Rewolucji w planowaniu przestrzennym nie będzie. Zamiast tego – znacząca korekta

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje nadzieję, że w najbliższej dekadzie uporządkowana zostanie kwestia decyzji o warunkach zabudowy i przeznaczania nadmiernej ilości terenów pod zabudowę. Niewykluczone, że poprawa zarządzania przestrzenią będzie miała tylko efekt ilościowy, a nie jakościowy. Brak obligatoryjnych standardów urbanistycznych i ekspresowy termin wprowadzania reformy nie będą sprzyjać jakości. Gminy wielkomiejskich obwarzanków nadal będą mogły udawać, że są wsiami, a nie miastami. Nadal będzie można też uchwalać plany miejscowe zezwalające na urbanistykę łanową.

W końcu porządek z WZ-tkami

Po 2 latach prac w Ministerstwie Rozwoju (które zostało także Ministerstwem Technologii) nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została w marcu przyjęta przez Radę Ministrów i skierowana do prac w Sejmie. To kolejne podejście do kompleksowej reformy obecnej ustawy uchwalonej już 2 dekady temu (27 marca 2003 r.), która dostosowała system planistyczny w Polsce do realiów życia społeczno-gospodarczego po transformacji ustrojowej i stała się źródłem wielu patologii i chaosu w planowaniu przestrzennym.

Największą zmianą związaną z obecną reformą jest ograniczenie możliwości stosowania jednego z najbardziej patologicznych elementów systemu planowania przestrzennego, czyli decyzji o warunkach zabudowy wydawanych w sytuacji, w której na danym terenie nie ma obowiązującego planu zagospodarowania. Obecna ustawa zachowuje ten typ instrumentu planistycznego, ale znacząco go ogranicza.

Przede wszystkim gminy będą zobowiązane wyznaczyć w planie ogólnym obszar, na którym będzie można wydawać decyzje o warunkach zabudowy. Sam sposób wyznaczania tego obszaru też będzie ściśle określony i będzie można go wyznaczyć, co do zasady, głównie tam, gdzie zabudowa już występuje, ale istnieją możliwe do zagospodarowania luki.

Z wprowadzeniem planu ogólnego, czyli dokumentu, który zastąpi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wiąże się jeszcze jedna istotna kwestia. Decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być zgodne z jego zapisami. Tym samym zostanie wyeliminowana jedna z największych patologii obecnego systemu, w której na decyzjach o warunkach zabudowy można realizować inwestycje wręcz sprzeczne z obowiązującym studium.

Decyzje o warunkach zabudowy będą musiały także respektować przejęte przez gminę standardy urbanistyczne, w tym np. wymagania co do odległości planowanej inwestycji od szkoły czy terenu zieleni. Decyzje o warunkach zabudowy przestaną być również bezterminowe. Będą wygasać po 5 latach od ich wydania. Problemem jest jednak to, że nowa ustawa nie wygasza decyzji o warunkach zabudowy wydanych do tej pory. Dla takiego wygaszenia oczywiście również należałoby przewiedzieć pewne odroczenie, ale tego typu zapis wydaje się konieczny. W trakcie prac nad ustawą taki zapis został zaproponowany przez Senat, ale został odrzucony przez Sejm.

Wydane decyzje WZ często wiążą ręce samorządowi, który gdyby chciał w planie miejscowym wprowadzić inny typ zabudowy niż wskazany w decyzji, to naraziłby się na roszczenia odszkodowawcze. Tym samym na obecnie uchwalane plany miejscowe wpływ mogą mieć decyzje WZ wydane nawet 10-20 lat temu. Tego problemu nowa ustawa nie rozwiązuje.

Bez odpowiedzi pozostaje także fakt, że nie istnieje żaden limit wielkości inwestycji, którą można na podstawie takiej decyzji zbudować. W związku z tym np. Varso Tower, najwyższy budynek Unii Europejskiej, został zbudowany w oparciu o taką decyzję (ten rejon Warszawy nie posiada planu miejscowego).

Decyzja o warunkach zabudowy jest procedurą najmniej transparentną w całym systemie planistycznym i w dodatku zupełnie pozbawioną partycypacji społecznej, w związku z czym limitowanie wielkości inwestycji realizowanych na jej podstawie byłoby wskazane.

Strategia rozwoju gminy fundamentem

Drugą, wspomnianą już nowością zaproponowaną w ustawie jest plan ogólny. Ma zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zastąpienie jednego dokumentu drugim to coś więcej niż tylko zmiana nazwy. Inne będą też kompetencje tych aktów.

Studium łączyło w sobie elementy dokumentu opisującego strategię gminy oraz aktu wykonawczego dla tej strategii, przy czym tę drugą kompetencję miało tylko w stosunku do sporządzania planów miejscowych. Teraz te elementy zostaną rozdzielone.

Ważnym dokumentem będzie strategia rozwoju gminy. To w niej ma być zawarta propozycja struktury funkcjonalno-przestrzennej. To także w strategii znajdą się wszelkie analizy dotyczące np. systemu przyrodniczego, transportowego czy ochrony dziedzictwa kulturowego.

Strategia rozwoju gminy ma być podstawą do uchwalenia planu ogólnego, który będzie miał już bardziej „techniczny” charakter. Plan ogólny będzie pokazywał podział gminy na strefy funkcjonalne, a także inne elementy, np. w planie ogólnym będzie wskazany obszar, na którym można wydawać decyzje o warunkach zabudowy, a także obszar zabudowy śródmiejskiej.

Plan ogólny wraz ze standardami urbanistycznymi, o ile gmina je uchwali, będzie podstawą do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czyli będzie pełnił taką funkcję, jak dzisiaj studium. Podobną rolę będzie odgrywał także w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy oraz innych aktów planistycznych. Oznacza to koniec pewnego rodzaju „dwuwładzy”, którą obserwujemy tam, gdzie studium odnosi się tylko do części aktów planistycznych, a w innych można je zignorować.

Nieobligatoryjne standardy

Standardy urbanistyczne to element, który po raz pierwszy pojawił się w specustawie mieszkaniowej o popularnie nazywanej „Lex deweloper”. Ustawa zawiera ogólnopolskie, obligatoryjne standardy dostępności m.in. szkół czy terenów zieleni, które gminy muszą przyjąć i zastosować opisaną w ustawie procedurę wydawania decyzji dla inwestycji. Ustawa daje samorządom pewną elastyczność w kwestii ustalania tych standardów, ale muszą być one stosowane zawsze.

Standardy z „Lex deweloper” zostały w pewien sposób przeniesione do nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak bez określonych standardów odległości przystanków transportu publicznego. Jednocześnie oprócz wymienionych wprost w ustawie standardów dostępności do szkół podstawowych i terenów zieleni publicznej samorządy mogą także określić standardy dostępności innych usług publicznych, np. kultury czy zdrowia. Możliwe jest także wskazanie różnych standardów dla różnych obszarów gminy. To dobre rozwiązanie, zwłaszcza w dużych gminach, gdzie uwarunkowania na różnych obszarach mogą być inne.

Problem stanowi fakt, że standardy urbanistyczne nie są obligatoryjne, tak jak te w „Lex deweloper”. To niezwykle istotne, ponieważ praktyka polityki przestrzennej ostatnich 2 dekad pokazuje, że nie należy liczyć na odpowiedzialną postawę władz samorządowych w kwestii planowania przestrzennego.

Najlepszymi przykładami są chyba warszawska Białołęka i podwarszawska gmina Lesznowola, gdzie patologiczna urbanistyka łanowa powstaje w zgodzie z obowiązującymi tam planami miejscowymi. Kilkukrotny nadmiar terenów przeznaczonych pod zabudowę też nie jest przypadkiem, ale efektem celowego działania samorządów gminnych. Kwestii tak ważnej, jak dostępność usług publicznych nie można pozostawiać na łasce dobrej woli władz samorządowych lub jej braku.

Kolejny problem związany ze standardami urbanistycznymi dotyczy zróżnicowania dystansów dostępności. To w nowelizacji oparte jest o podział na miasto i wieś. Tymczasem najmniejsze miasto w Polsce liczy ok. 300 mieszkańców, a największa wieś niemal 13 tys. mieszkańców. Bardziej racjonalny byłby podział standardów w oparciu o wielkość miejscowości. Wielkością graniczną może być np. liczba 2 tys. mieszkańców.

Wówczas „miejskie” standardy obowiązywałyby także na przedmieściach dużych miast, z których większość formalnie jest wsiami, choć funkcjonalnie i strukturalnie są to de facto miasta. To tam często pojawiają się największe problemy z dostępnością usług publicznych. Według raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego średnia odległość do przedszkoli, szkół i przychodni w dużych miastach wynosi 700-800 m, czyli odległość ok. 10 min. marszu, natomiast w gminach podmiejskich to już ponad 1 km.

Tę rozbieżność widać zresztą w danych transportowych. W dużych miastach do szkoły dociera pieszo prawie połowa uczniów, na przedmieściach tylko ¼. Znacznie powszechniejsze w strefach podmiejskich jest także wykorzystanie samochodu w dojazdach do pracy.

Sam fakt pojawienia się standardów urbanistycznych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy ocenić pozytywnie, ale wątpliwości budzi konstrukcja wprowadzających je przepisów oraz to, że nie będą one dla samorządów obowiązkowe.

Poziom zapotrzebowania na budynki mieszkalne

Kolejną istotną zmianą w nowelizacji jest zniesienie obowiązku sporządzania prognozy demograficznej gminy i uwzględniania jej w studium, a w nowej ustawie w planie ogólnym. To jedna z najważniejszych zmian w dotychczasowej ustawie, jaka została wprowadzona w 2015 r. ustawą o rewitalizacji. Była ona efektem nadmiaru terenów pod zabudowę, które wyznaczyły gminy. Według szacunków Polskiego Instytutu Ekonomicznego studia polskich gmin pozwalają na zbudowanie w Polsce mieszkań dla 140 mln mieszkańców.

Rezygnacja z prognoz demograficznych nie oznacza jednak, że nowelizacja pozwala na rozlewanie się zabudowy. Gmina będzie miała obowiązek oszacowania zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową i uwzględnienia tego szacunku przy wyznaczaniu chłonności terenów pod zabudowę w planie ogólnym.

Jeśli chłonność obecnie przyjętych planów miejscowych zapewni realizację potrzeb mieszkaniowych gminy, to będzie miała ona zakaz wyznaczania nowych terenów pod zabudowę. Takie tereny będzie można wyznaczyć tylko wtedy, kiedy obecnie obowiązujące MPZP nie będą miały wystarczającej chłonności.

Nowelizacja zakłada jednak pewną elastyczność. Gmina może wyznaczyć tereny realizujące od 70% do 130% zapotrzebowania na budynki mieszkalne. Ten element ustawy może ograniczyć rozlewanie się miast. Pojawia się jeden problem. Sposób obliczania zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową zostanie opisany w osobnym rozporządzeniu. Dotychczas nie znamy treści tej propozycji, więc trudno ocenić, jak będzie działać ten instrument.

Znikająca opłata od wzrostu wartości nieruchomości

Niestety ze skonsultowanego w zeszłym projektu wypadł również bardzo ważny punkt – obowiązkowa renta planistyczna. Obecnie podczas uchwalania planu miejscowego samorząd może ustanowić opłatę planistyczną, którą pobiera się od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia tego planu. Maksymalna stawka tej opłaty wynosi 30% i pobiera się ją w momencie sprzedaży nieruchomości na terenie objętym planem, ale tylko przez 5 lat od jego uchwalenia.

W założeniu opłata ma finansować pokrycie kosztów wykonania planu, np. wykupu terenów pod ulice, tereny zieleni i szkoły. W praktyce samorządy często rezygnują z wprowadzenia tej opłaty, jeszcze gorzej wygląda jej ściągalność.

Według raportu PIE w 2019 r. koszty realizacji planów miejscowych w ponad połowie gmin w Polsce wyniosły łącznie ok. 32 mld zł. Największą część tej kwoty stanowią wydatki na wykup terenów na ulice oraz ich budowę. Jednocześnie zaplanowane dochody związane z uchwaleniem tych planów były szacowane na ok. 19 mld zł. W 2020 r. gminom z zaplanowanych ok. 17 mld dochodów z planów miejscowych udało się pozyskać zaledwie niecały 1 mld.

Propozycją rozwiązana tego problemu był przedstawiony w konsultowanym w zeszłym roku projekcie ustawy postulat, żeby opłata planistyczna była obligatoryjna i zawsze wynosiła 30% od wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto ministerstwo zakładało, że opłata byłaby pobierana od wszystkich właścicieli nieruchomości na obszarze, na którym uchwalany byłby plan, niezależnie od tego, czy sprzedawaliby nieruchomość, czy nie.

To bardzo rozsądna propozycja. Z jednej strony uniemożliwia powszechną dziś praktykę unikania opłaty planistycznej, z drugiej zmusza do bardziej racjonalnego składania wniosków dotyczących własnej nieruchomości, które dla właścicieli mogą oznaczać konkretne koszty. Projekt ustawy przewidywał jednocześnie możliwość rozłożenia tej opłaty na maksymalnie 360 miesięcznych rat (a więc rozłożenie opłaty nawet na 30 lat). To istotne, bo jej wysokość mogłaby wahać się od kilkudziesięciu tysięcy do kilku milionów zł.

Niestety taką możliwość samorząd miałby tylko w stosunku do osób mieszkających na danej nieruchomości dłużej niż 3 lata. W związku z tym osoby, które po prostu nabyły nieruchomość albo mieszkały na niej króciej, albo prowadziły na niej działalność gospodarczą, już takiej możliwości by nie miały. Ta bardzo twarda regulacja była największą słabością propozycji obowiązkowej opłaty planistycznej. Można byłoby ją złagodzić, gdyby samorządy otrzymały możliwość rozłożenia opłaty dla wszystkich właścicieli nieruchomości.

Byłoby to zresztą logiczne. Planu miejscowego nie wykonuje się w ciągu miesięcy od jego uchwalenia. Wykup terenów i realizacja przestrzeni i obiektów publicznych w nim zapisanych często rozłożona jest na lata. W ten sposób opłata planistyczna dawałaby gminom stały dochód pozwalający realizować założenia planów miejscowych. Niestety ministerstwo w przesłanej do Sejmu nowelizacji w ogóle wycofało się z zapisów o obowiązkowej opłacie planistycznej.

W propozycji ustawy z zeszłorocznych konsultacji był także zapis o opłacie planistycznej pobieranej od wzrostu wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Byłaby ona jednak pobierana dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Ten postulat także zniknął z projektu nowelizacji przesłanej do Sejmu.

Nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokłada zatem samorządom obowiązków i jednocześnie nie rozwiązuje jednego z najpoważniejszych problemów planowania przestrzennego w Polsce, czyli jego chronicznego niedofinansowania, a także nieracjonalności ekonomicznej decyzji planistycznych, czyli np. zbyt obszernego wyznaczania terenów pod zabudowę.

Nierealne terminy narzucone na samorządy

Na koniec warto jeszcze wspomnieć o zagrożeniu związanym z przepisami przejściowymi ustawy, które dotyczą zastąpienia studium przez plany ogólne. Ustawa przewiduje, że wygasną one z końcem 2025 r. Jest to po części związane z faktem, że rząd planuje sfinansować samorządom sporządzenie planów ogólnych ze środków z Krajowego Planu Odbudowy (KPO).

Sama idea wsparcia finansowego samorządów we wdrażaniu reformy jest jak najbardziej godna pochwały, ale czas na jej wdrożenie stanowczo zbyt krótki. W dużych gminach prace nad studium trwają nawet od 3 do 5 lat. Warto pamiętać o tym, że plany ogólne ktoś musi opracować. Tymczasem w Polsce liczba osób posiadających wiedzę i doświadczenie w tym zakresie jest bardzo ograniczona.

Wynika to m.in. z tego, że takie dokumenty sporządza się dość rzadko. W przeciętnej gminie nowe studium powstaje raz na 10-20 lat. Poza tym w przypadku studium/planu ogólnego konieczne są uzgodnienia i opinie wielu urzędów i instytucji. Przy masowym opracowywaniu planów ogólnych zostaną one zalane tysiącami wniosków o uzgodnienia i opinie, więc wspomniane urzędy i instytucje po prostu nie będą w stanie na nie odpowiedzieć.

Opracowanie nowych planów ogólnych dla kilku tysięcy gmin w Polsce w przeciągu 2 lat jest więc po prostu niewykonalne. Ten proces należałoby rozłożyć na przynajmniej 5-8 lat. Wydłużenie okresu obowiązywania studiów zagospodarowania przestrzennego postulował Senat, ale poprawkę odrzucił Sejm.

***

Nowelizacja Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z pewnością jest zmianą niezwykle potrzebną. Obecny jej tekst daje nadzieję, że w dużej mierze w najbliższej dekadzie uporządkowana zostanie kwestia decyzji o warunkach zabudowy i przeznaczania nadmiernej ilości terenów pod zabudowę.

Niewykluczone, że poprawa zarządzania przestrzenią będzie miała tylko efekt ilościowy, a nie jakościowy. Brak obligatoryjnych standardów urbanistycznych oznacza, że ich przyjęcie będzie kwestią dobrej woli władz samorządowych, a doświadczenie pokazuje, że te niestety często przedkładają „przedsiębiorczość” w planowaniu przestrzennym nad jakość urbanistyki, a co za tym idzie, nad jakość życia. Jakości, przede wszystkim planów ogólnych, nie będzie sprzyjać także ekspresowy termin wprowadzania reformy.

Gminy wielkomiejskich obwarzanków nadal będą mogły udawać, że są wsiami, a nie miastami. Nadal będzie można uchwalać plany miejscowe zezwalające na urbanistykę łanową. To tym bardziej prawdopodobne, że z nowelizacji wypadły istotne elementy finansowe, które mogłyby w końcu pozwolić gminom na prowadzenie realnej, a nie tylko pozorowanej polityki przestrzennej. Wspomniane regulacje mogłyby także ograniczyć zapędy właścicieli nieruchomości w dążeniach do przekształcania ich na tereny pod zabudowę.

Reforma systemu planowania przestrzennego była postulowana od lat. Obecna ustawa jest kolejną w ostatniej dekadzie próbą jej podjęcia. Niestety z biegiem czasu kolejne jej propozycje były coraz mniej ambitne. Nie inaczej jest z uchwaloną ostatecznie na początku lipca nową ustawą, która już na początku została znacznie okrojona względem poprzednich propozycji, a wiele istotnych zapisów wycięto z niej także na późniejszych etapach prac. Póki co zamiast istotnej epokowej zmiany zapowiada się raczej dość duża i znacząca, ale jednak tylko korekta.