycznił prokuraturę? Problem leży gdzie indziej

W sierpniu tego roku Sejm przyjął zmiany w prawie, które znacząco odmienią kierownictwo w polskiej prokuraturze. Nowelizacja kilkudziesięciu ustaw pozbawia wielu kompetencji Prokuratora Generalnego (tym z urzędu jest minister sprawiedliwości) na rzecz Prokuratora Krajowego, którym aktualnie jest Dariusz Barski, bliski współpracownik Zbigniewa Ziobry. O tym, a także o innych problemach, które nękają polską prokuraturę, z dr Jackiem Sokołowskim, radcą prawnym i ekspertem Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, rozmawia Stanisław Skrzypek.

Wywiad został przeprowadzony przed 15 października 2023 r., tj. przed wyborami do Sejmu i Senatu RP.

Sejm uchwalił niedawno szereg zmian w działaniu prokuratury. Poszerzone zostały kompetencje Prokuratora Krajowego kosztem uprawnień Prokuratora Generalnego. Co sądzi pan o tej zmianie?

Po pierwsze, należy zauważyć, że jest to rozwiązanie, które nie funkcjonowało wcześniej w naszym systemie. Jest dziwaczne, a ponadto zupełnie niespójne z tym, co wcześniej głosiło Prawo i Sprawiedliwość. Wszystko wskazuje na to, że zmiana ma przede wszystkim służyć utrzymaniu kontroli nad prokuraturą dzięki człowiekowi, który jest związany personalnie z obecnym ministrem sprawiedliwości.

Zwróćmy uwagę, że zmiana ta (trudno ją nazwać reformą) nie służy nawet obozowi PiS-u. Jest korzystna tylko dla jednej osoby – Zbigniewa Ziobry. Chodzi o to, żeby zachował on model kontroli nad prokuraturą, jaki udało mu się zbudować od 2015 r.

Prawo i Sprawiedliwość przez lata podkreślało, że prokuratura powinna być podporządkowana Prokuratorowi Generalnemu, którym jest minister sprawiedliwości. Politycy tej formacji głosili hasła o niezbędności kontroli politycznej nad prokuraturą jako elementu sprawnego funkcjonowania systemu.

Miało to wynikać z tego, że prokuratorzy nie odpowiadają przed nikim, a minister sprawiedliwości ponosi przynajmniej odpowiedzialność polityczną, więc powinno mu zależeć na tym, by prokuratura działała sprawnie. Jeśli nie wywiąże się z tych zadań, ludzie nie będą na niego głosować. Oficjalnie to właśnie dlatego w 2016 r. stanowiska ministra sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego zostały na nowo połączone.

Jak się jednak okazuje, teraz, pod koniec drugiej kadencji, PiS wycofuje się ze swoich poprzednich postulatów, które były wcześniej określane jako fundamenty polityki karnej. Prokurator Krajowy obecnie jest niemal nieusuwalny i staje się w bardzo dużym stopniu niezależny od Prokuratora Generalnego (ministra sprawiedliwości).

Warto zauważyć, że znowu mamy do czynienia z sytuacją, gdy jeden obóz dokonuje zmian, po czym wygrany w wyborach poprzednie zmiany odwraca, a po kolejnych wyborach znowu wrócimy do poprzedniego stanu rzeczy. Tutaj jedyna różnica polega na tym, że swoje poprzednie decyzje PiS odwrócił sam. Na pewno nie ma to nic wspólnego z myśleniem o państwie w kategoriach instytucjonalnych, z dążeniem do efektywności i silnego państwa.

Czy w takim systemie w ogóle potrzebujemy Prokuratora Generalnego?

Dobre pytanie. Formalnie jest on zwierzchnikiem Prokuratora Krajowego. Ma sprawować nad nim nadzór, ale to nie klei się systemowo. Istnienie funkcji Prokuratora Generalnego przy tak silnym Prokuratorze Krajowym tak naprawdę nie ma sensu.

Zasadniczy problem jest taki, że PiS trafnie rozpoznał niesatysfakcjonujące działanie prokuratur, które polega na braku bodźców. Takie aktywności motywowałyby do lepszej pracy, co jest dość częste w wielu obszarach naszej państwowości. Recepta, jaką próbowała zastosować partia, nie zmienia niczego na lepsze, popsuje za to inne kwestie.

Co to znaczy, że prokurator dobrze pracuje?

Moim zdaniem wtedy, gdy skutecznie łapie przestępców. Prokurator powinien działać w taki sposób, że przestępcom będą skutecznie stawiane zarzuty przed sądem przy jednoczesnym nieoskarżaniu osób niewinnych. W moim przekonaniu nasz model prokuratury tego nie spełniał.

Najsilniejszym bodźcem zachęcającym prokuratora do sumiennej pracy jest awans. Należy się zastanowić, czy tak się działo. Zawsze było tak, że nominacje dokonywane były również ze względów politycznych. W tym kontekście ta pierwsza, prymitywna recepta PiS-u, polegająca na połączeniu Ministerstwa Sprawiedliwości z Prokuratorem Generalnym, nie była taka zła.

PiS powiedział wprost: zerwijmy z fikcją. Różne śledztwa mają różny ciężar. Za jedne się awansuje, za inne nie. Zawsze było tak, że gdy prokurator zaczynał grzebać w czymś, przy czym grzebać nie powinien, to kariery nie robił. Prokurator Generalny był cyklicznie kontrolowany przez swoich wyborców i miał zapewniać przełamanie wyżej opisanych mechanizmów.

W praktyce doprowadziło to do sytuacji, w której prokuratura jest prywatnym folwarkiem pana Ziobry. Kształt nadany prokuraturze po 2016 r. był precyzyjnie skrojony w taki sposób, aby minister sprawiedliwości mógł zaspokajać swoją wielką pasję – wypełnianie roli „uberśledczego”, który do postępowań, jakie uznaje za ważne, wtrąca swoje pomysły.

Po 2016 r. nadano Prokuratorowi Generalnemu możliwości ingerowania w decyzje prokuratorów w indywidualnych sprawach, narzucania im swojego zdania. Prokuratorowi Generalnemu zapewniono również szeroki dostęp do postępowań, które prokuratura prowadzi, aby mógł z nich robić użytek.

Polityczne potrzeby sprowadzały się do prymitywnego PR-u mającego skojarzyć Zbigniewa Ziobrę z szeryfem, który dba o zwykłych ludzi. Obraz w ten sposób tworzony był zwykle fałszywy, za to sieć co rusz obiegały oblane brukową emocją tweety zawierające szczegóły z danych postępowań. To było coś niesłychanego.

Zmiany zaproponowane przez PiS nie naprawiły wad systemu. Bodźców, które mają pchać prokuratorów do dobrego wykonywania swojej pracy, nie było, nie ma i na razie raczej nie będzie. Sedno problemu nie leży więc w tym, czy prokurator odpowiada politycznie przed Ziobrą, czy nie.

Brak jest jakichkolwiek racjonalnych uzasadnień dla wprowadzanych zmian poza utrudnianiem rządzenia przyszłej władzy, gdyby sprawowała ją obecna opozycja?

Nie ma racjonalnego ustawodawcy. Bywają partie polityczne, które wprowadzają racjonalne rozwiązania, jednak to nie ten przypadek. Obecne rządy cechują się wysokim spersonalizowaniem instytucji i dążeniem do tego, by działały pod ścisłą kuratelą partii rządzącej.

A czy sposób, w jaki ta zmiana została wprowadzona, może mieć wpływ na zaufanie obywateli do ustawodawcy? Te fundamentalne dla działania prokuratury zmiany są wprowadzanie niejako przy okazji, w ramach ustawy, która mówi zupełnie o czymś innym.

To zjawisko jest znane od dawien dawna. Nigdy nie było dużo lepiej, chociaż za PiS-u bywało gorzej. Ustawa, o której mówimy, na pewno nie jest skrajnym przykładem. Myślę, że z punktu widzenia zwykłego człowieka ma to niewielkie znaczenie. Ludzie raczej nie zdają sobie sprawy z takich rzeczy. Z punktu widzenia szarego Kowalskiego znaczenie ma to, czy gdy przychodzi ze swoim „pospolitym” przestępstwem, otrzyma postanowienie o umorzeniu lub czy sprawa zostanie wyjaśniona.

W Polsce wytworzył się model, w którym prokuratura w miarę porządnie ściga przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu, natomiast stara się wymigać od ścigania tych „mniejszych”. Kwestią dyskusji jest to, na ile wpływ na ukształtowanie tego systemu miał model politycznej kontroli prokuratury, który funkcjonował przez większość III RP.

Warto zauważyć, że mamy nieciekawe wskaźniki. Istnieje bardzo wysoki procent skazań. Nasza prokuratura w tym sensie jest szalenie skuteczna. Może się cieszyć 97% skuteczności, jeśli wziąć pod uwagę skazywanie ludzi, którym postawiła zarzuty.

Tak wysoka skuteczność brzmi nieprawdopodobnie.

Właśnie tak. Można by pomyśleć, że organy ścigania świetnie łapią przestępców i niemal zawsze znajdują niepodważalne dowody. Gdyby się temu przyjrzeć, okaże się, że jest to wysoce niepokojący wskaźnik, bo nie jest on na dobrą sprawę możliwy.

Moim zdaniem wpływa na to praktyka wybierania sobie przez prokuratorów przestępstw łatwych dowodowo. Podstawowym kryterium decydującym o tym, czy przestępstwo będzie ścigane, czy nie, jest to, czy łatwo będzie w jego sprawie zebrać dowody. Jeśli tak, to będzie ono ścigane, a prokuratura odnotuje sukces. Problem pojawi się, gdy będziemy mieli do czynienia z trudniejszymi dowodowo sprawami.

Należy niestety odnotować dużą spolegliwość sądów w stosunku do prokuratorów. Polskie sądy karne zazwyczaj biorą za dobrą monetę to, co prokurator mówi. Sędziowie wychodzą z założenia, że skoro prokurator wniósł akt oskarżenia, to miał ku temu powody. W tym aspekcie zawsze byliśmy bardzo dalecy od bycia państwem prawa.

Drugim alarmującym wskaźnikiem (oprócz wysokiego wskaźnika skazań) jest liczba umorzonych postępowań, która systematycznie rośnie. Pod rządami obecnej władzy ta tendencja jeszcze się wzmocniła. Mamy do czynienia z sytuacją, gdy prokuratorzy zawiadomieni o przestępstwie odmawiają wszczęcia postępowania albo bardzo szybko je kończą. To wszystko sprawia, że wykrywalność pospolitych przestępstw jest bardzo niska.

Czy Polska jest bezpiecznym państwem?

Z jednej strony jesteśmy bezpiecznym krajem wolnym od przemocy. To zasługa wszystkich ministrów sprawiedliwości i ministrów spraw wewnętrznych. Każdy z nich dołożył swoją cegiełkę do tego, że wyszliśmy ze strasznej zapaści lat 90.

Byliśmy wtedy krajem, w którym mafie strzelały do siebie na ulicach, a kibole gonili się z maczetami. Kiedyś można to było zaobserwować na krakowskim rynku o dowolnej porze dnia. Teraz trzeba się raczej wybrać o drugiej w nocy i to pod właściwy klub, żeby do tego doszło. Na pewno wiele zmieniło się na lepsze od czasu, kiedy gangsterzy mordowali ministra sportu albo Komendanta Głównego Policji, gen. Marka Papałę.

Z drugiej strony nie doszliśmy jednak do punktu, w którym przestępstwa mniej zagrażające porządkowi publicznemu są karane skutecznie. Zawsze podaję swój ulubiony przykład przestępstwa składania fałszywych zeznań. Postawię mocną tezę: w polskim sądzie można legalnie kłamać, wszyscy to notorycznie robią i nikt tego nie ściga. To jedno z typów przestępstw, których prokuratorzy nie chcą ścigać, oczywiście poza skrajnymi przypadkami.

Jak można mówić o autorytecie wymiaru sprawiedliwości, jeśli mamy do czynienia z sytuacjami, w których ludzie poświadczający jako świadkowie nieprawdę nie spotykają się z sankcjami karnymi? Według mnie każdy sędzia w Polsce, który wydaje wyrok na podstawie fałszywych zeznań, kompromituje wymiar sprawiedliwości. Ten problem w świadomości społecznej nie istnieje albo jest marginalny.

Załóżmy, że pojawiłaby się partia polityczna, która chciałaby zmienić prokuraturę nie tylko personalnie, ale też systemowo. Czy istnieje formacja, która mogłaby w ten sposób działać?

Po pierwsze, nie ma szans na taką partię, bo jedna by nie wystarczyła. Zmiana w podejściu do prokuratury musi dokonać się w całej klasie politycznej. Warto obalić bardzo szkodliwy mit, który u nas jest pewną pochodną transformacji – instytucji się nie buduje ustawami. Nie ma jednej ustawy, której uchwalenie sprawi, że wszystko będzie dobrze.

Instytucje buduje się latami, dekadami, nieraz pokoleniami. Oczywiście trafne rozwiązania normatywne są ważnym elementem całego procesu, ale to musi iść w parze z wykształceniem się odpowiednich wzorców i kultury korporacyjnej. W polskich szkołach się ściąga czy nie?

Ściąga się, wśród uczniów istnieje na to powszechne przyzwolenie.

To sprawia, że od początku uczymy obywateli, że oszustwo się opłaca i raczej nie poniesie się za nie konsekwencji. To przykład wzorca negatywnego, a chodzi o to, by stworzyć wzorce pozytywne. Te oczywiście będą ze sobą konkurować, ale potrzeba wzorów, które sprzyjają skutecznemu i uczciwemu działaniu.

Musimy osiągnąć masę krytyczną, by ten system stał się bardzo dobry. Jeśli spojrzymy szerzej na przebudowę naszego wymiaru sprawiedliwości, to okaże się, że kluczową kwestią jest stworzenie odpowiedniej kultury instytucji. Jeśli ta kultura się nie zmieni, to nic się nie zmieni.

Chciałbym w tym kontekście powiedzieć kilka słów o sądach. Obecnie panuje w nich specyficzna kultura korporacyjna, która bez wątpienia jest mieszanką dobrych i złych praktyk. Nasze sądy są wolne od korupcji, a sędziowie uczciwi, ponadto mają bardzo wysoką etykę pracy. Poza nielicznymi wyjątkami przedstawiciele tego zawodu w Polsce są bardzo pracowici.

Te wszystkie dobre cechy nie przekładają się jednak na zaufanie do sędziów, bo poza pozytywnymi aspektami kultura korporacyjna w polskich sądach jest niesłychanie formalistyczna. Sędziego satysfakcjonuje wydanie wyroku, który jest poprawny w świetle jakiejś logiki, którą uzasadnia wyrok. Jaki jest efekt wydanego judykatu dla człowieka, który stoi przed sądem, to już sędziego interesuje mniej.

Z tego też płynie wniosek, że poza istnieniem wielu pozytywnych wzorców muszą one składać się jeszcze w sensowną całość i skutecznie niwelować wady. Czasami jeden szkodliwy element niweluje pozytywny odbiór szlachetnego etosu.

Im starszy jestem, tym bardziej skłaniam się do twierdzenia, że normy determinujące działanie instytucji mają znaczenie drugorzędne. Dlaczego według pana jeden uniwersytet jest lepszy niż drugi? Przecież podlegają tej samej ustawie. Dlaczego jeden sąd jest lepszy od drugiego? Prawo o ustroju sądów powszechnych obowiązuje wszystkich w takim samym stopniu.

Według mnie decydujące są kwestie prestiżu. Możliwe, że to właśnie prestiż, a nie etos poszczególnych instytucji, wpływa na jakość ich działania. Miejsca pracy, które cieszą się szeroką estymą, wchłaniają zdolniejszych ludzi.

A według pana praca w prokuraturze wiąże się z prestiżem? Wydaje się, że tak nie jest.

W takim razie warto się zastanowić, jak to zmienić. Powinniśmy się starać, aby prokuratorzy cieszyli się większym szacunkiem społecznym i poważaniem wśród ludzi. Nadal jednak upieram się, że to wszystko wynika z czynników wewnętrznych.

Instytucja działa dobrze przede wszystkim wtedy, gdy funkcjonuje w niej zdrowy mechanizm awansów. Tego w polskiej prokuraturze bardzo brakuje. Do dobrego działania, a więc i budowania prestiżu, potrzebny jest również etos, który sprawia, że w danej instytucji chcą pracować ludzie lepsi, a nie gorsi.

Jako pozytywny przykład warto podać polską policję, która wykształciła swój etos. Ograniczono korupcję, coraz więcej ludzi wstępuje do policji, bo widzi w niej porządny zawód. Etos, który to umożliwia, buduje się przez dobre zarządzanie.

Musi wystąpić ciągłość instytucji. Ciągłość nie polega jednak na tym, żeby nie zmieniało się prawo, ale na tym, że kolejni szefowie podzielają ten sam system wartości. Polska prokuratura mogłaby działać dobrze zarówno z ministrem sprawiedliwości i Prokuratorem Generalnym w jednej osobie, jak i z dwoma osobami obejmującymi te stanowiska.