Nie możemy czekać, aż z niebezpiecznego letargu obudzą się sojusznicy. Transformacja Zachodu a bezpieczeństwo Polski

Polityka polska najbliższych lat powinna być ufundowana na prawidłowym rozeznaniu realiów, rysujących się tendencji i własnych możliwości. Podobnie zresztą jak to było po odzyskaniu niepodległości, kiedy kurs zmierzający do zakorzenienia Polski w instytucjach Zachodu był nie tylko wypadkową naszych narodowych aspiracji, ale wynikał również z prawidłowego rozeznania kierunku ewolucji porządku światowego po zakończeniu zimnej wojny. Polska w ramach systemu sojuszniczego powinna dążyć do uzyskania pozycji regionalnego węzła siły, zwiększać możliwości działania naszych sił zbrojnych i budować zdolności interoperacyjne z państwami regionu.

Analiza jest częścią serii tekstów, „Transformacja Zachodu a bezpieczeństwo Polski”, w której swoją perspektywą podzielili się na naszych łamach także Justyna Gotkowska, prof. Przemysław Żurawski vel Grajewski, Sławomir Dębski i Adam Traczyk.

Narodowy konsensus i prawidłowe rozpoznanie rysujących się trendów są gwarancją prawidłowej (czyli takiej, która może liczyć na realizację swych celów) polityki Polski w nadchodzących latach i sprostaniu przez nasz kraj rysującym się wyzwaniom. Potrzebujemy też uczciwej debaty publicznej na ten temat, w której dyskutujemy z poglądami, ocenami i propozycjami naszych adwersarzy, a nie wyobrażeniami na ten temat. Dobrze się zatem stało, że Justyna Gotkowska na łamach Klubu Jagiellońskiego zainicjowała dyskusję na ten temat.

Powrót Ameryki do balansowania

W środowisku eksperckim nie wzbudzi kontrowersji pogląd, że amerykańska polityka zagraniczna i system sojuszniczy podlegają obecnie istotnym przewartościowaniom i przebudowie. Wyrażona przez Joego Bidena (w jego przemówieniu uzasadniającym wycofanie wojska z Afganistanu) opinia, że Stany Zjednoczone kończą z uczestnictwem w cudzych wojnach i będą w przyszłości interweniować zza linii oceanu jest zapowiedzią fundamentalnego zwrotu.

Jak można przypuszczać, jego istotą będzie powrót do idei balansowania układu sił w oddalonych od Ameryki regionach świata. Lapidarnie tę zmianę nastawienia amerykańskich elit ujął Bary R. Posen, który przypominał przypisywaną Nixonowi maksymę: „Stany Zjednoczone mają sojuszników, bo mają interesy, a nie dlatego mają interesy, bo posiadają sojuszników”.

Posen przypomina, że zasadniczym motywem strategicznym, dla którego Stany Zjednoczone zdecydowały się na utworzenie NATO i odgrywały w tym pakcie wiodąca rolę, była pozycja i siła ZSRR po zakończeniu II wojny światowej. Państwa Starego Kontynentu osłabione w jej wyniku nie były wówczas w stanie zrównoważyć układu sił bez udziału Waszyngtonu. Gdyby, podobnie jak po I wojnie światowej, amerykańskie elity wybrały w 1945 r. politykę „powrotu do domu”, to Europa stałaby się niechybnie łupem Moskwy, co w dłuższej perspektywie zmieniłoby na niekorzyść Stanów Zjednoczonych układ sił i wzmocniłoby nadmiernie Rosję.

W opinii Posena to oczywiste równanie strategiczne dzisiaj już nie obowiązuje. Rosja jest znacznie słabsza niż ZSRR, a państwa europejskie wyraźnie silniejsze. Są one w stanie samodzielnie zbudować europejski układ równowagi sił i interesów – zaangażowanie Waszyngtonu w Europie nie jest konieczne.

Odwołująca się do zupełnie innej niż Posen tradycji myślenia o relacjach międzynarodowych Mira Rapp-Hooper z Council on Foreign Relations w swojej ostatniej książce wzywa do ich przebudowy pod kątem osiągnięcia przez Waszyngton 3 podstawowych celów: nie dopuścić do zdominowania jakiegokolwiek kluczowego regionu świata przez jeden podmiot, skłonić dotychczasowych sojuszników, aby ci w większym stopniu brali odpowiedzialność za własne bezpieczeństwo, i przygotować się do nowego rodzaju konfliktów, głównie o charakterze asymetrycznym poniżej progu agresji kinetycznej.

Zwolennicy przebudowy systemu sojuszniczego Stanów Zjednoczonych odwołują się do zmieniających się priorytetów (strategiczna rywalizacja z Chinami), konieczności odbudowy potencjału gospodarczego i wewnętrznej dynamiki społecznej. Postulują także niezbędne w związku z postępem technologicznym reformy amerykańskich sił zbrojnych, na co potrzebny będzie okresu spokoju i redukcji międzynarodowych obowiązków.

Niezależnie jednak jak te trendy wydają się trwałe, to redukcję militarnej obecności Stanów Zjednoczonych w Europie i na Bliskim Wschodzie na rzecz wzrostu zaangażowania w Azji obserwują także autorzy ostatniego raportu Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa. Według nich w latach 2009-2019 siły podporządkowane Centralnemu Dowództwu (CENTCOM) amerykańskich sił zbrojnych, odpowiadającemu za operację na Bliskim Wschodzie, zostały zmniejszone o 68%. Przejawem jasnych intencji Waszyngtonu jest też ponad dwukrotna liczebna przewaga amerykańskiego dowództwa na rejonie Indo-Pacyfiku (INDOPACOM) – 375 tys. personelu – nad połączonymi dowództwami Europejskiego (EUCOM) i Centralnego Dowództwa – odpowiednio 68 tys. i 90 tys. osób.

To wyraźne w ostatnich kilku latach przesunięcie wojskowego zaangażowania Stanów Zjednoczonych do Azji nie doprowadzi do całkowitego wycofania się Amerykanów z Europy, ale trudno liczyć na wzrost wojskowego zaangażowania, także na wschodniej flance NATO.

W poszukiwaniu europejskiej tarczy

Wielostronny system bezpieczeństwa, w którym uczestniczy Polska od upadku komunizmu i wejścia do NATO w 1999 r., prawidłowo obsługiwał nasze interesy. Jednak istotnym pytaniem nie jest, czy był to system skuteczny w przeszłości, ale czy w przyszłości również spełni on nasze oczekiwania.

Jaka jest bowiem dziś sytuacja Europy? W opinii Richard Barronsa, emerytowanego generała dowodzącego do 2016 r. brytyjskimi siłami zbrojnymi, wiele na ten temat mówią nam doświadczenia ewakuacji z Afganistanu i Kabulu. Jak stwierdził Barrons, „NATO bez Stanów Zjednoczonych ma bardzo ograniczone siły” i w związku z tym „ma ograniczone znaczenie”.

Brytyjski generał podkreślał, że co najmniej kilka państw europejskich (w tym Wielka Brytania) postawionych przed faktem dokonanym o wycofaniu amerykańskiego kontyngentu zastanawiało się, czy nie przedłużyć swojej obecności w Afganistanie. Entuzjazm tych, którzy optowali za tego rodzaju opcją szybko wyparował, kiedy zrozumieli, że bez Amerykanów „nie posiadaliby danych wywiadowczych, zdolności w zakresie dowodzenia, kontroli, logistyki i szkolenia […]. Nie mogliby nawet dostać się do Afganistanu i utrzymać się tam”.

Robert Dalsjö, ekspert szwedzkiego think tanku wojskowego FOI, twierdzi, że wszystkie działania UE z ostatnich 20 lat w dziedzinie bezpieczeństwa (oprócz sankcji na Rosję po aneksji Krymu) były jedynie symbolicznymi gestami albo wypadkową polityki przemysłowej UE (najczęściej na życzenie Francji).

Dalsjö zadaje również pytanie, czy wiodące państwa Europy, takie jak Niemcy, Francja i Wielka Brytania, nie powinny wziąć na siebie ciężaru obrony Starego Kontynentu przed ewentualną agresją. W oczach Skandynawów najlepszym kandydatem do odegrania roli europejskiej tarczy byłaby (w opinii Dalsjö) Wielka Brytania, która jest tradycyjnie bliska stolicom państw Europy Północnej w swojej perspektywie na kulturę strategiczną i ocenę wyzwań.

Byłaby, gdyby nie „syndrom Downton Abbey”, jak określa szwedzki analityk politykę sprowadzającą się do próby, aby żyć tak jak kiedyś, nie mając ku temu wystarczających środków. Jego zdaniem obecnie brytyjskie siły zbrojne są po prostu zbyt słabe, przestarzałe i od 20 lat niedofinansowanie, aby wziąć na siebie główny ciężar obrony Europy. Także w Berlinie nie widzi on lidera europejskiego systemu odstraszania. Niemiecką armię analityk określa jako koszmar.

Te krytyczne opinie potwierdzają doniesienia o znacznych opóźnieniach w realizacji kluczowego z punktu widzenia bezpieczeństwa wschodniej flanki NATO programu wojskowej mobilności, pilotowanego przez Holandię. Ponadto niezadowalające postępy notuje budowa sił szybkiego reagowania w ramach przyjętej na szczycie NATO w Brukseli w 2018 r. formuły 4×30.

Także w europejskich projektach w ramach inicjatywy stałej współpracy strukturalnej (PESCO) notujemy opóźnienia. Z ujawnionego przez portal Politico.eu wewnętrznego raportu na temat stopnia zawansowania 46 wspólnych projektów wynika, że w przypadku 35 z nich można mówić o opóźnieniach. Nawet realizacja tych, które nie wymagają wkładu finansowego, jest odwleczona. Ostatni szczyt NATO (a zwłaszcza fiasko propozycji stworzenia wspólnego funduszu na rozbudowę infrastruktury i poprawę mobilności wojskowej) pokazał, że nie ma politycznej zgody wśród europejskich jego członków na przeznaczenie dodatkowych środków na wschodnią flankę NATO.

W czerwcu tego roku amerykański RAND opublikował kolejny raport, w którym podkreślił, że konflikt regionalny przy granicy Rosji może zakończyć się porażką Zachodu. Przypomnijmy, że podobne wnioski analitycy tego think tanku formułowali już 5 lat temu. To pokazuje, jak niewielki postęp Europa zrobiła w zakresie własnego bezpieczeństwa w ostatnich latach. Co więcej, traktowanie Starego Kontynentu jak wojskowej całości już jest wyrazem sporego optymizmu – państwa europejskich członków NATO nie mają żadnego potencjału militarnej interoperacyjności.

Kluczowe nie jest to, czy państwa europejskie zwiększają wydatki na obronę (mamy w tym wypadku do czynienia z pozytywnym trendem), ale to, czy dodatkowe środki budują nowe zdolności i niwelują dystans dzielący europejskich członków NATO od głównego regionalnego rywala strategicznego – Federacji Rosyjskiej. Mimo pewnych wysiłków Europa nie tylko nie zmniejszyła dystansu wobec Rosji, ale dysproporcja ta wzrosła.

Federacja Rosyjska osiągnęła przewagę w nowych obszarach, zwłaszcza rozbudowała swe instrumentarium oddziaływania w konfliktach asymetrycznych, toczonych poniżej progu wojny kinetycznej starego typu. Jak zauważyli Lionel Beehner i Liam Collins z Modern War Institute, Rosja w swym działaniu stosuje „strategiczną mieszankę” podejścia tradycyjnego, w którym o sukcesie decyduje zajęcie terytorium przeciwnika i wyniszczenie jego sił oraz nowoczesne, asymetryczne formy oddziaływania, tylko w ostateczności odwołujące się do argumentu siły wojskowej. Celem tych ostatnich operacji jest destabilizacja sytuacji wewnętrznej zaatakowanego państwa i odebranie mu woli stawiania oporu.

W tym sensie państwa NATO muszą, na co nie są w wystarczającym stopniu gotowe, wzmacniać swe siły konwencjonalne po to, aby strategia odstraszania spełniała swoją funkcję. Powinny też przygotowywać się do konfliktów asymetrycznych, toczonych w nowych obszarach i przy użyciu innych niźli tradycyjnie wojskowe formy oddziaływania.

Moskwa poczuła krew?

Trudno sobie wyobrazić, jak stwierdził Edgars Rinkevics, łotewski minister spraw zagranicznych, by działania Łukaszenki nie były skoordynowane z polityką Kremla. Wydarzeni te wskazują, że Moskwa nie rezygnuje z agresywnej polityki wobec sąsiadów. Równolegle rosyjscy eksperci podkreślają, że w nowych czasach rośnie polityczne znaczenie siły, w tym wojskowej, a także maleje skłonność państw europejskiego jądra, aby dbać o interesy peryferii.

Wydaje się, że Moskwa w najbliższych miesiącach będzie realizować politykę, którą Michael Kofman określił mianem „strategii nękania”. Polega ona na prowokowaniu napięć, próbach destabilizacji wewnętrznej i wywieraniu presji na państwa sąsiedzkie, aby wymusić ustępstwa natury politycznej i gospodarczej. Zdaniem wielu ekspertów tego rodzaju strategia jest rosyjskim sposobem inicjowania, prowadzenia i wygrywania konfliktów o charakterze par excellence wojennym, do toczenia których kolektywny Zachód nie jest obecnie przygotowany.

Szczególnie groźne, z polskiego punktu widzenia, wydają się oferty Moskwy formułowane pod adresem naszych zachodnich partnerów, takie jak chociażby te zawarte w artykule Władimira Putina, opublikowanym w „Die Zeit”. Zawierają one proste i niestety dla wielu reprezentantów państw starej Europy kuszące przesłanie. Putin, diagnozując sytuację, w jakiej nasz kontynent znalazł się po pandemii, podkreśla potrzebę wspólnego wysiłku całej Europy, w tym Rosji, aby budować „dobrobyt i bezpieczeństwo”. Oferta stworzenia z udziałem Moskwy europejskiego systemu bezpieczeństwa nie tylko osłabia więź transatlantycką, ale grozi również przekształceniem Europy Środkowej w obszar, w którym krzyżują się interesy Wschodu i Zachodu Europy. Nawet jeśli uznamy, że to raczej Ukraina i Mołdawia są dziś zagrożone znalezieniem się w strefie mocnych wpływów Moskwy, to w dłuższej perspektywie tego rodzaju scenariusz jest niezwykle groźny także z naszego punktu widzenia.

[Rekomendacje dla Polski]

Rozbudować system Międzymorza

W dającej się przewidzieć przyszłości nie możemy oczekiwać wzrostu wojskowego zaangażowania Stanów Zjednoczonych na wschodniej flance NATO. Ponadto w najbliższym czasie nasz sojusznik będzie oczekiwał większego zaangażowania we własne bezpieczeństwo pozostałych państw Paktu Północnoatlantyckiego, w tym przede wszystkim tych położonych w potencjalnie zapalnych rejonach.

W konsekwencji (w scenariuszu kooperacyjnym i optymistycznym) dojdzie do przyjaznej regionalizacji w zakresie polityki powstrzymywania i reagowania na zagrożenia. Przyjaznej, bo niezakładającej porzucenia przez Waszyngton sojuszników, a raczej wspierania ich dążeń do większej samodzielności, zwłaszcza na poziomie pozyskania tych zdolności, którymi Europa dziś nie dysponuje, i umiejętności reagowania na zagrożenia poniżej poziomu konfliktu kinetycznego.

Z tego powodu w ramach naszego systemu sojuszniczego, a nie alternatywy do niego Polska będzie musiała przyjąć w najbliższych latach opcję rozbudowy powiązań w ramach systemu Międzymorza, zwłaszcza państw podobnie postrzegających zagrożenia dla swego bezpieczeństwa (m.in. Szwecji, Finlandii i Rumunii), i wzorować się na większej operacyjnej samodzielności i zdolności szybkiego reagowania Turcji.

Ankara wydająca w kwotach bezwzględnych obecnie niewiele więcej od Polski na uzbrojenie uzyskała znaczenie większy poziom sprawności sił zbrojnych. Stało się tak dzięki temu, że w sposób świadomy Turcja postawiła na rozwój rodzimego sektora zbrojeniowego i własnych rozwiązań w tym zakresie.

Innym przykładem kraju prowadzącego podobną politykę jest Izrael. Państwa położone w rejonach zapalnych lub potencjalnie zapalnych (Polska graniczy z Federacją Rosyjską i niestety znajduje się w takim położeniu) muszą zarówno więcej wydawać na własne bezpieczeństwo, jak i dążyć do uzyskania zdolności działania samodzielnego, na wypadek gdyby nasza ocena sytuacji różniłaby się od opinii sojuszników. Szczególnie dotyczy to zdolności walki z agresją poniżej progu tradycyjnego konfliktu kinetycznego. W ramach systemu sojuszniczego Polska winna dążyć do uzyskania pozycji regionalnego „węzła siły”, jednocześnie zwiększać możliwości działania naszych sił zbrojnych i budować zdolności interoperacyjne z państwami regionu. Wzorem dla nas powinna być w tym ostatnim przypadku współpraca po 2014 r. Szwecji i Finlandii. Twierdzenie Justyny Gotkowskiej, jakoby były to opcje alternatywne i groźne dla naszego systemu sojuszniczego, wydaje się w świetle takiego rozumowania nieuprawnione.

Różnice w zakresie „efektywności” wykorzystania przez Turcję i Polskę budżetów wojskowych wyraźnie można dostrzec na przykładzie poniższego zestawienia:

Źródło: NATO, Defence Expenditure of NATO Countries (2013-2019), 29 November/Novembre 2019, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2019_11/20191129_pr-2019-123-en.pdf.

Propozycje wzięcia przez Polskę na siebie większych ciężarów w zakresie własnego bezpieczeństwa nie są pochodną mocarstwowego” myślenia czy nieadekwatnej oceny naszych możliwości, ale wynikiem przekonania, że nie możemy czekać na to, aż nasi europejscy sojusznicy zrobią to za nas. Należy podkreślić, że mają oni inną ocenę własnej sytuacji bezpieczeństwa, która zniechęca do stanowczych działań.

Zwiększyć własny potencjał

Nowe realia wymuszają też zmianę priorytetów politycznych. Polityka wschodnia i środkowoeuropejska winna stać się główną domeną zainteresowania polskiej dyplomacji w nadchodzących latach. Powinno tak być nie dlatego, że stanowiłoby to alternatywę dla umownej opcji prozachodniej, ale z tego powodu, że należy nadrobić zaniedbania i odzyskać pozycje utracone w czasach, kiedy kolektywny system bezpieczeństwa był wystarczającą gwarancją.

Tradycyjna polityka odstraszania również w nowych realiach nie traci znaczenia. Polska i inne państwa wschodniej flanki NATO będą musiały przygotować się na reagowanie na zagrożenia dwojakiego rodzaju – zarówno klasycznego konfliktu kinetycznego, jak i wieloobszarowej agresji asymetrycznej (niekonwencjonalnej, wykorzystującej różnice potencjałów) poniżej artykułu 5.

Rosja w ostatnich latach znacznie rozbudowała swe instrumentarium w tym zakresie, a jak pisał jeszcze w 2013 r. szef rosyjskiego Sztabu Generalnego, Walerij Gierasimow, działania asymetryczne poniżej progu konfliktu kinetycznego pochłaniać będą 80% sił i środków. W środowisku zachodnich ekspertów trwa debata, czy w istocie mamy do czynienia z nową strategią Federacji Rosyjskiej, określaną też przez Gierasimowa mianem „aktywnej obrony”, czy raczej z postrzeganiem przez rosyjskich sztabowców tego, do jakiego rodzaju działań zbrojnych przygotowują się ich przeciwnicy. Można spotkać się zarówno ze zwolennikami pierwszego, jak i drugiego podejścia, jednak większość analityków wydaje się zgadzać, w moim odczuciu, z opinią Chrisa Dougherty’ego, że zarówno Rosja, jak i Chiny przygotowują się do działań zbrojnych w warunkach zdeformowanego środowiska informacyjnego, w którym wpływ na zdolności drugiej strony w zakresie zbierania i interpretowania informacji może być czynnikiem przesądzającym o sukcesie.

Oznacza to konieczność zwiększenia świadomości sytuacyjnej polskich sił zbrojnych, pozyskanie zdolności działania w nowych obszarach i przede wszystkim wzmocnienie systemu odporności państwa. Realizacja tradycyjnej polityki odstraszania w obliczu opóźnień w działaniu sojuszników z Zachodu wymusza też ponoszenie przez Polskę większych ciężarów związanych z bezpieczeństwem. Z racji swojej wielkości, potencjału demograficznego i możliwości finansowych Polska powinna stać się gwarantem i regionalnym eksporterem bezpieczeństwa. Dbając o własne dobro, musimy również zatroszczyć się o stabilizowanie sytuacji mniejszych państw sąsiednich.

Ostrożnie inwestować w niemiecko-polski sojusz

Piszącemu te słowa bliska jest idea proponowana chociażby przez Andrew Michtę i Jamesa Carafano amerykańsko-niemiecko-polskiej kooperacji wojskowej, która mogłaby się przyczynić do wzmocnienia wschodniej flanki NATO. Jednym z głównych celów polsko-niemiecko-amerykańskiego trójkąta mogłaby być ostatnia propozycja Wessa Mitchella mówiąca o wzmacnianiu Ukrainy, aby stworzyć dla rosyjskiego ekspansjonizmu barierę nie do pokonania i doprowadzić do zwrócenia uwagi Moskwy na Wschód. Amerykański ekspert jest zdania, że większe zaangażowanie Rosji w rozwój Syberii i Dalekiego Wschodu (czemu winien sprzyjać kolektywny Zachód) z czasem doprowadzi do ujawnienia się i wzmocnienia sprzeczności interesów Moskwy i Pekinu, co może osłabić silne związki obydwu państw.

Czy w Berlinie podobnie ocenia się sytuację w zakresie bezpieczeństwa na Wschodzie i przez to trójkąt amerykańsko-niemiecko-polski jest realną opcją polityczną? Wydaje się, że tak nie musi być, skoro Niemcy nie tylko nie dotrzymują przyjętych w czasie szczytu NATO w Walii zobowiązań w zakresie wzrostu wydatków na obronność (mimo wieloletniej i znaczącej nadwyżki budżetowej), ale również zaniedbują własny potencjał wojskowy. Sygnalizują to przez coroczne raporty Bundestagu. Nakładają się na to negatywne doświadczenia Polski i państw naszego regionu związane z gazociągiem Nord Stream 2.

Polsko-niemiecki tandem czy też „koalicja chcących działać”, której powołanie postulowała niedawno Annegret Kramp-Karrenbauer, ma sens tylko wtedy, gdy wysiłki włożone w stworzenie tego formatu oznaczają wzrost wspólnych nakładów na obronę wschodniej flanki i uzyskanie nowych zdolności.

Nie mamy gwarancji, że uda się nam skutecznie pogłębić kooperację z Niemcami w wymiarze obronności, jednak nie oznacza to rekomendacji, aby zaniechać starań w tym zakresie. Warto m.in. poprzeć ostatnią propozycję Annegret Kramp-Karrenbauer, o ile w powyborczym krajobrazie politycznym Niemiec będzie ona realna. Ponadto we współpracy z Niemcami zastanówmy się nad rozszerzeniem o Polskę programu nuclear sharing. Kierunek niemiecki powinien (obok wschodniego) być jednym z kluczowych zagadnień polskiej polityki zagranicznej. Jednak nie możemy stawiać wszystkiego na jedną kartę – sprzeczności między perspektywą Warszawy i Berlina może nie udać się przezwyciężyć.

***

Rosja i jej elity wierzą w rosnące znaczenie presji o charakterze wojskowym w osiąganiu politycznych celów. Wymuszają reakcję państw frontowych zarówno na poziomie politycznym, jak i wojskowym. Czekanie na to, aż nasi partnerzy z Zachodu dojrzeją i w odpowiedni sposób zaczną reagować na oczywiste zagrożenia, jakie stwarza rosyjska polityka, może okazać się bolesnym złudzeniem.

Wezwania uczestników polskiej debaty publicznej, którzy (jak piszący te słowa) opowiadają się za wzmocnieniem systemu odpornościowego państwa polskiego, reformą i rozbudową naszych sił zbrojnych, a także większą samodzielnością w polityce zagraniczne (w pierwszym rzędzie mającą wymiar regionalny) nie wynikają z chęci porzucenia polityki zakotwiczenia w instytucjach kolektywnego Zachodu, ale z obawy, że odpowiedź, jakiej te instytucje udzielają na nadchodzące zagrożenia, może okazać się niewystarczająca.