Rynek zawłaszcza usługi publiczne, a państwo tylko patrzy i milczy?
W skrócie
Od czasów rewolucji nowożytnej państwo miało monopol na sprawowanie władzy politycznej. Tam, gdzie rynek i społeczeństwo nie były zainteresowane albo nie były zdolne do ich dostarczania, byliśmy świadkami zaangażowania państwa. Z czasem międzynarodowe podmioty gospodarcze mogły powoli zacząć wchodzić w obszar władzy politycznej. Z perspektywy usług publicznych szczególnie problematyczne jest zjawisko słabnięcia państwa, które powoli wkracza w logikę funkcjonowania rynku. Istnieją dwa możliwe scenariusze rozwoju sytuacji. Pierwszy zakłada postępujące urynkowienie usług publicznych, drugi bazuje na próbie przeciwstawienia się temu procesowi.
Globalizacja i rewolucja technologiczna przyniosły ze sobą fundamentalne zmiany zarówno dla instytucji państwa, jak i świadczonych przez nie usług publicznych. Od czasów rewolucji nowożytnej państwo miało bowiem monopol na sprawowanie władzy politycznej. Oczywiście podlegała ona ewolucji, jak choćby wprowadzeniu zasady trójpodziału władzy, jednak w zasadzie do II połowy XX wieku rozwinięte państwa szeroko rozumianego świata Zachodu cieszyły się pełną suwerennością (autonomią) w zakresie prowadzenia polityki wewnętrznej.
Jednocześnie istniał dość wyraźny podział pomiędzy trzema mechanizmami koordynacji zachowań społecznych – rynkiem, państwem i społeczeństwem – w zakresie decyzji co do alokacji zasobów i wytwarzania określonych dóbr (towarów i usług). Tam, gdzie rynek i społeczeństwo nie były zainteresowane albo nie były zdolne do ich dostarczania – mowa tu zwłaszcza o dobrach mających jakiekolwiek znamiona dobra publicznego, jak np. powszechna ochrona zdrowia albo edukacja podstawowa – byliśmy świadkami zaangażowania państwa.
Skala świadczonych usług publicznych w naturalny sposób podlegała zmianie, w zależności od percepcji partycypacji obywatelskiej. W wieku XVIII czy XIX nie miały one tak powszechnego charakteru jak w wieku XX, zwłaszcza po II wojnie światowej w fazie tzw. państwa dobrobytu. Niemniej już wówczas zaczynały się pojawiać i rozwijać choćby publiczne systemy oświatowe i zabezpieczenia społecznego.
Sytuacja zaczęła się zmieniać w momencie przyśpieszenia procesów globalizacyjnych, a równocześnie rewolucji informacyjnej. Mniej więcej od lat 70. XX wieku obserwujemy bowiem kilka równoległych procesów, które choć nie są ze sobą bezpośrednio związane, to wchodzą we wzajemne interakcje.
Moda na Nowe Zarządzanie Publiczne
Po pierwsze, w tamtym czasie zaczęły się na dobre pojawiać międzynarodowe korporacje. Co prawda pierwsze globalne podmioty prywatne, jak np. brytyjska Kompania Wschodnioindyjska, zaczęły powstawać już u progu nowożytności, jednak dopiero powojenna międzynarodowa liberalizacja handlu prowadzona w ramach negocjacji GATT (Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu) stworzyła prawdziwie globalny system handlu międzynarodowego. Wraz z nim zaś narodził się globalny system korporacyjny.
Po drugie, procesowi wyłaniania się globalnych firm towarzyszyła rewolucja informacyjna – państwa w jakimś sensie straciły monopol na komunikację międzynarodową. Co więcej, z upływem czasu to właśnie podmioty prywatne zaczęły dominować w globalnej przestrzeni komunikacyjnej, gwarantując sobie nie tylko władzę ekonomiczną, ale również władzę informacyjną.
Dysponując tymi dwoma narzędziami, międzynarodowe podmioty gospodarcze mogły powoli zacząć wchodzić w obszar władzy politycznej, co w pełnej krasie obserwujemy już w III dekadzie XXI wieku w postaci takich przykładów jak Amazon, Alfabet, Apple, Meta czy Microsoft.
Po trzecie, dostrzegając siłę i potencjał podmiotów rynkowych, decydenci polityczni zaczęli być skłonni do modyfikacji dominującego modelu zarządzania publicznego, opartego o weberowską biurokrację. Począwszy od przełomu lat 70. i 80. XX wieku obserwujemy narodzenie się modelu tzw. nowego zarządzania publicznego (new public management, NPM), w którym władze publiczne cedują odpowiedzialność za świadczenie wybranych usług publicznych na podmioty rynkowe.
Proces, który rozpoczął się w USA, Wielkiej Brytanii i Nowej Zelandii, wraz z upadkiem bloku sowieckiego i symbolicznym zwycięstwem kapitalizmu w jego neoliberalnej formie, wynikającej m.in. z zasad konsensusu waszyngtońskiego, zaczął rozprzestrzeniać się w wielu państwach świata, w tym w Polsce.
W efekcie od samego początku transformacji ustrojowej model oparty o prywatyzację stał się de facto preferowaną opcją dostarczania usług publicznych. Dodatkowo za sprawą przyjęcia paradygmatu wzrostu, którego kluczowym miernikiem jest PKB, następowało powolne przejmowanie przez podmioty rynkowe zadań realizowanych pierwotnie przez społeczeństwo – w ten sposób staliśmy się świadkami postępującego urynkowienia, choćby usług opiekuńczych.
Rozwój zależny od inwestycji zagranicznych
Wzrost znaczenia mechanizmu rynkowego, zwłaszcza w państwach przechodzących proces transformacji ustrojowej i gospodarczej w latach 90. XX wieku, kiedy w świecie dominował liberalno-rynkowy paradygmat opisywany często hasłem there is no alternative, w powiązaniu z możliwościami, jakie niósł ze sobą globalny kapitalizm, skutkował polityką bazującą na przyciąganiu inwestycji zagranicznych.
Instrumentem tej polityki było m.in. obniżanie stawek podatku CIT. Zjawisko to da się zauważyć w większości państw rozwiniętych, ale w krajach naszego regionu przybrało szczególnie radykalną formę – w momencie wejścia do UE większość krajów Europy Środkowo-Wschodniej obniżyło stawkę podatku CIT poniżej 20%. Dodatkowo zaczęto tworzyć wówczas specjalne strefy ekonomiczne, w których zagraniczni inwestorzy byli nieraz całkowicie zwolnieni z podatków oraz innych opłat.
W konsekwencji takie państwa jak Polska na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat ewoluowały w kierunku modelu tzw. rozwoju zależnego od zagranicznego kapitału. Proces ten wbrew pozorom nie ma tylko skutków gospodarczych, ale także polityczne – ewentualne próby podwyższania opodatkowania spotykają się z naturalnym sprzeciwem ze strony zagranicznego kapitału, który stosując swego rodzaju szantaż, może skutecznie wpływać na decyzje polityków.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej argumenty, można postawić hipotezę, że pogłębianie się dominacji rynku nad pozostałymi dwoma mechanizmami koordynacji – państwa i społeczeństwa – skutkuje jednocześnie osłabianiem zarówno państwa, jak i więzi społecznych.
Z perspektywy usług publicznych szczególnie problematyczne jest zjawisko słabnięcia państwa, które powoli wkracza w logikę funkcjonowania rynku (np. zwiększenie elastyczności rynku pracy=zmniejszenie gwarancji bezpieczeństwa socjalnego pracowników w celu przyciągania inwestorów).
Co dalej? Dwa scenariusze
W efekcie nie sposób uciec od pytania, czy w rzeczywistości funkcjonowania w modelu rozwoju zależnego od zagranicznego kapitału, który skutkuje realnym ograniczeniem swobody prowadzenia polityki publicznej (na marginesie – czy nie jest to przypadkiem istotniejsze ograniczenie suwerenności niż domniemany „dyktat” Brukseli?), państwo jest i będzie w ogóle w stanie odbudować sprawny system usług publicznych.
W moim odczuciu istnieją dwa możliwe scenariusze rozwoju sytuacji. Pierwszy scenariusz zakłada postępujące urynkowienie usług publicznych, które choć może skutkować poprawą ich jakości, to jednocześnie będzie powodować istotne ograniczenie sprawiedliwości, rozumianej jako równość dostępu. To zaś oznacza, że jakaś część społeczeństwa zostanie w jeszcze większym stopniu niż obecnie pozbawiona szans korzystania z usług publicznych w przynajmniej akceptowalnej jakości.
Scenariusz ten w jakimś sensie przypomina model amerykański i może być atrakcyjny dla części elektoratu, zwłaszcza tej lepiej sytuowanej. W świetle pogarszania się relatywnej sytuacji materialnej klasy średniej, które obserwujemy w ostatnich latach, poparcie dla takiego modelu może jednak nie być aż tak znaczne, jak się dziś może wydawać.
Alternatywny scenariusz bazuje na próbie przeciwstawienia się temu procesowi. Zakładając jednak, że państwo samo z siebie nie będzie mieć wystarczającej siły politycznej, aby tego dokonać, konieczny wydaje się sojusz państwa i społeczeństwa. Może on przybierać różne formy, jedną z nich jest tworzenie na poziomie lokalnym (samorządowym) spółdzielni rozwojowych, których członkami byłyby zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i podmioty społeczeństwa obywatelskiego.
Lokalne spółdzielnie rozwojowe mogłyby umożliwić akumulację zasobów niezbędną do wygenerowania usług publicznych, w takich obszarach jak edukacja, kultura, opieka czy w jakimś stopniu zdrowie (ze względu na skalę kosztów ochrona zdrowia będzie jednak musiała pozostać w domenie publicznej).
Szczególnym zadaniem takich spółdzielni, w świetle czekających nas globalnych wyzwań, byłoby także zaangażowanie się w politykę integracyjną imigrantów (kursy języka polskiego, lokalne inicjatywy kulturalne), transformację energetyczną (termomodernizacja budynków, instalacja OZE) i przeciwdziałanie skutkom negatywnych zjawisk pogodowych (susze, powodzie, wichury).Zważywszy na postępującą pauperyzację klasy średniej, można założyć, że będzie istnieć potencjał polityczny dla wyboru tej ścieżki.
Pytanie, czy wspomniana klasa średnia zechce o to zawalczyć, czy jednak wybierze indywidualną strategię doszlusowania do klasy wyższej i dostępu do wysokiej jakości usług oferowanych przez podmioty rynkowe.
Publikacja powstała w ramach projektu „Nowa gospodarka po pandemii", nad którym patronat objął i udzielił finansowego wsparcia Polski Fundusz Rozwoju S.A.
Tym utworem dzielimy się otwarcie. Utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony oraz przedrukowanie niniejszej informacji.