Izrael na progu wojny domowej: Netanjahu powiela reformy PiSu?

W styczniu 2023 roku, na wieść o planowanych przez rząd Benjamina Netanjahu gruntownych „reformach” wymiaru sprawiedliwości, w Izraelu zawrzało. Wielotysięczne tłumy co tydzień zalewają ulice, a część żołnierzy rezerwy na znak protestu zrezygnowało nawet ze służby wojskowej. Zachodni komentatorzy porównują to wydarzenie do kryzysu praworządności w Polsce, jednak wszystko wskazuje na to, że plany Netanjahu są dużo bardziej radykalne i daleko idące od tych wdrażanych przez rząd Prawa i Sprawiedliwości.

Izrael w ogniu

Od początku bieżącego roku na ulicach wielu izraelskich miast odbywają się protesty o bezprecedensowej skali. Strajkują różnorodne grupy zawodowe, w tym pracownicy high-tech, lekarze specjaliści rozważają opuszczenie kraju, a niemal 10 tysięcy rezerwistów ogłosiło zawieszenie ochotniczej służby wojskowej. Według danych Israel Democracy Institute 58% Izraelczyków uważa, że kraj znajduje się w stanie kryzysowym. Jakie są tego przyczyny?

W styczniu bieżącego roku izraelski minister sprawiedliwości, Jariw Lewin, ogłosił rozbudowany projekt reformy systemu sprawiedliwości. Ta tzw. „rewolucja sądownicza”, która według swoich przeciwników ma podporządkować Sąd Najwyższy woli legislatywy, zdążyła w ciągu ostatnich 7 miesięcy znacząco osłabić pozycję Izraela na arenie międzynarodowej, pogorszyć prognozy ekonomiczne i zaognić polaryzację społeczną na tyle, że hasło „wojny domowej” jest powszechnie używane do opisania sytuacji w kraju.

W marcu protesty osiągnęły punkt kulminacyjny po tym, jak premier Netanjahu zwolnił swojego ministra bezpieczeństwa za wypowiedzi o konieczności zawieszenia reformy. Wzbudziło to sprzeciw nawet części elektoratu rodzimej partii premiera – Likudu. Po tym, jak największy związek zawodowy ogłosił strajk generalny, Netanjahu został zmuszony, by przywrócić ministra i na krótko zawiesić reformę.

Rozpoczęty wówczas proces negocjacji z opozycją pod patronatem prezydenta Herzoga nie zaowocował żadnym porozumieniem, a jego rozpad przypieczętowało przegłosowanie przez koalicję jednego elementu planowanych reform: ustawy zasadniczej znoszącej standard „roztropności”, na podstawie której Sąd Najwyższy ma prawo do unieważnienia decyzji administracyjnych rządu i organów samorządowych, jeżeli uzna je za skrajnie nieroztropne. W praktyce chodzi o decyzje, które zagrażałyby demokratycznemu ustrojowi kraju, naruszały prawa człowieka lub sprzyjały korupcji.

„Demokratyzacja” Sądu Najwyższego

Obecne debaty wokół sądownictwa w Izraelu mają głębokie korzenie. W pierwszych latach istnienia państwa władza sądownicza nie była w Izraelu postrzegana jako niezależna, a w obliczu braku konstytucji jej ustrojowa rola nie była formalnie uregulowana. Z czasem Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie sam przyjął rolę niezależnej gałęzi władzy (co potwierdziła z czasem odpowiednia ustawa zasadnicza) i stał się aktorem dysponującym prawem weta wobec ustaw Knesetu, jak i decyzji administracyjnych. Przyczynił się tym samym do kreowania standardów rządów prawa.

Decydujące dla dyskusji na temat roli Sądu Najwyższego w Izraelu były lata 90. W 1992 roku Kneset przegłosował pierwsze dwie ustawy zasadnicze. Dotyczyły one godności i wolności człowieka oraz podstawowych praw. W 1995 w sprawie Banku HaMizrachi Sąd Najwyższy orzekł, że ustawy zasadnicze jako zalążek przyszłej konstytucji mają status wyższy od innych ustaw i dlatego te drugie muszą być z nimi zgodne. Decyzja ta potwierdziła kompetencję Sądu Najwyższego w sprawowaniu kontroli sądowej nad ustawodawstwem Knesetu.

Jednocześnie dała początek licznym burzliwym dyskusjom, zwłaszcza że z czasem Sąd zaczął rozpatrywać wnioski ze strony społeczeństwa (w tym organizacji pozarządowych) dotyczące ważnych zagadnień „konstytucyjnych”. Tym samym, zwłaszcza wobec dominacji prawicy w Knesecie w ostatnich dekadach, Sąd Najwyższy zaczął być postrzegany jako orędownik liberalnych postulatów i jedyna instytucja gwarantująca prawa człowieka i stabilność ustroju w obliczu dramatycznych społecznych podziałów – mimo że liczba ustaw, które odrzucił od lat 90., jest naprawdę znikoma.

Na czym polega „reforma” Netanjahu?

Zwolennicy reformy odwołują się dziś w swojej argumentacji do konieczności „demokratyzacji” Sądu Najwyższego, tak by odzwierciedlał on bardziej konserwatywną mapę społeczną Izraela, a jednocześnie pozostawał pod kontrolą wybranych demokratycznie przedstawicieli władzy ustawodawczej. Obecny status quo przedstawiany jest jako niedemokratyczny, w którym „liberalni” i „lewicowi” sędziowie, niepiastujący społecznego mandatu, decydują o zasadniczych kwestiach społecznych.

Jako wzór obierane są państwa zachodnie, w których politycy odgrywają większą rolę w procesie wyboru sędziów. Chwiejność izraelskiego ustroju czyni jednak takie porównania absurdalnymi – brak tu bowiem choćby drugiej izby parlamentu, konstytucji i innych mechanizmów zabezpieczających.

Po pierwsze, reforma ma zmienić skład komisji wyboru sędziów. Zasiada w niej obecnie trzech sędziów (w tym prezes Sądu Najwyższego), dwóch przedstawicieli Izraelskiej Izby Adwokackiej, dwóch ministrów i dwóch polityków (zazwyczaj jeden z opozycji). Komisja wybiera także sędziów Sądu Najwyższego. Zasiada w nim 15 sędziów, którzy pełnią swoje funkcje do osiągnięcia 70. roku życia.

Do akceptacji kandydatury sędziego Sądu Najwyższego przez komisję potrzebna jest obecnie większość 7 z 9. Zgodnie z oryginalną propozycją Lewina większość uzyskaliby w niej politycy koalicji rządzącej. Ostatecznie jednak mówi się o przyjęciu propozycji kompromisowej, która umożliwiałaby zarówno koalicji, jak i opozycji dowolnie wybrać 5 członków komisji (np. emerytowanych sędziów lub prawników).

Izrael, w przeciwieństwie do Polski, nie posiada jednolitej konstytucji. Rolę zalążka konstytucji pełni w Izraelu szereg ustaw zasadniczych. Nie są one jednak obwarowane żadną zabezpieczającą procedurą legislacyjną – jednoizbowy Kneset może je zmienić zwykłą większością głosów. Biorąc zaś pod uwagę jednoizbowy charakter izraelskiego parlamentu, należy zauważyć, że Sąd Najwyższy pozostaje w tym zakresie jedynym mechanizmem równowagi. Na mocy reformy Sąd Najwyższy straciłby możliwość rozpatrywania i „wetowania” tych istotnych ustaw.

Gdyby reforma weszła w życie w swoim oryginalnym kształcie, Sąd nie tylko nie mógłby rozpatrywać ustaw zasadniczych, nie miałby też możliwości „wetować” zwyczajnych ustaw ze względu na ich niezgodność z ustawami zasadniczymi w razie opatrzenia ich specjalną klauzulą „odstępności” (tzw. override clause).

W izraelskim kontekście stanowiłoby to poważne zagrożenie dla ochrony praw mniejszości, tym bardziej że takie klauzule mogłyby być umieszczane w prawach retroaktywnie. Kneset mógłby więc przegłosować i wprowadzić w życie akt, który został wcześniej uznany przez Sąd za niezgodny z ustawami zasadniczymi, pod warunkiem opatrzenia go taką klauzulą. Propozycja ta budzi konflikty nawet w obrębie samej koalicji – pod koniec czerwca Netanjahu ogłosił nawet w wywiadzie dla „Wall Street Journal”, że usunął ją z reformy, lecz spotkało się to ze sprzeciwem ortodoksyjnych koalicjantów.

Szczególne kontrowersje budzi przyjęta w marcu ustawa ograniczająca zakres sytuacji, w których premier może być uznany za niezdolnego do pełnienia swojego urzędu, a także zmiany procedury ogłaszania tej niezdolności i odebrania Sądowi Najwyższemu możliwości rozpatrywania wniosków w tej sprawie. Przeciwnicy reformy widzą w ustawie realizację osobistego interesu Netanjahu – wprowadzenie jej zabezpiecza jego pozycję, nie może już bowiem być uznany za niezdolnego do sprawowania urzędu ze względu na toczący się przeciwko niemu proces o korupcję.

Reforma obejmuje również szereg innych propozycji: upolitycznienie wyboru prawnych doradców rządu i zmiana ich roli tak, by ich opinie prawne przestały być wiążące dla ministerstw, ograniczenie kompetencji Sądu Najwyższego w dokonywaniu wykładni ustaw zasadniczych i wywodzeniu z nich takich podstawowych praw, które nie zostały w nich bezpośrednio wymienione, a także zwiększenie większości niezbędnej dla odrzucenia przez Sąd Najwyższy zwyczajnej ustawy.

Sąd nie miałby już możliwości rozpatrywać nominacji ministerialnych, chyba że byłyby one wyraźnie sprzeczne z zapisami ustaw zasadniczych, ani powoływać się na kryterium „roztropności” przy unieważnianiu decyzji administracyjnych (poprawka ta została przegłosowana w lipcu).

Jak podkreśla wielu ekspertów, pakiet reform należy postrzegać nie tyle jako cel, co środek do celu, którym jest szersza przemiana ustrojowa Izraela. Zgodnie z deklaracjami samych polityków koalicji przeprowadzone zmiany mają na celu usunięcie przeszkód z drogi innych reform, np. „konstytucyjnego” zwolnienia ortodoksyjnych młodych ludzi ze służby wojskowej. Protestujący obawiają się nawet, że koalicja byłaby gotowa przegłosować prawo, które pozbawiłoby izraelskich Arabów biernego prawa wyborczego, a Sąd Najwyższy nie mógłby się temu sprzeciwić.

Kto uczestniczy w protestach?

Zgodnie z badaniami Israel Democracy Institute niemal 25% Izraelczyków uczestniczyło dotychczas w jakiejś formie protestu. Taka skala społecznego zaangażowania wynika z wpisania reformy sądownictwa w narastające od dekad podziały wokół kwestii takich jak polityka zagraniczna, etniczność, proces pokojowy, rola religii w państwie, a wreszcie sama osoby premiera Netanjahu.

Tym samym zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy reformy walczą dziś nie tylko o ustrój, ale o własną tożsamość i definicję izraelskości. W tym kontekście powszechniejsze stają się debaty wokół podstawowej zasady ustrojowej, zgodnie z którą Izrael ma być państwem zarówno żydowskim, jak i demokratycznym.

Poparcie i sprzeciw wobec reformy przebiegają dziś po wytyczonych od dekad liniach podziału. Reformie sprzeciwiają się w większym stopniu Żydzi świeccy, zwolennicy procesu pokojowego, centryści i lewicowcy. Popierają ją Żydzi religijni (ortodoksyjni, narodowo-religijni, tradycyjni), prawicowcy i środowiska osadnicze.

Konflikt społeczny jest tak intensywny, że zgodnie z badaniami Israel Democracy Institute 45% Izraelczyków nie wyklucza, że w kraju może wybuchnąć wojna domowa. Pojawiły się nawet internetowe inicjatywy podziału Izraela na dwa państwa – konserwatywną Judę i liberalny Nowy Izrael.

Izraelscy Arabowie, dla których konsekwencje reform mogą okazać się najbardziej dotkliwie, angażują się w protesty w niewielkim stopniu, nie widząc dla siebie orędownika w Sądzie, który jeszcze w 2021 roku poparł ustawę zasadniczą ogłaszającą Izrael państwem narodowym narodu żydowskiego.

Do intensywności protestów przyczynia się też kontekst politycznego kryzysu ostatnich lat. Od 2019 roku w kraju odbyło się 5 serii wyborów parlamentarnych, a okres ten wyeksponował narastające od lat problemy, takie jak fragmentacja systemu partyjnego (od lat nie ma partii, która byłaby w stanie samodzielnie uzyskać większość w Knesecie), polaryzacja, słabość mechanizmów stabilizujących ustrój, a wreszcie ideowa dominacja populistycznej prawicy i jej nacjonalistycznych polityk, idąca w parze z ideologiczną słabością nowo powstających partii opozycyjnych.

Wobec nieudolności partii centrowych i lewicowych czynnikiem, który zaognia obecną sytuację, jest wzrost w siłę skrajnych partii narodowo-religijnych związanych z ruchem osadniczym, takich jak Syjonizm Religijny (HaCijonut HaDatit) oraz Żydowska Siła (Ocma Jehudit). Ich przywódcy, Becalel Smotricz i Itamar Ben Gwir, jeszcze niedawno uważani za niszowych ekstremistów, stali się w obecnym rządzie kluczowymi graczami.

Sam Ben Gwir znany jest z przeszłości kryminalnej, a także radykalnej retoryki, która wzywa Izraelczyków, by stali się na nowo „panami domu”. Netanjahu, bardziej pragmatyk niż ideolog, nie ma dziś jednak innych sojuszników i musi przyjąć część ich postulatów, jeżeli ma utrzymać się przy władzy.

Izrael a sprawa polska

Wśród protestujących i aktywistów można spotkać się często z porównaniami „rewolucji sądowniczej” w Izraelu do kryzysu praworządności w Polsce i na Węgrzech. W marcu nagłówki izraelskich gazet obiegły wypowiedzi podsekretarza stanu Pawła Jabłońskiego, zgodnie z którymi izraelskie władze miały „konsultować” reformę ze stroną polską.  Czy można jednak mówić o podobieństwach między reformami?

U serca obu kryzysów stanęły spory wokół sądów konstytucyjnych. W polskim kontekście, w którym to Sejm wybiera sędziów Trybunału Konstytucyjnego na 9-letnią kadencję, punktem zapalnym okazały się kontrowersje wokół nominacji sędziowskich. Zarówno w Izraelu, jak i Polsce, w odbiorze protestujących zaczęły ważyć się kwestie demokratycznej tożsamości państwa i „przejmowania” go przez jedno stronnictwo polityczne. Choć protesty w Polsce nigdy nie osiągnęły tak masowej skali jak w Izraelu, to niewątpliwie przybrały one wymiar głęboko tożsamościowy i wpisały się w istniejące społeczne podziały.

Kluczowe w obu reformach jest także zwiększenie wpływu polityków na nominacje sędziowskie kosztem środowisk sędziowskich i prawniczych. W polskim przypadku zmianie uległ skład Krajowej Rady Sądownictwa, której członków wybiera dziś Sejm. Zwiększone zostały kompetencji Ministra Sprawiedliwości, który objął również stanowisko Prokuratora Generalnego. Nowa KRS powołała Izbę Dyscyplinarną w Sądzie Najwyższym, co zostało odebrane jako bezpośredni atak na niezawisłość sędziów i wolność sądów.

Mimo tych podobieństw obawa Izraelczyków, że kraj niebawem „upodobni się do Polski”, świadczy o niezrozumieniu polskiego kontekstu politycznego i ustrojowego. Reformy Zjednoczonej Prawicy, choć uderzały w demokratyczny porządek, nigdy nie były tak daleko idące.

Z drugiej strony jednak niepokój protestujących można uznać za zasadny – izraelska erozja praworządności może postępować znacznie szybciej ze względu na brak w Izraelu rozbudowanej struktury mechanizmów równoważenia się władz oraz presji ciał międzynarodowych.

Co czeka Izrael w nadchodzących miesiącach?

Trwające protesty, zwłaszcza przedstawicieli sił zbrojnych, stanowią nasilające się zagrożenie dla możliwości obronnych Izraela, a wzrost liczebności grona rezerwistów rezygnujących ze służby może okazać się kluczowym argumentem do przekonania tych Izraelczyków, którzy wciąż pozostają niezdecydowani.Reforma na razie stanęła na czas świąt religijnych, lecz Netanjahu zapowiedział, że koalicja powróci do niej w październiku, co niewątpliwie będzie wiązało się ze wzmożeniem intensywności protestów.

Sąd Najwyższy we wrześniu będzie rozpatrywał przegłosowaną poprawkę ustawy zasadniczej dotyczącą standardu „roztropności”. Jeśli ją odrzuci, Izrael może znaleźć się w sytuacji bezprecedensowego kryzysu ustrojowego.

Koalicja musiałaby liczyć się wówczas nie tylko z ostrą reakcją międzynarodową (m.in. agencji ratingowych), ale także z perspektywą strajku generalnego, który oprócz związków zawodowych prawdopodobnie objąłby też 200 największych korporacji w kraju i część uniwersytetów.

Pewną nadzieję można pokładać w istniejących napięciach w obrębie koalicji między bardziej umiarkowanym Likudem a partiami ultraortodoksyjnymi i narodowo-religijnymi. Na ten moment uzależniają one swoje poparcie dla kolejnych ustaw realizujących reformę i dla samego rządu od przegłosowania przez Kneset prawa zwalniającego młodych religijnych mężczyzn od służby wojskowej.

Prawdopodobieństwo jednak, że rozpad koalicji zaprowadziłby polityczną stabilność, jest znikome. Netanjahu nie ma praktycznie żadnych szans na nawiązanie współpracy z opozycją, ona sama pozostaje zaś podzielona, a społeczna ocena jej przywódców w kontekście reformy nie jest wysoka.

Obecne protesty niewątpliwie odgrywają istotną rolę w kształtowaniu demokratycznej świadomości Izraelczyków i wznawiają dyskusję nad koniecznością stabilizacji ustroju państwa. Jednak choć sam ruch protestu może stać się zalążkiem nowej politycznej siły, to poziom plemienności izraelskiej polityki raczej wyklucza osiągnięcie takiego porozumienia, które mogłoby zająć się przygotowaniem formalnej konstytucji Izraela.