Co powinno zrobić państwo, żeby nasze jedzenie miało jeszcze lepszą jakość?
W skrócie
Eksport żywności to duża część polskiej gospodarki. Bezpieczeństwo tego, co eksportujemy, ale też – co sami konsumujemy powinno być szczególnie ważne dla struktur państwa. A jednak instytucje odpowiadające za urzędowe systemy kontroli żywności borykają się z deficytami kadrowymi, nieodpowiednim wyposażeniem i brakiem infrastruktury informatycznej. Jak można temu zaradzić? Czy są jakieś rozwiązania z innych sektorów, które można wykorzystać również w przypadku inspekcji żywności? Jak powinno zareagować państwo? O tym pisze Marcin Kędzierski w raporcie opracowanym w ramach Forum Inicjatyw Rozwojowych EFRWP we współpracy z Klubem Jagiellońskim.
1. Polska gospodarka jest w relatywnie dużym stopniu oparta na eksporcie żywności. Jego wartość w 2020 roku wyniosła 34 mld euro, co stanowiło prawie 15% całkowitej wartości eksportu. W rolnictwie i przetwórstwie żywności zatrudnionych jest ok. 2,7 mln osób, czyli 15% aktywnych zawodowo.
2. Bezpieczeństwo żywności może stać się ofiarą świadomych, wrogich działań skierowanych przeciwko całemu państwu. Trzeba liczyć się z ryzykiem działań quasi-wojennych o charakterze hybrydowym, np. w postaci zanieczyszczania procesu produkcyjnego żywności.
3. Osoby zajmujące się hodowlą trzody chlewnej w Polsce żyją w „pandemicznej” rzeczywistości już od 2014 roku. Skala problemu tzw. afrykańskiego pomoru świń stanowiła, z zachowaniem wszelkich proporcji, zapowiedź tego, z czym państwo i społeczeństwo mierzy się od 2020 roku w związku z pandemią COVID-19.
4. Jesteśmy świadkami wyłaniania się prywatnych reżimów regulacyjnych i standardów produkcji ustanawianych przez poszczególne koncerny: międzynarodowe sieci restauracji czy sieci handlowe. Równoległe funkcjonowanie publicznych i prywatnych reżimów może skutkować pojawianiem się sporów, które będą stanowić wyzwanie dla instytucji zajmujących się problematyką bezpieczeństwa żywności.
5. Ostatecznym „weryfikatorem” jakości i bezpieczeństwa żywności jest konsument. Rewolucja, która zachodzi w nawykach konsumentów, stanowi wyzwanie i szansę dla podniesienia standardów kontroli urzędowej. Polacy stają się coraz bardziej świadomymi nabywcami, oczekującymi lepszych gwarancji jakości nie tylko od samych producentów żywności, ale także od instytucji odpowiedzialnych za dopuszczenie jej do obrotu.
6. Według danych Banku Światowego Polska ma jeden z najwyższych odsetków kontroli na podmiot gospodarczy. Każe to zadać pytanie zarówno o skuteczność, jak i efektywność systemu kontroli.
7. W Unii Europejskiej istnieje oczekiwanie co do konsolidacji krajowych systemów bezpieczeństwa żywności określane mianem strategii „od pola do stołu”. W tym kierunku poszło jak dotąd 22 z 27 państw członkowskich. Polska do dziś pozostała przy modelu wieloinstytucjonalnym urzędowej kontroli żywności, mimo kilku prób integracji inspekcji zajmujących się bezpieczeństwem żywności.
8. Najwyższa Izba Kontroli w swojej megainformacji z 2021 roku rekomenduje integrację strukturalną inspekcji tworzących system bezpieczeństwa żywności. Choć integracja jest faktycznie czynnością niezbędną i konieczną, to ze znacznym prawdopodobieństwem można postawić hipotezę, że nie ma obecnie możliwości przeprowadzenia strukturalnego scalenia ani wszystkich istniejących inspekcji, ani nawet połączenia jedynie tych kontrolowanych przez ministra właściwego ds. rolnictwa.
9. Za urzędowy system kontroli żywności odpowiadają cztery instytucje: Państwowa Inspekcja Sanitarna (PIS), Inspekcja Weterynaryjna (IW), Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa (PIORiN) oraz Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (IJHARS). Obejmuje on głównie nadzór nad jakością zdrowotną i jakością handlową żywności. Nie dotyczy wyłącznie samej żywności, ale również pasz, wyrobów i materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz samego procesu wytwarzania i obrotu żywnością.
10. Największą instytucją podległą ministrowi ds. rolnictwa jest IW, która jest ponad 10-krotnie większa od IJHARS i trzykrotnie większa od PIORiN (przy ponad czterokrotnie większym budżecie). Nawet po zsumowaniu zatrudnienia i budżetów wszystkie trzy inspekcje łącznie są mniejsze od Państwowej Inspekcji Sanitarnej podległej Ministerstwu Zdrowia.
11. Budżet IW na 2022 rok wynosi 940,6 mln zł. Dla porównania, w 2021 roku było to 690,4 mln zł, co oznacza wzrost nakładów aż o 36% rok do roku. W Głównym Inspektoracie Weterynarii zatrudnionych jest 115 osób, w inspektoratach wojewódzkich – ok. 1600 osób, na szczeblu powiatowym – niespełna 4000 osób, zaś w inspektoratach granicznych – 116 pracowników. Łącznie daje to liczbę przekraczającą 5800 osób.
12. Według danych za 2020 rok średnie wynagrodzenie w inspekcji weterynaryjnej było bliskie 7000 zł. W centrali wyniosło 7963 zł, na szczeblu wojewódzkim 6485 zł, a powiatowym – 6321 zł. Na poziomie wojewódzkim w 2020 roku stanowiło więc ponad 125% ówczesnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W latach 2015-2020 wynagrodzenia wzrosły o około 50%.
13. Liczba lekarzy weterynarii w inspekcji zmniejsza się w sposób znaczny zwłaszcza na poziomie wojewódzkim, gdzie w ciągu ostatnich pięciu lat co roku odchodziło ok. 10% pracowników. Pierwszą przyczyną są niskie płace skutkujące „ucieczką” do sektora prywatnego lub zagranicznych inspekcji weterynaryjnych. Drugim powodem jest wchodzenie lekarzy weterynarii z roczników powojennego wyżu demograficznego w wiek emerytalny.
14. Drugą co do wielkości instytucją systemu bezpieczeństwa żywności w pionie ministra ds. rolnictwa jest PIORiN, której budżet na 2022 wynosi ok. 230 mln zł. W 2021 roku wyniósł on 192,5 mln, co oznacza wzrost nakładów o 19,4%. W centrali PIORiN zatrudnionych jest 365 osób, natomiast w oddziałach terenowych ok. 1750 osób, co łącznie daje liczbę ok. 2100 pracowników.
15. PIORiN cierpi na charakterystyczne dla wszystkich inspekcji państwowych problemy. W postrzeganiu samych pracowników „inspekcja jest wykorzystywana do przeszkolenia i przygotowania do pracy młodych pracowników, którzy następnie odchodzą do biznesu”. Znaczna część pracowników jest w wieku przedemerytalnym, a nawet emerytalnym.
16. Zarobki w PIORiN są istotnie niższe niż w IW. Ostatnie dostępne przekrojowe dane wskazują, że w 2017 roku przeciętne wynagrodzenie całkowite w PIORiN wynosiło niecałe 91% ówczesnego średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, zaś w IW wskaźnik ten wynosił wówczas 114%.
17. Najmniejszą instytucją systemu bezpieczeństwa żywności, funkcjonującą w pionie ministra ds. rolnictwa, jest IJHARS. Na 2022 rok w budżecie dla tej instytucji przewidziano łącznie 96,9 mln zł. W 2021 roku było to 77,9 mln zł, co oznacza wzrost nakładów o 24,4%. Według danych z 2017 roku w IJHARS zatrudnienie mierzone etatami wyniosło 528, przy czym w centrali etatów było 179, natomiast w 16 wojewódzkich inspektoratach ‒ 349, co daje przeciętnie jedynie nieco ponad 20 etatów na województwo.
18. Kluczowym problemem inspekcji są rosnące problemy kadrowe. Szczególnie ciężka sytuacja dotyczy IW. Zła sytuacja kadrowa przełożyła się w latach 2017‒2018 na ograniczenie w skali kraju możliwości przeprowadzenia ustawowych zadań w przypadku aż 191 zespołów na 306 pracujących (tj. 62,4%). W przypadku aż 56% ogłoszonych naborów nie złożono żadnej aplikacji.
19. Wyzwaniem jest słabość wyposażenia zwłaszcza terenowych oddziałów inspekcji oraz samych inspektorów. Skutkuje to ograniczaniem szeroko rozumianej mobilności pracowników inspekcji, którzy mają trudność z wykonywaniem zadań w terenie. Brakuje środków transportu, przenośnych komputerów i zdalnego dostępu do systemów teleinformatycznych inspekcji.
20. Struktura terenowa systemu urzędowej kontroli żywności nie uwzględnia w należytym stopniu lokalizacji podmiotów produkujących żywność. Z podobnym zasobem kadrowym inspekcji mamy do czynienia w powiatach, w których jest kilkadziesiąt zakładów produkcyjnych, jak i w powiatach, w których nie ma ani jednego takiego zakładu.
21. Kontrola jakości zdrowotnej i jakości handlowej żywności są zadaniami współwystępującymi. Ze względu na funkcjonowanie aż czterech inspekcji muszą istnieć określone kryteria podziału kompetencji. Ustalenie treści i zakresu takich kryteriów z powodu złożoności procesu produkcji żywności nie jest proste, a bywa wręcz niemożliwe. W sytuacji, w której ze względów bezpieczeństwa chce się uniknąć ewentualnego pominięcia kontroli jakiejś grupy produktów, naturalną odpowiedzią będzie szeroka interpretacja wspomnianych kryteriów podziału. To jednak może prowadzić do nakładania się kontroli, a tym samym marnowania i tak deficytowych zasobów poszczególnych inspekcji.
22. Nie istnieją przepisy regulujące obowiązki inspekcji w zakresie wzajemnej komunikacji, a dotychczasowa praktyka bazowała na dobrowolnych porozumieniach pomiędzy poszczególnymi organami inspekcji. Nie powstało jak dotąd spójne narzędzie informatyczne integrujące dane gromadzone przez różne inspekcje nierzadko o tym samych podmiotach.
23. System bezpieczeństwa żywności nie jest przygotowany na obserwowany w ciągu ostatnich lat dynamiczny wzrost sprzedaży szeroko rozumianej żywności (w tym suplementów diety) przez Internet.
24. Nie istnieje skuteczny mechanizm ujawniania nielegalnej produkcji żywności pochodzenia zwierzęcego. Jeśli dochodzi do stwierdzania takich przypadków, następuje to zwykle za sprawą informacji od konsumentów lub innych podmiotów rynkowych, a nie w efekcie bezpośrednich działań inspekcji.
25. Nieuwzględnienie lekarzy weterynarii w systemie P1 (lub analogicznym), poza problemem dla firm z branży rolno-spożywczej, generuje poważne ryzyko dla bezpieczeństwa żywności. Obecny, analogowy system wystawiania recept i ewidencji leczenia weterynaryjnego stwarza ogromną przestrzeń do nadużyć, w tym choćby kierowania do uboju zwierząt znajdujących się w okresie karencji.
26. Systemowo nieoptymalna jest organizacja pracy lekarzy weterynarii realizujących działania zlecone IW w zakładach produkcyjnych opłacanych przez podmioty prywatne. Dziś proceder ten umożliwia „prywatyzację” korzyści przez pojedynczych lekarzy weterynarii zatrudnionych w zakładach i „upublicznienie” kosztu poprzez drenaż inspektorów IW oraz osłabianie potencjału Inspekcji.
27. Doświadczenia kilku podejmowanych w minionych dekadach prób integracji inspekcji wskazują, że nie ma dziś pomiędzy poszczególnymi inspekcjami zgody co do konieczności przeprowadzenia takiej operacji. Najprawdopodobniej nie ma także ośrodka dysponującego wystarczającą pozycją i wolą polityczną, aby wejść w konflikt z poszczególnymi inspekcjami i wprowadzać nieaprobowane przez nie zmiany.
28. Wobec braku możliwości integracji instytucjonalnej jedynym realnym rozwiązaniem mającym na celu poprawę jakości funkcjonowania systemu bezpieczeństwa żywności jest integracja funkcjonalna poprzez uporządkowanie części procedur (zwłaszcza poprzez eliminację tych zbędnych lub powielających się) oraz wprowadzenie jednolitego systemu informatycznego.
29. Szansę dla funkcjonalnej integracji stanowi trwający proces cyfryzacji inspekcji. Można go przeprowadzić w taki sposób, aby zharmonizować sposób funkcjonowania różnych inspekcji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo żywności. Ich pomyślne wdrożenie będzie stanowiło ważny punkt na drodze do stworzenia monoinstytucjonalnego systemu bezpieczeństwa żywności w bardziej odległej perspektywie czasowej.
30. Jedną z głównych przeszkód skutecznej cyfryzacji administracji publicznej jest niewystarczający poziom nie tylko wiedzy, ale wręcz świadomości urzędników na temat tego, czym jest proces cyfryzacji. Niestety, w powszechnej opinii rozumiany jest on jako proste przenoszenie procedur z papieru na ekran komputera albo tworzenie „ewentualnych e-usług”, co radykalnie ogranicza potencjalne korzyści wynikające z digitalizacji działań administracji.
31. Zasadne wydaje się powołanie specjalnej komórki organizacyjnej w MRiRW odpowiedzialnej za koordynację procesu budowy architektury informatycznej w całym sektorze rolnictwa. Objąć powinna zarówno podmiot nadrzędny w ramach tworzonej Architektury Informatycznej Państwa (MC), jak i podmioty podlegające resortowi rolnictwa (IW, PIORiN, IJHARS, etc.). Jednostka taka mogłaby pełnić zarówno funkcję koncepcyjno-integracyjną (projektowanie systemów), jak i „edukacyjną” – budowania zrozumienia celów procesu cyfryzacji.
32. Na bazie danych gromadzonych w różnych rejestrach wzajemnie się „widzących” powinno zostać stworzone dostępne dla wszystkich inspekcji narzędzie, którego zadaniem byłoby zwiększenie „celności” kontroli. Analogią dla takiego rozwiązania są działania podejmowane przez Krajową Administrację Skarbową, która posiadając szereg danych z systemu podatkowego, jest w stanie skuteczniej typować podmioty do kontroli.
33. Na wzór tworzonego w ramach ARiMR Centrum Usług Wspólnych należy rozważyć budowę analogicznego centrum dla całej działalności rolniczej. Rozwiązania takie jak centra usług wspólnych mogą stanowić bardzo skuteczne narzędzie służące zmianie filozofii myślenia o funkcjonowaniu organów administracji publicznych. Doskonale widać to choćby po przykładach udanych wdrożeń rozwiązań w ramach systemu ochrony zdrowia (np. e-recepta) czy polityki społecznej (np. Rodzina 500+).
34. Cyfryzacja tworzy możliwość deterytorializacji inspekcji poprzez stworzenie kompleksowej platformy usług administracji publicznej adresowanej do producentów żywności oraz „wirtualnych” oddziałów inspekcji na wzór rozwiązań wprowadzanych w inspekcji sanitarnej w czasie pandemii COVID-19. „Wirtualne inspekcje” mogłyby pełnić rolę tzw. back office – zwłaszcza w tych powiatach, w których brakuje inspektorów.
35. W proces tworzenia nowej architektury cyfrowej systemu bezpieczeństwa żywności, poza IW, PIORiN oraz IJHARS, należy włączyć także inspekcję sanitarną, niepodlegającą resortowi rolnictwa. Bez takiego w pełni zintegrowanego podejścia niemożliwe będzie bowiem wdrożenie skutecznego nadzoru nad całym łańcuchem żywnościowym.
36. W zakresie kompetencji Inspekcji Weterynaryjnej przegląd procedur wskazuje m.in. na możliwość przeniesienia części zadań do innych podmiotów publicznych lub prywatnych, konieczność zrewidowania systemu kar oraz potrzebę likwidacji pomiędzy IW a PIS uznaniowości właściwości rzeczowej oraz w zakresie nadzoru nad prawidłowością oznakowania/etykietowania żywności.
37. W zakresie kompetencji PIORiN przegląd procedur wskazuje m.in. na możliwość przekazania podmiotom zewnętrznym dostarczania producentom druków etykiet urzędowych materiału siewnego, dostarczania producentom plomb zabezpieczających materiał siewny, obowiązku utylizacji materiałów roślinnych porażonych przez agrofagi kwarantannowe oraz wykonywania badań GMO i jakości materiału siewnego poza kontrolą urzędową, na zlecenie.
38. Warto rozważyć wydzielenie na poziomie komend wojewódzkich Policji specjalistycznych grup zajmujących się przestępstwami w obszarze bezpieczeństwa żywności, które mogą przynosić większe profity niż np. handel narkotykami, choć są zagrożone znacznie mniejszymi sankcjami karnymi. Ich wykrywalność jest na bardzo niskim poziomie. Stworzenie swego rodzaju „policji żywnościowej” mogłoby pozwolić na przejęcie od inspekcji części obowiązków o charakterze „śledczym”. Dotyczy to zwłaszcza obszaru internetowego handlu żywnością, w którym inspekcje są bezradne.
39. W zakresie pracy lekarzy weterynarii wykonujących zadania zlecone przez IW w prywatnych zakładach produkcyjnych, zasadna wydaje się zmiana sposobu finansowania tych zadań poprzez wprowadzenie opłat na rzecz IW. Należy rozważyć wprowadzenie np. funduszu celowego na poziomie wojewódzkim, który dystrybuowałby środki do poszczególnych powiatowych inspekcji zgodnie z ich realnym obciążeniem. Takie rozwiązanie umożliwiłoby bardziej racjonalne uregulowanie stosunków pomiędzy IW, lekarzami weterynarii oraz zakładami produkcyjnymi.
40. W zakresie nakładających się kompetencji i procedur pomiędzy IW a PIS, a w mniejszym stopniu pozostałymi dwoma inspekcjami (PIORiN i IJHARS), w części spornych przypadków możliwe jest wyznaczenie jednego organu nadzoru.
