Włoskie kłopoty, niemiecka słabość, francuskie wycofanie. Siedem tez o dryfie Unii Europejskiej w nieznane

W obliczu słabnięcia największych stolic rośnie znaczenie unijnych instytucji, które funkcjonują w coraz bardziej autonomiczny sposób. Dekadę temu chcąc coś załatwić w Unii, wystarczyło dogadać się z Berlinem i Paryżem. Dziś taka „umowa” będzie dalece niewystarczająca. Trudniejsze jest też zrozumienie ich interesu, poza oczywistym dążeniem do dalszego zwiększania swojej wagi. Wspólnotowe organy pozostają bowiem nieprzejrzyste i pozbawione kontroli, bo są w dużym stopniu niezależne od społecznego poparcia.

Zajmuję się opisywaniem procesu integracji europejskiej od 20 lat. Wydaje się, że po takim czasie człowiek jest w stanie widzieć wiele wydarzeń w znacznie szerszej, historycznej perspektywie. Potrafi dostrzegać kontekst polityczny, gospodarczy, społeczny i kulturowy, a tym samym rozumieć głębsze znaczenie pewnych procesów, jak również przewidywać ich dalszy kierunek. Zwłaszcza, że UE to bardzo specyficzny twór polityczny i często nie jest tak łatwo połapać się, co i dlaczego tak naprawdę się dzieje, albo co z tego wynika.Tym razem jest jednak inaczej. Patrzę na bieg wydarzeń i nie wiem, co z nich wyniknie.

Unijna szklanka jest do połowy pełna, czy jednak pusta?

Nawet jeśli przez ostatnie 15 lat, od uchwalenia Traktatu Lizbońskiego i wielkiego kryzysu finansowego, UE wiele doświadczała, to jednak dało się znaleźć także sukcesy. W efekcie można było stworzyć dwie bazowe opowieści – o „szklance do połowy pełnej” i „szklance do połowy pustej”.

Wyznawcy pierwszej narracji wskazywali na to, jak Unia poradziła sobie z kryzysem w strefie euro (vide „sześciopak” z nadzorem mikro- i makroostrożnościowym, Europejska Unia Bankowa, etc.) albo pandemią COVID-19. Niewątpliwie uruchomienie Funduszu Odbudowy (Next Generation EU), które usankcjonowało uwspólnotowienie długu, jest wielkim krokiem naprzód w budowie unii politycznej.

Zwolennicy opowieści o „szklance do połowy pustej” koncentrowali się z kolei na brexicie i postępujących nierównościach między Północą a Południem i Wschodem. Za ich sprawą UE jest podzielona jak chyba nigdy w swojej dotychczasowej historii.

Niezależnie jednak od wyboru wersji optymistycznej czy pesymistycznej, dało się wokół nich zbudować w miarę spójną narrację. Można je było nawet połączyć w jedno – oto Unia się integruje w bezprecedensowy sposób, ale proces ten odbędzie się kosztem jej zawężenia do wybranych państw, reprezentujących zwłaszcza Północ. Teraz jest jednak inaczej.

Opowieść o Unii AD 2022 może być zbudowana w zasadzie wyłącznie na dwóch osiach – chaosie i niepewności. Mamy bowiem do czynienia nie tylko z wieloma zmiennymi, ale i ich wzajemnym oddziaływaniem. W efekcie nie sposób zrozumieć aktualnej gry ani tego, do czego może ona doprowadzić. Można zresztą odnieść wrażenie, że także polityczni aktorzy poruszają się obecnie po omacku.

Aby zrozumieć skalę chaosu i niepewności, warto pochylić się nad tym zmiennymi i ich możliwymi interakcjami. W gruncie rzeczy nic więcej zrobić się chyba nie da. Wydaje mi się, że takich kluczowych zmiennych jest siedem.

Teza nr 1: Emancypacja unijnej elity urzędniczej

Pierwszą jest pojawienie się nowej, unijnej elity urzędniczej. Na skutek przekształcenia się Unii Europejskiej w podmiot prawa międzynarodowego na mocy Traktatu Lizbońskiego, a tym samym wzmocnienia wymiaru międzynarodowego Wspólnoty kosztem wymiaru międzyrządowego, instytucje UE zaczęły budować swoją wewnętrzną legitymizację.

Na przestrzeni ponad dekady od wejścia w życie ostatniego z traktatów byliśmy świadkami wzmacniania się Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości UE oraz Europejskiego Banku Centralnego.

Oczywiście przed 2009 rokiem instytucje te nieraz dawały znać o swojej autonomii – jak choćby w 2004 roku, kiedy Parlament zablokował kandydaturę Rocco Buttiglione na komisarza jesienią 2004 roku – ale ostatnie lata przyniosły zdecydowaną zmianę w tym zakresie.

Polska doświadcza tego nad wyraz mocno w ramach sporu o praworządność, ale trzeba sobie powiedzieć wprost, że nie jesteśmy jakimś wyjątkiem. Wystarczy wspomnieć, że nawet niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny został de facto zmuszony do zaakceptowania polityki EBC, którą przyklepał później w swoim orzecznictwie TSUE.

Ta zmiana ma bardzo poważne konsekwencje dla całego systemu władzy w UE. Kilka lat temu pisałem o sieciowej strukturze władzy we Wspólnocie, w której decyzje zapadają gdzieś na styku najważniejszych stolic, instytucji europejskich, poszczególnych przedstawicieli unijnego establishmentu oraz biznesu. 

Wydaje się, że w obliczu słabnięcia największych stolic (o czym za chwilę) rośnie znaczenie unijnych instytucji, które funkcjonują w coraz bardziej autonomiczny sposób. Nie ulega już dla mnie wątpliwości, że tak jak dekadę temu wystarczyło dogadać się z Berlinem i Paryżem, dziś taka „umowa” będzie daleko niewystarczająca. To jednak nie wszystko.

Tak jak bowiem stosunkowo łatwo dało się zrozumieć interesy najważniejszych państw członkowskich, tak już zrozumienie interesu poszczególnych instytucji, poza oczywistym dążeniem do dalszego zwiększenia swojej wagi w unijnej układance, jest znacznie trudniejsze.

Powód jest prosty – instytucje nie muszą tak bardzo myśleć w kategoriach społecznego poparcia, bo są od niego w dużym stopniu niezależne, w przeciwieństwie do polityków krajowych. Ciężko zatem tak do końca przewidzieć, co zrobią, bo ich proces decyzyjny uzależniony jest od czynników, które znajdują się często poza zasięgiem naszej wiedzy.

Teza nr 2: Kres ery niemieckiego przywództwa

Drugim czynnikiem, który potęguje chaos we Wspólnocie, jest słabnięcie Niemiec. Berlin w ostatnich latach mocno nadszarpnął swoją reputację w UE blokowaniem reformy strefy euro oraz współpracą gazową z Rosją. To pierwsze rozsierdzało Południe, to drugie – Wschód. Jednak kunktatorska reakcja na wojnę na Ukrainie rozsierdziła w zasadzie wszystkich, także państwa nordyckie, które do tej pory niespecjalnie burzyły się na politykę Niemiec.

RFN w ciągu ostatnich miesięcy błyskawicznie roztrwoniła kapitał soft power, który gromadziła przez wiele lat. Owszem, kryzys migracyjny i jednostronna decyzja kanclerz Merkel o otwarciu granic nie przysporzyła Niemcom sympatii, ale dopiero kluczenie w sprawie dostaw broni na Ukrainę spowodowało w wielu europejskich stolicach irytację.

Nie ma już powrotu do Merkel locuta, causa finita. Era niemieckiego przywództwa we Wspólnocie, przed którym zresztą sami Niemcy się retoryczne wzbraniali, w jakimś sensie dobiegła kresu.

Niemcy weszli też w okres ogromnego wewnętrznego chaosu. Problemy, które Angela Merkel pudrowała i zamiatała pod dywan przez wiele lat, nagle zaczęły spod niego wyłazić. Niemiecki model cudu gospodarczego, oparty na tanim rosyjskim gazie i otwarciu na Chiny (tania produkcja + rynek zbytu), nagle się załamuje.

Konsekwencją będzie dalsze miotanie się niemieckich elit, tak jak choćby CDU, które ustami swojego przewodniczącego Friedricha Merza najpierw krytykowało prorosyjskość Scholza, a teraz zaczyna grać retoryką ukraińskich uchodźców nadużywających niemieckich świadczeń socjalnych. Trudno się zresztą temu dziwić, skoro ich prawdziwi „mocodawcy” z niemieckich koncernów przemysłowych niespecjalnie wiedzą, co robić i gdzie szukać ratunku.

Konwulsji doświadcza także sama koalicja rządząca – napięcie między SPD a Zielonymi i FDP od pierwszych dni wojny niespecjalnie maleje.

Wszyscy zdają sobie bowiem sprawę, że Republika Federalna wyjdzie z tej wojny mocno pokiereszowana i będzie musiała się na nowo zdefiniować. Nikt tak naprawdę jeszcze nie wie, w jaki sposób. Wszyscy jednak wiedzą, że gra o przyszłość Niemiec, a dokładniej o nową opowieść o RFN, zaczyna się już teraz. To w oczywisty sposób musi mieć wpływ na UE, bo to właśnie Berlin był osobliwym, ale jednak stabilizatorem Wspólnoty w ostatnich latach. 

Nie znam jednak nikogo, kto wiedziałby, w którym kierunku pójdzie niemiecka polityka. Na razie widać odbicie sondażowe Alternatywy dla Niemiec, która stała się ponownie największą siłą na terenie wschodnich landów. Nadchodzące problemy gospodarcze, w tym wyzwania związane ze zbliżającą się zimą, mogą to poparcie wzmocnić, ale znów – nie ma tu nic pewnego.

Teza nr 3: Francja zajęta sama sobą 

Trzecią zmienną jest destabilizacja władzy we Francji. Paryż był zawsze obok Berlina drugim punktem odniesienia europejskiej polityki. Nie przez przypadek zawsze mówiono o „niemiecko-francuskim motorze integracji”. Nawet po wyraźnym osłabnięciu francuskiego elementu tego tandemu wciąż ze stolicy Francji płynął głos, który miał spory wpływ na kształt procesu integracji. Wystarczy przypomnieć, że Emmanuel Macron w poprzedniej kadencji zasypywał Unię kolejnymi wizjonerskimi pomysłami, zmuszając w końcu Berlin do uchwalenia Funduszu Odbudowy.

Prezydent Francji, który wygrał w kwietniu drugą kadencję, nie będzie jednak miał dłużej takiego pola manewru. Nie może on już bowiem liczyć na takie zaplecze parlamentarne, jak w pierwszej kadencji. Skoro nawet wtedy nie udało mu się przeprowadzić większości z planowanych reform, teraz będzie o to zdecydowanie trudniej. A problemy raczej nie znikają, tylko wręcz się pogłębiają z każdym rokiem. To sprawia, że Francja będzie coraz bardziej wsobna.

Co więcej, w nowym parlamencie mamy sporo przedstawicieli środowisk sceptycznych zarówno wobec postępów integracji, jak i bliskiej współpracy z Niemcami. Mowa nie tylko o prawie 90 deputowanych Zjednoczenia Marine Le Pen, ale i kilkudziesięciu posłach Jeana-Luca Mélenchona, którzy dominują w lewicowym bloku NUPES. 

Choć wojna na Ukrainie i kryzys energetyczny nie dotkną Francji w takim samym stopniu jak Niemiec, nie zmienia to faktu, że głos Paryża będzie w UE coraz słabszy, choć paradoksalnie jego siła względem głosu Berlina może się zwiększać. Znów jednak, podobnie jak w przypadku Niemiec, nie sposób przewidzieć, jak będzie rozwijać się sytuacja polityczna w tym kraju, poza tym, że raczej scenariuszem bazowym jest chaos.

Teza nr 4: Meloni groźniejsza dla Unii niż Brexit

Czwartym czynnikiem, który niewątpliwie będzie mieć wpływ na losy UE w najbliższych latach, jest sytuacja polityczna na Półwyspie Apenińskim.

Włochy, trzecie z największych państw Wspólnoty, od lat buksuje w miejscu doświadczając na zmianę rządów „demokratyczno-populistycznych” i „technokratycznych”. Ani jedne, ani drugie nie mają jednak recepty na strukturalne problemy, które sięgają wielu lat wstecz. 

Utrata konkurencyjności przez włoskie firmy, spowodowana m.in. duszeniem inflacji w latach 90. XX wieku, a potem wejściem do strefy euro, a jednocześnie fatalny stan edukacji i ogromny napływ migrantów z Afryki, którzy stanowią już ponad 10% społeczeństwa, to wyzwania, na które nie ma prostych odpowiedzi. Podobnie jak nie ma pomysłu, jak zasypać ogromny podział na bogatszą Północ i biedniejące Południe.

Bardzo prawdopodobne przejęcie władzy przez rząd pod przywództwem Giorgi Meloni zapewne wiele nie zmieni, ale niewątpliwie będzie mieć wpływ na kształt unijnych debat o polityce migracyjnej, klimatycznej, przemysłowej, obronnej, regionalnej, zagranicznej, etc. Włochy są bowiem zbyt ważnym państwem, także z powodów historycznych, aby zignorować ich głos.

Asertywna polityka Rzymu może nawet skuteczniej zdestabilizować prace UE niż wcześniejsza działalność Londynu, bo jednak Brytyjczycy zawsze byli nieco na uboczu. W przeciwieństwie do Włochów, którzy stanowią sporą część urzędników takich instytucji, jak choćby Europejski Bank Centralny, co niedawno ujawnił serwis Politico.

Jednak konia z rzędem temu, kto przewidzi, jak długo nowy rząd się utrzyma. Wielu analityków, patrząc na dotychczasową historię Włoch, nie daje mu wielkich nadziei na trwałość. W moim odczuciu nie da się wykluczyć, że Meloni skupi władzę na dłuższy czas. W tym sensie nadzieje europejskiego establishmentu, że zaraz zniknie, tak jak to miało miejsce w przypadku Kaczyńskiego czy Orbána, mogą okazać się płonne. Ale podobnie jak w przypadku Niemiec i Francji – rozwój wypadków we Włoszech to niewiadoma.

Teza nr 5: Amerykanie wrócili do Europy

Piąty czynnik, który należy brać pod uwagę w analizie kierunków rozwoju procesów integracyjnych w najbliższych latach, to spowodowane wojną na Ukrainie zaangażowanie USA w politykę europejską.

Nie ulega dla mnie wątpliwości, że rosyjska agresja na Ukrainę istotnie przeobrazi architekturę bezpieczeństwa w Europie, której Amerykanie są kluczowym ogniwem. Stara architektura bazowała na powolnym wycofywaniu się Waszyngtonu, przy jednoczesnym utrzymaniu pewnych zdolności na terenie Niemiec i Włoch.

Rosyjski rewizjonizm doprowadził do częściowej rewizji tej architektury poprzez stworzenie nowej, wschodniej flanki NATO, jednak dopiero wojna AD 2022 będzie prawdopodobnie skutkować przesunięciem Paktu Północnoatlantyckiego na wschód. 

Im dłużej wojna będzie trwać, tym prawdopodobnie (!) silniejsze i trwalsze będzie amerykańskie zaangażowanie, a tym samym większa pozycja przetargowa takich państw jak Polska w negocjacjach z zachodnioeuropejskimi partnerami.

Mam bowiem nieodparte wrażenie, że dopóki wojna trwa, spór między Brukselą a Warszawą będzie, na ile to oczywiście możliwe, wygaszany przez Waszyngton, który nie potrzebuje w takim momencie napięć wewnątrz swojego obozu.

Relacje w kwadracie Waszyngton-Bruksela-Berlin-Warszawa starałem się ostatnio szerzej opisać na łamach Teologii Politycznej, wskazując, że w tym zakresie paradoksalnie nawet zmiana władzy w Warszawie niewiele zmieni. Polska ze względu na relacje z USA będzie w coraz większej kontrze z partnerami z Europy Zachodniej.

Z perspektywy niniejszego tekstu istotniejsze jest jednak to, że wojna nie będzie trwać wiecznie. Nikt dziś nie jest w stanie wykluczyć, że za kilka tygodni/miesięcy będziemy świadkami jakiegoś wyraźnego zwrotu na Kremlu, który zakończy konflikt, co paradoksalnie może osłabić głos naszej części regionu we Wspólnocie.

Inna sprawa, że nikt tak naprawdę nie wie, jak zmieni się polityka amerykańska po wyborach śródokresowych do Kongresu, a zwłaszcza po kolejnych wyborach prezydenckich. Wbrew temu, co się wielu z nas wydaje, amerykański mainstream polityczny niekoniecznie jest bowiem zwolennikiem tak dużego zaangażowania w Europie.

Teza nr 6: Mroźna zima może zawiesić Zielony Ład  

Szósty czynnik, który będzie mieć wpływ na przyszłość Wspólnoty, to zbliżający się kryzys zimowy, związany z sytuacją w energetyce. Ten wpływ będzie odczuwalny na wielu poziomach.

W wielu europejskich krajach niedobory węgla i gazu ziemnego będą skutkować wzrostem cen, brakiem surowca opałowego i ogromnym niezadowoleniem społecznym, które może mocno nadwątlić pozycję polityczną partii rządzących. Kryzys dostaw przełoży się także na sytuację w elektroenergetyce, uderzając nie tylko w użytkowników indywidualnych, ale i europejski przemysł. Skala tego uderzenia jest wciąż nieznana, bowiem wiele zależeć będzie od nieprzewidywalnej pogody. Dlatego właśnie nikt nie wie, jak silna będzie emocja społeczna grająca na polityczną zmianę.

Będzie to miało jednak wpływ nie tylko na same rządy, ale i na unijną politykę klimatyczną. Społeczny gniew może być bowiem ogromnym hamulcowym dla ambitnych pakietów pokroju Fit for 55. Jest to o tyle istotne, że to właśnie nowy, Europejski Zielony Ład miał być wehikułem przenoszącym UE do globalnej ekstraklasy. Spowolnienie polityki klimatycznej, spowodowane choćby presją niemieckiego przemysłu i społeczeństwa, doświadczonych ciężką zimą 2022/2023, może skutecznie osłabić marzenie o geopolitycznym przywództwie Unii. 

Jesteśmy jednak zdani na pogodę, i bardziej niż sytuacja na ukraińskim froncie będzie nas zajmować układ frontów atmosferycznych. A w dobie zmian klimatycznych nie ma bardziej nieprzewidywalnych zjawisk niż właśnie pogoda.

Teza nr 7: Powrót problemu migracji

Wreszcie siódma zmienna, która będzie determinować politykę Unii w najbliższych latach, a która pozostaje dla nas niewiadomą – mowa o wyzwaniu migracyjnym. Nikt z nas bowiem nie wie, jak głęboka będzie globalna recesja i jak szybkie będą skutki zmian klimatycznych, a obydwa te czynniki będą determinować sytuację polityczną w Afryce i na Bliskim Wschodzie.

Każda destabilizacja w tych regionach będzie napędzała fale migracyjne o znacznie większym natężeniu niż ta, której zwłaszcza południowa Europa doświadczyła w 2015 roku. Wraz z problematyką migracji pojawia się również kwestia zagrożenia terrorystycznego, które nie tylko w retoryce mediów, ale i wielu partii politycznych są ze sobą nierozerwalnie związane.

Czynnik migracyjno-terrorystyczny jest chyba najbardziej nieprzewidywalny, a jednocześnie może bardzo wyraźnie wpłynąć na nastroje społeczne, a tym samym – kierunek procesów politycznych. Nie da się jednak wykluczyć, że w najbliższych latach w tym obszarze będziemy doświadczać relatywnego „spokoju”.

Wiemy, że nic nie wiemy

Niezależnie od wspomnianych siedmiu zmiennych, w polityce mogą pojawiać się inne, nieprzewidywalne wydarzenia, i nie ma dziś żadnej pewności, czy jeśli nas doświadczą, będą integrować czy raczej dezintegrować wspólnotę. Wystarczy powiedzieć, że jeden z największych kroków w kierunku unii politycznej, czyli uwspólnotowienie długu, było efektem pandemii COVID-19. Dlatego jeśli ktoś zada mi pytanie, co będzie z tą Unią, z pełnym przekonaniem udzielę jedynej możliwej moim zdaniem odpowiedzi – nie wiem.