Sześć lat Inicjatywy Trójmorza. Połowiczny sukces i nadal niewykorzystany potencjał

Sześć lat działalności formatu Trójmorza jest dobrym momentem na podsumowanie jego efektywności, realnych i namacalnych skutków. Trójmorze wyrobiło sobie już markę w Polsce i na świecie, jest także flagowym projektem polityki zagranicznej Zjednoczonej Prawicy. Analiza faktów, liczb i zrealizowanych projektów pozwala na postawienie umiarkowanie pozytywnej oceny tego przedsięwzięcia. Inicjatorzy projektu, z przewodnią rolą Polski, dostrzegli potencjał regionu i trafnie zdefiniowali luki rozwojowe, które wymagają inwestycji, jednak tempo prac i ranga przypisywana tej inicjatywie przez państwa członkowskie nie jest równa roli, jaką odegrała Polska. Przed członkami formatu stoi wiele wyzwań, aby ten połowiczny sukces przekuć w stabilną i perspektywiczną platformę współpracy, aby inicjatywa stała się trampoliną do dynamicznego rozwoju regionu.

Clou współpracy – gra o connectivity

Rezultaty pierwszego szczytu w Dubrowniku w 2016 r. i treść przyjętej po szczycie deklaracji ujawniły, jaki będzie modus vivendi tej współpracy. Trójmorze zaprezentowało się jako format prounijny, niepodważający wspólnych wartości europejskich i niehamujący integracji. Okazało się platformą nastawioną na kooperację w ramach Unii, wzmacnianie jej regionalnej siły i komplementarność wobec roli UE jako inwestora i stabilizatora regionu. Konieczność uspokojenia obaw Europy Zachodniej rysowała się jako istotna przeszkoda i trzeba było (i nadal trzeba będzie) poświęcić dużo energii i środków, by przekonać resztę UE, czym Trójmorze nie jest i czym nie ma zamiaru być.

Inicjatywa Trójmorza nie ma ambicji politycznych lub geopolitycznych. Jej cele koncentrują się na rozwoju powiązań infrastrukturalnych – connectivity – przede wszystkim w 3 obszarach: transportowym, energetycznym i cyfrowym. Przedsięwzięcia w ramach Trójmorza mają wpływać na ekonomiczną integrację i wzmocnienie pozycji państw formatu w UE, dzięki czemu mogą uniknąć ugrzęźnięcia w geopolitycznej szarej strefie i zwasalizowania przez zachodnie kraje UE czy Rosję.

Szczególne miejsce zajmuje w tej układance infrastruktura energetyczna. Państwa Trójmorza łączy wysoki stopień zależności od jednego dostawcy gazu – Rosji. Na przykład Bułgaria w 2020 r. z rosyjskiego kierunku realizowała 76% zapotrzebowania na gaz, a Węgry niemal 100%.

Nadmierną zależność od rosyjskich dostaw podkreślał prezydent Andrzej Duda w swoim przemówieniu podczas pierwszego szczytu Trójmorza w 2016 r., a wtórowała mu współgospodarz szczytu, prezydent Chorwacji – Kolinda Grabar-Kitarović. Projekty w zakresie energetyki mają priorytetowe znaczenie dla Trójmorza i obejmują takie inwestycje, jak terminale do odbioru LNG, budowę interkonektorów gazowych czy synchronizację sieci elektrycznych państw bałtyckich z sieciami państw UE. Takie projekty są już z sukcesem realizowane. Należą do nich terminale LNG na chorwackiej wyspie Krk, w Świnoujściu oraz będący na ukończeniu gazociąg Baltic Pipe. Rozpoczęto także budowę gazociągu Polska-Słowacja i Polska-Litwa. W przyszłości do realizacji są zaplanowane interkonektory: Bułgaria-Rumunia-Węgry-Austria, Słowacja-Węgry-Rumunia, Polska-Czechy, a także gazociągi Eastring i adriatycki. Rozwój połączeń w infrastrukturze energetycznej między państwami Trójmorza umożliwi osiągnięcie niezależności w dostawach surowców krytycznych dla bezpieczeństwa państwa.

Kolejnym punktem skupienia wysiłków Trójmorza są projekty z zakresu transportu. Ich ramy opierają się o sieć TEN-T, tj. Transeuropejską Sieć Transportową, realizowany w ramach UE program rozwoju połączeń kolejowych, drogowych i żeglugi powietrznej, morskiej i śródlądowej. Poziom realizacji sieci TEN-T w państwach Trójmorza odstaje od średniej unijnej, szczególnie w rozwoju sieci kolejowej, dlatego na liście projektów znajdują się głównie te z dziedziny transnarodowych autostrad i linii kolejowych. Już realizowanym projektem jest trasa Via Carpatia, w planach zaś jest realizacja trasy Via Baltica, Rail Baltica, Rail-2-Sea Gdańsk-Konstanca, czarnomorska autostrada w Bułgarii, budowa wodnego korytarza Dunaj-Odra-Łaba oraz rozbudowa infrastruktury portowej i transportu multimodalnego, np. portu w słoweńskiej Rijece. Wiele z tych projektów korzysta z unijnego współfinansowania w ramach tzw. PCI, czyli projektów o znaczeniu wspólnotowym.

Trzeci filar stanowi infrastruktura cyfrowa, która do tej pory jest najmniej skonkretyzowanym obszarem współpracy i najmniej projektów ze wspólnej listy dotyczy tego obszaru. W tych przypadkach brak też kalendarzy realizacji czy precyzyjnie oszacowanych kosztów przedsięwzięć. W niewielu projektach tego typu podjęto kroki ku realizacji, jednak niektóre już ruszyły: platforma monitorowania danych hydrograficznych obszaru Trójmorza lub projekt cyfrowej autostrady Trójmorza, czyli budowa sieci bezpiecznego przesyłu danych z Północy na Południe. Zarejestrowane projekty dotyczą także połączenia państw członkowskich siecią światłowodową, budowy centrów danych czy dostosowania infrastruktury technicznej do sieci 5G. Większość projektów z tego obszaru zostało tylko zarejestrowanych i nie obserwuje się na nich żadnej aktywności. Świadczy to o niższym priorytecie tego filaru działalności Trójmorza.

Geopolityka nie odeszła do lamusa

Najważniejszym z wyzwań dla Trójmorza jest pozyskiwanie środków finansowych – projekty infrastrukturalne, szczególnie o charakterze transgranicznym, potrzebują potężnego zastrzyku gotówki, aby zostały zrealizowane. Polska odgrywa w tym względzie wiodącą rolę, ale bez wsparcia w rozwój inicjatywy innych członków pozostanie ona niewykorzystaną szansą.

Równie istotne w przyszłości formatu będzie odpowiednie ułożenie stosunków ze Stanami Zjednoczonymi pod rządami Bidena oraz z Unią Europejską, w tym głównie z Niemcami. W USA panuje ponadpartyjny konsensus wsparcia Trójmorza. Niebagatelne znaczenie ma aspekt rywalizacji amerykańsko-chińskiej. Chińczycy zainicjowali w 2012 r. platformę 16+1, łączącą Pekin z krajami Trójmorza i Bałkanów, która ma rozwijać współpracę na polu energetyki, transportu i logistyki. Okazała się ona rozczarowująca – niewiele projektów zostało zrealizowanych, Litwa w tym roku opuściła jego szeregi, a ambitniejsze plany zostały storpedowane przez USA, jak w przypadku Huawei i budowy sieci 5G. Z perspektywy UE chińskie inwestycje charakteryzują się również brakiem standardowej w warunkach europejskich transparentności i przestrzegania procedur prawnych.

Amerykańskie zaangażowanie opiera się na 2 podstawach: geopolitycznej rywalizacji i równoważenia chińskich wpływów w regionie oraz budowania amerykańskiej pozycji dostawcy nośników energii na rynek europejski. O poważnym stosunku USA do inicjatywy przemawia fakt wysyłania amerykańskich delegacji wysokiego szczebla na doroczne szczyty i wsparcia finansowego przekazanego inicjatywie. Stany Zjednoczone zadeklarowały chęć zainwestowania 1 mld USD. Do tej pory przekazano jedynie 300 mln do Funduszu jako 1. transzę – reszta kwoty ma zostać przekazana w formie dokapitalizowania inwestycji w formie 1 dolara amerykańskiego dorzuconego do 3 wniesionych przez państwa Trójmorza. Z jednej strony cieszyć może amerykańskie wsparcie, z drugiej kwota 1 mld USD to niewiele w stosunku do potrzeb regionu oraz możliwości amerykańskich, a sam mechanizm wypłaty kwoty de facto jest warunkowy i zależny od wkładu państw formatu.

Stany Zjednoczone wspierają rozbudowę infrastruktury przesyłowej, w tym terminali do odbioru dostaw skroplonego gazu ziemnego, aby wypchnąć z kontynentu gaz rosyjski, szczególnie w Europie Środkowej i Wschodniej, gdzie wciąż w dużej mierze energetyka oparta jest o węglowodory i gdzie Stany Zjednoczone cieszą się względną sympatią.

Na projekt Trójmorza Bruksela na początku spoglądała dosyć nieufnie. Wszelkie inicjatywy współpracy regionalnej pomijające rdzeń UE rodziły wątpliwości. Pojawiały się obawy o czysto polityczne cele inicjatywy i renesans. Stopniowo, w miarę nabrania pewności do intencji Trójmorza, UE i jej instytucje zaczęły przychylniej spoglądać na inicjatywę. W 2018 r. w szczycie Trójmorza wziął udział Jean-Claude Juncker oraz szefowie europejskich banków i instytucji unijnych. Dzisiaj do regionu kierowane są znaczące środki finansowe w ramach polityki spójności czy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz inne, jak np. instrument „Łącząc Europę”, w ramach którego realizowany jest projekt Via Carpatia czy europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych.

Szczególne zainteresowanie Trójmorzem wykazują Niemcy, co jest pochodną charakteru niemieckiej polityki zagranicznej, polegającej na promowaniu współpracy gospodarczej i inwestycji. Dla większości państw Trójmorza Niemcy są najważniejszym partnerem handlowym. Jednak wyrażona ustami niemieckiego MSZ chęć dołączenia do Trójmorza spotkała się z wymownym milczeniem prawie wszystkich państw członkowskich. Udział Niemiec w tej inicjatywie jako obserwatora i finansującego jest wysoce pożądany, jednak status członkowski największej gospodarki UE mógłby osłabić integrację i podważyć sens przedsięwzięcia.

Pusty skarbiec Funduszu Trójmorza

MFW szacuje, że wypełnienie luki rozwojowej w infrastrukturze regionu Trójmorza wymaga nakładów rzędu 3-8% PKB krajów formatu rocznie aż do 2030 r. Z inicjatywy BGK (Banku Gospodarstwa Krajowego) oraz rumuńskiego Exim Banku na szczycie w 2018 r. podpisany został list intencyjny w sprawie powołania Funduszu Trójmorza. Zamiarem było nadanie roli akceleratora przedsięwzięć publiczno-prywatnych i działanie na zasadach komercyjnych. Fundusz funkcjonuje więc jako uzupełnienie, gwarancja i zachęta dla prywatnych inwestorów do realizacji dużej skali projektów w regionie, odgrywa rolę komplementarną względem innych źródeł finansowania.

Docelowa wartość środków, jakimi operować ma Fundusz Trójmorza, wynosi 5 mld EUR. Obecne szacunki mówią o pozyskaniu około 1,2-1,4 miliarda EUR. Polski wkład do Funduszu wyniósł 750 mln EUR. Kwota ta stanowi ponad połowę wkładu, ale prawdziwym problemem w nadaniu impetu działalności Trójmorza jest nierówne zaangażowanie kapitałowe ze strony pozostałych członków.

Niedofinansowanie widoczne jest na poziomie objęcia inwestycjami wspólnych projektów infrastrukturalnych. Lista 77 projektów ma pokrycie finansowe jedynie 12% kwoty. Problemem jest także fakt, że do Funduszu Trójmorza dołączyło tylko 9 z 12 państw Inicjatywy. Poza nim pozostają Austria i Czechy, a więc największe gospodarki Trójmorza po Polsce i Rumunii, oraz Słowacja. Należy pamiętać też o wkładzie Stanów Zjednoczonych – 300 mln USD z perspektywą zwiększenia. Rozkład wpłaconych kwot do Funduszu wskazuje, że Inicjatywa cieszy się zainteresowaniem niemal wyłącznie ze strony Polski i USA, a wkłady reszty członków są śladowe.

Ciemne chmury na horyzoncie

Z polskiego punktu widzenia Inicjatywa Trójmorza jawi się jako udana platforma współpracy, jednak należy zwrócić uwagę na miejsce Trójmorza w polityce państw formatu. Na dotychczasowych szczytach inicjatywy nigdy nie pojawili się wszyscy prezydenci państw członkowskich, a formy zaangażowania i rangi delegacji państwowych zmieniały się. Np. nowy prezydent Chorwacji – Zoran Milanović – zupełnie zdystansował się od Trójmorza w odróżnieniu od jego poprzedniczki. Trójmorze nie cieszy się ponadpartyjnym zainteresowaniem w krajach członkowskich i jest wrażliwe na przetasowania na wewnątrzkrajowych scenach politycznych.

Dopiero na trzecim szczycie w 2018 r. zainaugurowana została działalność Forum Biznesowego Trójmorza, powołany został Fundusz Trójmorza, sieci izb przemysłowo-handlowych oraz Rada Biznesu. Uruchomiona została strona internetowa i przyjęta wspólna lista projektów inwestycyjnych do zrealizowania. Najwięcej zgłosiły Chorwacja i Węgry (po 17). Na drugim biegunie znajdują się Bułgaria, Estonia, Litwa, Rumunia, Słowenia i Słowacja, które zgłosiły od 3 do 7 projektów. Czechy zgłosiły zaledwie 1 projekt, Austria zaś żadnego.

Z listy 49 zatwierdzonych projektów do końca 2020 r. zostały zrealizowane 3, w 14 osiągnięto nieznaczne postępy, a w 30 projektach nie podjęto żadnych działań. Najważniejszy jest przy tym czynnik materialny – zgromadzone finansowanie pokrywa jedynie 12% kosztów założonych dla całej listy projektów.

Szklanka do połowy pełna

Inicjatywa Trójmorza jest pionierską inicjatywą współpracy na świecie i jedną z pierwszych zajmujących się kwestią connectivity w obszarze Europy Środkowej i Wschodniej. Upodmiotowienie Polski i regionu, które było celem powołania Inicjatywy, można określić jako połowiczny sukces. Ważnym osiągnięciem było nawiązanie tego rodzaju współpracy i przekonanie dużej grupy państw do uczestnictwa w tym formacie bez zdyskredytowania go jako opozycyjnego względem UE lub Niemiec. Trójmorze odniosło sukces wizerunkowy i jest odbierane jako platforma wzmacniająca UE i stosunki transatlantyckie.

Należy docenić powstanie Funduszu Trójmorza oraz listy projektów wspólnego zainteresowania. Palące potrzeby inwestycyjne w zakresie infrastruktury i zapóźnienie względem Zachodu Europy sprawia, że od wielu lat koniecznością było powołanie formatu, który zniweluje strukturalne słabości i dziedzictwo bycia tej części Europy za żelazną kurtyną. Trójmorze ma potencjał do skutecznego wypełniania luk rozwojowych i przyczynienia się do zmniejszenia peryferyjności obszaru, jednak wymaga większej woli politycznej i finansowego zaangażowania krajów członkowskich. Realizacja takich projektów, jak trasa Via Carpatia, terminal LNG na wyspie Krk i w Świnoujściu, rozbudowa interkonektorów gazowych przyczyni się w znaczący sposób do wzmocnienia pozycji państw i regionu jako całości, a w efekcie wzrośnie także siła UE.