Coraz łatwiej zostać „zagranicznym agentem”. Kreml przykręca śrubę aktywistom
W skrócie
W grudniu 2020 r. Władimir Putin podpisał pakiet represyjnych ustaw, które zacieśniają kontrolę nad organizacjami pozarządowymi, likwidują de facto wolność zgromadzeń, zaostrzają cenzurę w Internecie. To element strategii prewencji, obliczonej na sparaliżowanie potencjalnych ośrodków mobilizacji aktywności obywatelskiej w kontekście wyborów parlamentarnych we wrześniu 2021 r. Ułatwią one zwalczanie niewygodnych dla władz organizacji pozarządowych oraz niezależnych aktywistów. Ustawy wpisują się w nowy jakościowo etap ewolucji rosyjskiego reżimu autorytarnego. Kreml wprowadza do relacji władza – społeczeństwo elementy państwa totalnego.
W optyce Kremla organizacje pozarządowe to jedno z narzędzi stymulowania wśród Rosjan nastrojów niezadowolenia i organizacji protestów społecznych w interesach obcych państw, dążących do obalenia władzy w Rosji. Stąd ambicja eliminacji z rosyjskiej przestrzeni publicznej niezależnych NGO, wspierających walkę o interesy grupowe obywateli, budujących poczucie solidarności i świadomość obywatelską. Celem jest demontaż ośrodków krystalizacji ewentualnego protestu społecznego po to, by utrzymać obecny system władzy i umocnić jego społeczną legitymizację, mimo pogarszającej się sytuacji socjalno-ekonomicznej w państwie. Kreml dąży do zamknięcia niezależnych kanałów finansowania nawet stricte apolitycznej aktywności oddolnej oraz do ustanowienia rządowego monopolu na mobilizację społeczeństwa, co miałoby zapobiec wyłonieniu się potencjalnych kontrelit.
Dekada walki z „zagraniczną agenturą”
W 2012 r. wprowadzono ustawę o organizacjach pozarządowych-agentach zagranicznych. Dotyczyła ona organizacji, prowadzących „działalność polityczną” oraz „finansowanych z zagranicy”. Oba kryteria były notorycznie nadużywane. Za aktywność „polityczną” uznawano nie tylko obronę praw człowieka, ale również inne funkcje społeczne, z którymi nie radzi sobie rosyjskie państwo – w dziedzinie nauki, kultury, ekologii, ochrony zdrowia czy pomocy socjalnej (jak pomoc uzależnionym od narkotyków, nosicielom HIV czy ofiarom przemocy domowej). Finansowanie zagraniczne traktowano też nierzadko jako jedyne kryterium statusu „agenta”. Takie finansowanie może mieć miejsce bez woli i uprzedniej wiedzy danego podmiotu, który nie ma możliwości weryfikacji obywatelstwa darczyńców.
Dolna granica wsparcia materialnego z zagranicy, kwalifikująca do statusu „agenta”, nie jest przy tym określona. Dla przykładu, fundacja „Liga Wyborców”, zajmująca się niezależną obserwacją wyborów, trafiła na listę „agentów” po tym, jak na jej konto trafił przelew od obywatelki Mołdawii w wysokości 225 rubli (3 USD).
Wyżej wskazane podmioty zostały objęte obowiązkiem zgłoszenia się do rejestru „agentów zagranicznych” i składania regularnych sprawozdań do Ministerstwa Sprawiedliwości na temat swojej aktywności, a także drobiazgowych rozliczeń finansowych.
Obciążenie z tego tytułu jest o wiele większe niż w przypadku podmiotów spoza listy „agentów”, a sprawozdawczość taka generuje często znaczne koszty. Muszą one też oznaczać wszystkie swoje materiały informacją o statusie „agenta”, co ma służyć dyskredytowaniu „podejrzanych” organizacji w oczach społeczeństwa. Istnieją praktycznie nieograniczone możliwości nękania „agentów” przez organy kontrolno-nadzorcze.
Od 2012 r. środowisko prawne, w jakim działają rosyjskie NGO, systematycznie się pogarszało. W 2014 r. NGO uznanym za „agentów zagranicznych” zabroniono w jakikolwiek sposób uczestniczyć w procesie wyborczym (dotyczy to również obserwacji przebiegu wyborów). W 2015 r. przyjęto ustawę o „organizacjach niepożądanych”, wymierzoną w niewygodne dla Kremla organizacje zagraniczne i międzynarodowe. Władze mogą zakazać ich działalności na terytorium Rosji, jeśli uznają, że działalność ta „zagraża podstawom ustroju konstytucyjnego lub obronności i bezpieczeństwa państwa” Dotychczas taki zakaz dostało 31 zagranicznych NGO, w tym wiele organizacji zasłużonych w dziedzinie promowania wartości demokratycznych. W 2018 r. „agentów” pozbawiono prawa zgłaszania kandydatur do tzw. społecznych komisji nadzoru zajmujących się monitoringiem przestrzegania praw więźniów (komisje te są często jedyną deską ratunku dla osadzonych), a także przygotowywania ekspertyz aktów prawnych pod kątem ryzyka korupcyjnego.
W latach 2017-2019 przyjęto kolejne dwie ustawy o „agentach zagranicznych”, które – choć nie były wymierzone bezpośrednio w NGO – jeszcze bardziej pogarszały sytuację trzeciego sektora. Ustawy te umożliwiły wpisywanie na listę „agentów zagranicznych” niezależnych mediów i osób fizycznych (dziennikarzy i blogerów) otrzymujących finansowanie z zagranicy (nie stosuje się do nich kryterium „działalności politycznej”). Stanowiły one świadectwo nasilającej się cenzury i prób ograniczania źródeł informacji, stanowiących alternatywę dla oficjalnej propagandy.
Straszak „kolorowej rewolucji”
Konstrukcja nieprecyzyjnych przepisów o „agentach”, umożlliwiająca interpretacje rozszerzające stwarza szerokie pole manewru dla urzędników różnych szczebli i funkcjonariuszy struktur siłowych, którzy są zachęcani do swoistej rywalizacji w manifestowaniu gorliwości i lojalności wobec Kremla. Jednocześnie powszechnie stosowane są nieformalne instrumenty nacisku. Należy do nich agresywna propaganda, stygmatyzowanie „agentów” w oczach społeczeństwa, unikanie kontaktów z nimi przez przedstawicieli administracji państwowej, zastraszanie, nękanie nieuzasadnionymi kontrolami, a także mnożenie sfingowanych zarzutów karnych i administracyjnych, co pociąga za sobą wysokie grzywny.
Towarzyszy temu nasilająca się od 2012 r. narracja o silnym rysie antyzachodnim, eskploatująca syndrom „oblężonej twierdzy” i epatująca odbiorców quasi-wojennym charakterem napięć w relacjach z Zachodem. Wyraźnie podkreślany jest związek między wrogami zewnętrznymi dążącymi jakoby do demontażu państwa rosyjskiego (głównie Stany Zjednoczone) i wrogami wewnętrznymi – „piątą kolumną”, rzekomo opłacaną przez Zachód w celu wywołania w Rosji „kolorowej rewolucji”.
W rosyjskim parlamencie w latach 2017-2019 ustanowiono specjalne komisje, zajmujące się zapobieganiem ingerencjom obcych państw w wewnętrzne sprawy Rosji. Ich członkowie uczestniczą w przygotowywaniu „suwerennościowych” ustaw, demontujących konstytucyjne gwarancje praw i swobód obywateli.
Równolegle władze dążą do przejmowania kontroli nad działalnością trzeciego sektora poprzez dystrybucję państwowych grantów. Ich beneficjentami są zarówno starannie wybrane NGO aktywne w sferze socjalnej, jak i te o profilu patriotyczno-nacjonalistycznym, zaangażowane w propagandowe dziąłania władz.
Ponadto Kreml sztucznie tworzy tzw. GONGO (government-organized non-governmental organization, sterowane przez rząd organizacje pozarządowe) w celu imitowania aktywności obywatelskiej i redystrybucji środków wśród lojalnego elektoratu. W 2019 r. umożliwiono deputowanym i urzędnikom uczestniczenie w kierowaniu NGO (wcześniej było to traktowane jak konflikt interesów), co sprzyja zacieśnianiu bezpośredniej kontroli funkcjonariuszy państwowych nad trzecim sektorem. W tej atmosferze pozyskiwanie przez niezależne NGO środków finansowych od biznesu lub władz szczebla regionalnego czy municypalnego staje się coraz trudniejsze.
Część niezależnych organizacji istniejących przed 2012 rokiem zdołała się zaadaptować do nowej sytuacji. Funkcjonują one jednak, podobnie jak organizacje nowopowstające, pod ciągłą presją – ze świadomością, że w każdej chwili mogą podlegać kontrolom i represjom. Dla przykładu, organizacja Memoriał (zasłużona dla obrony praw człowieka i ochrony pamięci ofiar represji), jest regularnie nękana wysokimi grzywnami za niewypełnianie obowiązków wynikających z narzuconego jej statusu „agenta zagranicznego”. Część NGO zrezygnowała z zagranicznego finansowania, co pozwoliło im uniknąć wpisania na listę „agentów”, lecz istotnie utrudniło działalność (z poważnymi problemami finansowymi zmaga się m.in. Moskiewska Grupa Helsińska). Inne zmieniły formę działalności i nazwę lub rejestrują się za granicą, co przynajmniej doraźnie umożliwia im dalsze działanie w okrojonej formie. Pośród organizacji, które zlikwidowały wcześniejszą formę działalności znalazły się m.in. stowarzyszenie Agora, skupiające prawników broniących praw człowieka w Rosji, oraz stowarzyszenie Gołos, zajmujące się niezależnym monitoringiem wyborów. Obie organizacje działają obecnie bez osobowości prawnej.
W miejsce zamykających się organizacji powstają nowe inicjatywy, poszukujące elastycznych form działalności, często oparte na nieformalnej współpracy sieciowej. Są one w stanie uniezależniać się od kontrolowanych przez państwo funduszy dzięki pozyskiwaniu środków z crowdfundingu.
Ubocznym tego efektem, sprzecznym z dążeniami Kremla, jest oddolna mobilizacja obywateli i budowanie poczucia wspólnoty wokół konkretnych celów. W oparciu o rodzimy crowdfunding od lat działa m.in. Fundacja Walki z Korupcją Aleksieja Nawalnego (wciągnięta mimo to na listę „agentów” za dwa niewielkie przelewy z zagranicy).
Uszczelnianie systemu, czyli ustawy z grudnia 2020 r. –
Odpowiedzią władz na niezadowalające efekty dotychczasowych represji jest pakiet nowych przepisów o „agentach zagranicznych”, przyjętych w grudniu 2020 r. To element strategii prewencji, obliczonej na sparaliżowanie potencjalnych ośrodków mobilizacji aktywności obywatelskiej w kontekście wyborów parlamentarnych we wrześniu 2021 r. Kreml co prawda przygotował w 2020 r., pod osłoną pandemii, bezprecedensowe instrumentarium prawne, ułatwiające fałszowanie wyborów, lecz decydenci i tak obawiają się niekontrolowanego rozwoju sytuacji.
Społeczeństwo rosyjskie od 2014 r. coraz bardziej ubożeje, rośnie niezadowolenie z dysfunkcjonalnego modelu zarządzania państwem oraz zapotrzebowanie na zmiany. Tymczasem Rosji zagraża długotrwała stagnacja gospodarcza wskutek strukturalnych barier rozwoju. Potencjalną kruchość reżimu opierającego się w dużej mierze na braku politycznej alternatywy, uświadomiły elicie rosyjskiej masowe protesty na Białorusi, uważanej wcześniej za modelowy przykład stabilnego autorytaryzmu.
30 grudnia 2020 r. Władimir Putin podpisał ustawę o regulowaniu działalności „agentów zagranicznych”, rozszerzającą możliwości narzucania takiego statusu, wraz z licznymi obciążeniami administracyjnymi, dwóm nowym kategoriom podmiotów.
Po pierwsze, są to osoby fizyczne, zajmujące się polityką „w interesach obcego państwa lub jego obywateli, lub organizacji zagranicznej”, a także zbierające informacje z zakresu wojskowej lub wojskowo-technicznej działalności Federacji Rosyjskiej”, których zdobycie przez obce podmioty „może być wykorzystane przeciwko bezpieczeństwu FR”. Osób fizycznych o statusie „agentów” nie będzie można mianować na stanowiska w administracji państwowej i na szczeblu municypalnym. Władze planują też de facto odsunąć je od stanowisk obsadzanych w drodze wyborów. W parlamencie procedowana jest bowiem kolejna ustawa, dotycząca wprowadzenia do prawa rosyjskiego nowego pojęcia: „kandydata w wyborach pełniącego funkcję agenta zagranicznego” oraz „kandydata powiązanego z agentem zagranicznym”, stwarzająca nowe możliwości ograniczania konkurencji politycznej.
Drugą nową kategorią potencjalnych „agentów” są organizacje niezarejestrowane jako osoby prawne, które zajmują się działalnością polityczną i otrzymują wsparcie materialne z zagranicy. Tym samym zlikwidowano jedną z furtek, pozwalających omijać dotychczasowe restrykcyjne przepisy wymierzone w „agentów”.
Środki masowego przekazu, w razie rozpowszechniania informacji dotyczących „agentów zagranicznych”, zostały zobowiązane do każdorazowego informowania o przypisanym danemu podmiotowi statusie (wcześniej ten obowiązek był nałożony jedynie na same NGO-„agentów”).
Do „form prowadzenia działalności politycznej” zaliczono m.in. udział w wydarzeniach publicznych, jak mityngi czy pikiety, ale też debaty; udział w obserwacji wyborów; udział w formowaniu komisji wyborczych; publiczne apele do władz, mające na celu m.in. doprowadzenie do zmian w prawie; rozpowszechnianie opinii o decyzjach organów państwa i prowadzonych przez nie polityce; kształtowanie poglądów społeczno-politycznych, m.in. poprzez prowadzenie badań socjologicznych. Definicje stosowane w ustawie są zatem bardzo pojemne i potencjalnie obejmują dowolną aktywność publiczną. Jednocześnie za „finansowanie zagraniczne” może być uznane wszelkie wsparcie materialne z zagranicy, udzielane również za pośrednictwem podmiotów rosyjskich.
Brzmienie przepisów zostało częściowo złagodzone w porównaniu z pierwotnym projektem, m.in. z „działalności politycznej” wyłączono aktywność w sferze nauki, kultury, sztuki, ochrony i profilaktyki zdrowia, usług socjalnych, pomocy socjalnej, sportu, ekologii, a także działalność charytatywną. Jak jednak wskazuje dotychczasowa praktyka władz, te formalne wyjątki nie będą miały najpewniej większego znaczenia w świetle jasno zarysowanego kursu Kremla na zwalczanie środowisk niezależnych. Ochrona zdrowia czy pomoc socjalna to tematy potencjalnie niebezpieczne dla władz w kontekście pandemii, a tematyka ekologiczna to jedna z częstych przyczyn wybuchu lokalnych protestów społecznych w ostatnich latach.
W stronę państwa totalnego
30 grudnia Putin podpisał również pokrewną ustawę, zaostrzającą kary dla podmiotów niewywiązujących się z obowiązków nałożonych na „agentów zagranicznych”. Będą one podlegać odpowiedzialności nie tylko administracyjnej, ale i karnej, mogącej oznaczać nawet pozbawienie wolności do pięciu lat.
Podobnie jak w odniesieniu do innych represyjnych ustaw, nowe przepisy dotyczące „agentów zagranicznych” nie będą najpewniej stosowane ani konsekwentnie, ani powszechnie.Ich celem jest głównie efekt mrożący, choć w obliczu rosnącej determinacji Kremla mogą one być używane na niespotykaną wcześniej skalę w okresie poprzedzającym wybory parlamentarne.
Na celowniku znajdą się przede wszystkim te środowiska, które mogą sprzyjać oddolnej mobilizacji okołowyborczej, choćby dzięki szkoleniom dla niezależnych obserwatorów czy edukacji z zakresu praw i swobód obywatelskich. Wśród nich należy wymienić m.in. Gołos, struktury sieciowe stworzone przez Aleksieja Nawalnego, a także podmioty powiązane z Otwartą Rosją Michaiła Chodorkowskiego.
Nowe przepisy mogą potencjalnie doprowadzić do paraliżu lub samolikwidacji wielu organizacji, którym udało się przetrwać w warunkach obowiązywania poprzednich ustaw o „agentach”, a także do wycofania się przynajmniej części aktywistów z dotychczasowej działalności. Wyraźnie widać, że za neosowiecką retoryką rosyjskich władz, piętnującą „piątą kolumnę” i „zagrożenia dla suwerenności”, idą konkretne rozwiązania prawne uszczelniające system autorytarny i stwarzające dodatkowe instrumenty prześladowania aktywnych obywateli. Coraz głębsze ingerowanie w nieregulowane wcześniej sfery życia publicznego, a nawet prywatnego, świadczy o jakościowo nowym etapie rozwoju rosyjskiego reżimu: Kreml próbuje wprowadzać do relacji ze społeczeństwem elementy państwa totalnego.
Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.
Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.