Reforma jest zachowawcza i ograniczona. 12 uwag o nowej strukturze rządu

Kryzys w Zjednoczonej Prawicy wokół rekonstrukcji rządu dobiegł końca. Została ogłoszona reforma, w wyniku której szereg ministerstw zostanie zlikwidowanych, a ich kompetencje przejmą inne ministerstwa lub pozarządowe urzędy. Jednak merytoryczny sens tych zmian jest dyskusyjny. Choć dokonano kilku sensownych kroków, całość reformy jest bardzo zachowawcza i ograniczona. W niektórych punktach może okazać się wręcz szkodliwa. 

1. Premier i członkowie jego ekipy , przedstawiając nową konstrukcję organizacji gabinetu, koncentrują się na dwóch jej aspektach: „usprawnieniu decyzji” oraz „tańszym państwie”. Bez wątpliwości trzeba powiedzieć, że tak postawione cele znajdują znikome przełożenie na realia decyzji ogłoszonych w końcu września 2020. Gdy idzie bowiem o redukcję liczby masywnych (względnie resortowych) struktur administracji centralnej, nowa konstrukcja rządu  de facto tego nie przewiduje. Spośród rzekomo likwidowanych sześciu struktur resortowych, dwie mają zostać tylko formalnie przemianowane z ministerstw na urzędy centralne, dalsze dwie mają pozostać w istocie bez zmian, ale zostaną podporządkowane inaczej nazywającym się ministrom (nastąpić ma unia personalna). Natomiast spośród pozostałych dwóch – jednej faktycznie nie udało się dotąd skutecznie wydzielić, choć było to przekór woli politycznej z ubiegłego roku, druga zaś już wcześniej straciła rację bytu z powodu przejęcia lwiej części jej zadań przez inny, stworzony wówczas resort.

Sama struktura administracji centralnej na skutek reformy nie stanie się ani istotnie mniejsza, ani tańsza, choć (co należy zauważyć)  samo dążenie do uczynienia centrum rządu „tańszym” jest mało rozumne, jeśli zważyć, iż Polska ma ciągłe o wiele „tańszy” rząd od wszystkich średnich i dużych państw UE.

Dotychczasowe próby uczynienia go jeszcze tańszym, z których najbardziej znana podjęta przez premiera Marcinkiewicza, kończyły się znaczącym pogorszeniem zdolności rządzenia państwem i osłabieniem rządowej koordynacji (np. przez podjętą wtedy decyzję o likwidacji głównej instytucji pamięci instytucjonalnej państwa, jaką stawało się ówczesne RCSS). Gdy idzie zaś o „usprawnienie decyzji”, można by upatrywać takiego skutku w zmniejszeniu liczby podmiotów, biorących obowiązkowo udział w tzw. „uzgodnieniach międzyresortowych”.

Co prawda zmniejszenie liczby członków Rady Ministrów z 25 (dotychczas) do 22 (po reformie) jest krokiem w tym kierunku, ale raczej znikomym. Nie ma zatem racjonalnych powodów, aby wnioskować tu o jakimś wyraźnym przyspieszeniu działania maszynerii uzgodnieniowej. Skądinąd zresztą sprawność działania tej maszynerii tylko w znikomym stopniu zależy od liczby resortów, a jest przede wszystkim funkcją organizacji i zarządzania bezpośredniego zaplecza administracyjnego premiera.

2. Powołanie dwóch nowych urzędów centralnych – Rządowego Centrum Sportu (RCS) oraz Głównego Urzędu Morskiego (GUM) jest krokiem racjonalizującym strukturę gabinetu. Wpisuje się on w nowoczesny trend wydzielania z tradycyjnych ministerstw szeregu funkcji państwa, które albo służą one wykonywaniu prawa, albo w każdym razie mają znikome funkcje w dziedzinie tworzenia „public policy.” Dla zwiększenia zdolności gabinetu jako całości oraz poszczególnych ministerstw, należałoby dokonać wydzielenia co najmniej dalszych około dziesięciu urzędów centralnych. Nie można jednak tego zrobić przez mechaniczne przekształcanie całych resortów w urzędy centralne (jak w tym przypadku), ale raczej przez uczynienie ministerstw organizmami lżejszymi, a przez to skoncentrowanymi na twórczym opracowywaniu „public policy” oraz  jej implementacji. Obecna operacja, choć zatem idzie w dobrym kierunku, jest w gruncie rzeczy bardzo mechaniczna i zachowawcza.

W istocie polega bowiem na niczym innym, jak na pozbawieniu dwóch dotychczasowych ministrów formalnego członkostwa w Radzie Ministrów, w której (jak łatwo się domyślić, nawet bez obecności na tych posiedzeniach) zapewne i tak nie odgrywali niemal żadnej roli. Nie następują w jej efekcie żadne przemiany samej struktury resortów, za którymi mogłoby iść unowocześnienie rządu lub poprawa szwankującej w Polsce od zawsze poziomej koordynacji.

3. Włączenie działu „cyfryzacja” do KPRM niesie ze sobą pewne ryzyko, choć generalnie jest również krokiem racjonalnym. Resort ten bowiem był dotąd tak skonstruowany, że jego misją była bardziej cyfryzacja struktur państwa, w tym zwłaszcza administracji, w mniejszym zaś odpowiedzialność za strategie cyfryzacji gospodarki i społeczeństwa (tzw. „społeczeństwo informacyjne”). Tymczasem wprowadzanie nowych technologii do samego aparatu państwa, a zwłaszcza jednolita ich standaryzacja dla całego aparatu państwowego, jest w polskich warunkach przedsięwzięciem politycznie trudnym, a to przede wszystkim ze względu na wszechpotężne mechanizmy obronne układu tzw. „Polski resortowej”, zakorzenione niemal w całej administracji.

Ich przełamywanie jest o wiele łatwiejsze z pozycji urzędu premiera, niźli drugorzędnego politycznie ministra, z którego zdaniem zazwyczaj mało kto w państwie naprawdę się liczy. Natomiast ryzyko ulokowania odpowiedzialności za politykę rozwoju „społeczeństwa informacyjnego” i cyfrowej gospodarki w KPRM polega na obarczeniu urzędu premiera zadaniami, do których z natury rzeczy nie jest on powołany. Czyli w istocie prowadzi to do odtwarzania niegdysiejszego URM-u, odpowiedzialnego w państwie za wiele ważnych spraw, ale w najmniejszym stopniu za to, co jest istotą urzędu premiera, czyli kształtowanie strategii „public policy”, ewaluację jej wdrażania i kontrolę zarządczą całej administracji rządowej. O ostatecznej racjonalności obecnego przekształcenia przesądzi zatem samoograniczająca się bądź rozpychająca się praktyka polityczna KPRM w tej dziedzinie.

4. Powrót do silnego kompetencyjnie resortu środowiska (MKIŚ), który nie tylko ma kompetencje w dziedzinie polityki klimatycznej, ale i energii jest bodaj najbardziej racjonalnym organizacyjnie i politycznie krokiem w obecnej reformie. I to nie tylko dlatego, że (jak się zdaje, bo nie mam tu szczegółowych danych) wcześniejszy podział okazał się kompletnie dysfunkcjonalny, a nowy resort środowiska, oderwany od ministerstwa klimatu (które przejęło dawny resort środowiska), tworzony na potrzeby zaspokojenia politycznych potrzeb jednej z partii rządowych, praktycznie nie został efektywnie zbudowany. Nowy silny resort, łącząc politykę ekologiczną, międzynarodową kwestię klimatu, oraz kluczową obecnie i bardzo drażliwą polską wersję polityki „Energiewende”, zyskuje większość narzędzi do wprowadzania na tym polu modernizacji i przekształceń.

Poza jego nadzorem pozostaje oczywiście państwowe dominium spółek węglowych i energetycznych, więc resort ten jest skazany na koordynację polityki z Ministrem Aktywów Państwowych. Taka konstrukcja rządu, w której MAP konsoliduje ponadsektorowo dominium państwowe w gospodarce, zaś MKIŚ jest jedynym uprawnionym podmiotem do kształtowania „public policy” w dziedzinie środowiska, klimatu i „Energiewende”, wydaje się na dziś optymalna. Za wszelką cenę należy bowiem unikać takich modeli, jak ten, który niegdyś został przyjęty w gabinecie premier Szydło, gdzie branżowe lobby właścicielskie kopalni i spółek energetycznych zyskuje zarazem wyłączność uprawnień do tworzenia regulacji w tej dziedzinie. Impas wszelkiej modernizacji jest wówczas niemal gwarantowany.

5. Podporządkowanie nowego GUM, spraw żeglugi i rybołówstwa resortowi infrastruktury jest sztuczne, choć – jak łatwo się domyślić – bierze się z przekonania, iż głównym problemem gospodarki morskiej pod obecnym rządem mają być kwestie infrastrukturalne (np. przekop Mierzei Wiślanej). Bardziej celowy był już powrót do dawnego modelu, wedle którego rybacy i rolnicy byli zespoleni w jednym resorcie. Można przypuszczać, że zadziałały tu także względy oportunistyczne. Nie chciano rozbijać aktualnej struktury likwidowanego formalnie resortu gospodarki morskiej, tylko mechaniczne przenieść go w całości pod nadzór innego ministra. Pokazuje to raz jeszcze charakterystyczny, zachowawczy sposób myślenia autorów obecnej reformy o przebudowie centrum rządu.

Wolno przewidywać, że taka faktyczna unia personalna dwóch resortów pod jednym ministrem na przyszłość okaże się dysfunkcjonalna, spodziewać się więc należy w przyszłości dalszych resortowych „wędrówek” działu gospodarki morskiej, połączonej z żeglugą i rybołówstwem. Być może okaże się (co prawdopodobne), że zniesienie tego resortu jest organizacyjną fikcją i będzie on nadal, wraz ze swym ministrem, teraz jako prezesem urzędu, działać całkiem autonomicznie wobec ministra infrastruktury. To jednak z kolei będzie narażać tego ministra na ponoszenie odpowiedzialności za dział, na który faktycznie nie będzie mieć żadnego wpływu. W każdym układzie jest to więc sytuacja dysfunkcjonalna.

6. Zasadny jest nowy podział kompetencji pomiędzy resort rozwoju (MRPIT) oraz rodziny (MRIPS). Likwiduje się w ten sposób utrwalony długoletnią tradycją (od rządu premiera Mazowieckiego) zwyczaj, wedle którego polityka socjalna państwa miała obejmować również regulacje w dziedzinie prawa pracy i oraz odpowiedzialność za stan rynku pracy. Taki model jest charakterystyczny dla krajów ubogich, w których głównym problemem rynku pracy jest ratowanie przez państwo ludzi bezrobotnych. Takie połączenie sprawiało także, iż lobby socjalne ustawicznie dążyło do pełnej centralizacji administracji pracy, traktując ją nie jako część rynku, ale systemy świadczeń społecznych. Oderwanie działu „praca” od systemu socjalnego i przyłączenie go do resortu rozwoju daje instytucjonalnie większe szanse na nowoczesną politykę zatrudnienia, uwzględniającą kolosalne zmiany cywilizacyjne, jakie właśnie następują na tym polu.

Jeśli resort rozwoju będzie nadal (jak działo się to do tej pory) głównym narzędziem modernizacji kraju i wprowadzania innowacji, to regulacje stosunków pracowniczych powinny ze wszech miar włączone w ogólną politykę rozwojową kraju. Z kolei MRIPS zostaje teraz ukształtowany  jednolicie, jako resort kształtujący wyłącznie politykę społeczną.

7. Unią personalną, zapewne na przyszłość znów potencjalnie rozdzielaną, pozostanie federacja dotychczasowych resortów nauki i edukacji narodowej w ramach nowego MEIN. O podobnym rozwiązaniu organizacyjnym wielokrotnie debatowano w przeszłości, jednak oba zakresy kompetencji zawsze okazują się całkowicie odrębne. Co więcej, w efekcie pandemii na oba resorty spada spory ciężar odpowiedzialności za całkiem nowe reguły praktycznego funkcjonowania uczelni i szkół, a w konsekwencji za wiele  szczegółowych i zmiennych w czasie decyzji.

Z pragmatycznych względów sfederowanie tych dwóch resortów okaże się raczej dysfunkcjonalne. Szef tego federalnego resortu stanie przed wyborem: albo być ministrem nauki i delegować autonomicznego wiceministra do nadzoru nad szkolnictwem, albo też dokonać wyboru odwrotnego.

Sprawi to w praktyce sporo kłopotów, gdyż konieczne liczne negocjacje ze szkołami wyższymi i związkami nauczycielskimi będą wymagać ze względów prestiżowych i politycznych osobistej decyzyjności i czasochłonnej obecności szefa resortu.

8. Przekazanie Lasów Państwowych do resortu rolnictwa jest krokiem ryzykownym, gdyż organiczna kultura wewnętrzna tego resortu, jaka wykształciła się tu przez lata, jest niechętna jakiejkolwiek polityce ekologicznej. I nie zmieni tego w żadnym stopniu szef resortu, uczuciowo zaangażowany w konstruowanie „praw zwierząt”. Taki rodzaj podporządkowania oznaczać będzie zwiększony poziom akceptacji dla polityki leśnej nastawionej na zyski gospodarcze, kosztem środowiska.

Jeśli zważyć do tego, że lobby lasów państwowych – to jedno z najbardziej wpływowych i najlepiej zorganizowanych lobby branżowych w Polsce, to wolno raczej spodziewać się teraz powiększenia, niźli ograniczenia jego resortowej autonomii i odrębności.

Dalsza autonomizacja Lasów Państwowych ani nie sprzyja bardziej spójnemu kształtowaniu polityki państwa, a dość prawdopodobnie, narazi także kraj na dodatkowe kolizje z instytucjami europejskimi. W sumie krok raczej dysfunkcjonalny.

9. Zwraca uwagę zwiększenie liczby ministrów bez teki z czterech do sześciu, przy czym jeden pozostaje zarazem w unii personalnej z resortem MSWIA. Samo w sobie mogłoby to być zjawisko pozytywne, znamionujące jakieś nowe ważne priorytety polityki premiera, który chce w związku z tym delegować swe uprawnienia specjalnemu „swojemu” ministrowi. Jednak jeśli przyjrzeć się bliżej koncepcji dwóch nowych ministrów bez teki, to wydaje się, że powołuje się ich bardziej dla załagodzenia sporów z małymi koalicjantami niźli dla jakiejś racji państwowej. Stworzenie urzędu ministra ds. samorządu terytorialnego i ulokowanie go w KPRM jest merytorycznie zupełnym nonsensem, gdyż wszystkie narzędzia polityki państwowej wobec jednostek samorządowych posiadają minister administracji (czyli MSWIA) oraz minister finansów.

Nowy minister w KPRM albo będzie zupełną marionetką, nie mogącą w żadnej sprawie negocjować z marszałkami czy burmistrzami, albo też w krótkim czasie skazany będzie na kolizję z dwoma realnymi decydentami w tej kwestii. Jeśli dodatkowo zostanie mu przypisane kierowanie Komisją Wspólną Rządu i Samorządu, to efektem może być tylko dalsze ubezwłasnowolnienie tej instytucji, która miała sens, gdy swego czasu jej pracami kierował jeden z politycznie najsilniejszych członków rządu, jakim był Szef URM. Podobną wadą obarczony jest urząd ministra ds. praw człowieka i tożsamości europejskiej. Jak dobrze wiadomo – to obecnie jeden z najbardziej wrażliwych politycznie i międzynarodowo problemów polskiej polityki, a trzeciorzędny ( w sensie politycznego znaczenia)  minister w KPRM nie będzie mieć żadnych realnych możliwości negocjowania bądź zajmowania wiążących dla państwa stanowisk w tym obszarze. Oba nowe urzędy całkiem dysfunkcjonalne.

10. W pełni racjonalne jest wcielenie resztek niegdysiejszego resortu polityki regionalnej do finansów (MF), gdyż po wcześniejszych przemianach ministerstwo to zachowało tylko nazwę „polityki regionalnej”, zaś zajmowało się niemal wyłącznie rozliczaniem funduszów unijnych.

11. W dziedzinie bezpieczeństwa warto zwrócić uwagę  na to, że obecna reforma nie zmieniła wadliwej z punktu widzenia zarządzania państwem unii personalnej pomiędzy szefem MSWIA oraz ministrem bez teki, nadzorującym służby specjalne. Najczęściej powtarzanym zarzutem wobec takiej unii jest nadmierne imperium polityka, powoływanego na obie te funkcje. Jednak z perspektywy efektywności rządzenia inna wada takiego modelu jest rozstrzygająca. Rzecz w tym, że sensem delegowania przez premiera nadzoru nad służbami specjalnymi odrębnemu ministrowi bez teki jest pełna pozioma koordynacja poczynań państwa, czyli wszystkich, licznych niestety w Polsce służb specjalnych, podporządkowanych kilku ministrom (np. finansów). Zaś przyklejenie owej funkcji tylko do jednego resortu (MSWIA) wyklucza prawidłowe wypełnianie misji gwarantowania pełnej poziomej koordynacji w tym bardzo wrażliwym obszarze.

12. Z oczywistych politycznych powodów kluczową reformą, która w ogóle zdecyduje o sposobie działania obecnego gabinetu jest stworzenie komitetu rządowego, nadzorującego armię, bezpieczeństwo, sprawiedliwość, prokuraturę, administrację, sprawy wewnętrzne i służby specjalne, oraz powołanie na ten nowy urząd przywódcy całego obozu władzy, w randze wicepremiera.

Ta fundamentalna odmiana struktury decyzyjnej gabinetu wymagałaby całkiem odrębnej analizy. Na użytek tego opracowania zauważmy tylko, że oznacza to  – po pierwsze – dokonanie zasadniczego podziału stref wpływów w rządzie pomiędzy przywódcę obozu władzy a premiera, w ramach którego temu ostatniemu pozostają sprawy społeczno-gospodarcze. Po drugie zaś – przeniesienie do wnętrza rządu silnego czynnika rozjemczego (do tej pory działającego w partii, czyli poza rządem), zdolnego rozstrzygać przewlekłe dotąd spory toczone bez konkluzji wewnątrz gabinetu. Efekty takiego eksperymentu są dziś trudne do przewidzenia, a to z jednego powodu: zależeć będą one od tego, jak faktycznie sam ukształtuje  swoją rolę w rządzie nowy wicepremier i szef komitetu, gdyż to, z racji skali jego autorytetu politycznego, zależeć będzie w praktyce wyłącznie od niego.