Decentralizacja po republikańsku

Decentralizacja i wzmocnienie samorządów szturmem zdobyły w ostatnich miesiącach publicystykę ekspertów, a na krótki czas – również rytualne spory partyjno-plemienne. Jak niestety często bywa w polskiej debacie, doszło przy tej okazji do absurdalnego pomieszania pojęć i nieuzasadnionych uproszczeń. W ich efekcie część opinii publicznej miała prawo uznać, że decentralizacja to jakiś nowy pomysł z agendy globalnej lewicy, który miałby osłabić państwo i więzi narodowe. Nic bardziej mylnego. Silny samorząd, zasada pomocniczości i zdecentralizowane państwo to idee tradycyjnie obecne w programowych postulatach konserwatystów, chrześcijańskich demokratów, republikanów i klasycznych liberałów.

Nie znaczy to oczywiście, że każdy pomysł na decentralizację będzie zwiększał podmiotowość polityczną Polaków, a każda forma wzmocnienia samorządu – wzmacniała również polskie państwo jako całość. Ambicją tego eseju jest spojrzenie na obecne w debacie propozycje przez pryzmat dobra wspólnego i z uwzględnieniem rzeczywistości polskich samorządów. Ta zaś nie zawsze wygląda tak różowo, jak chcieliby programowi entuzjaści wszelkich pro-samorządowych reform.

W pierwszej części staram się wskazać te elementy myślenia decentralizacyjnego, które uznaję za warte obrony. Część druga ma charakter krytyczny i polemiczny wobec niektórych założeń przedstawionych niedawno opinii publicznej projektów. Następnie wskazuję na to, czego moim zdaniem, jako zwolennikowi wzmocnienia samorządów, brakuje: systemowe patologie polskiej polityki lokalnej i nieśmiałe pomysły na to, jak się z nimi uporać. Wychodzę z założenia, że bez takiej korekty odważne delegowanie dalszych kompetencji na niższe szczeble samorządowe zakończyć się musi porażką. Wreszcie, w części czwartej, przedstawiam kilka nieobecnych dotąd w debacie pomysłów, które wydają się godne rozważenia jako element szerszej reformy decentralizacyjnej, jeżeli przyjdzie nam takiej doczekać.

Nim jednak przejdę do polemiki z propozycjami obecnymi w dyskusji i prezentacji ich ewentualnych uzupełnień, niezbędne jest osadzenie całego tego wysiłku w odpowiednim kontekście.

1. POCHWAŁA

W pułapce plemiennej młócki

Ostatnie miesiące przyniosły polskiej debacie publicznej niecodzienną okazję do podjęcia na poważnie tematów kluczowych z punktu widzenia państwa, filozofii polityki i samoorganizacji wspólnoty politycznej. To zainicjowana przez środowisko Inkubatora Umowy Społecznej dyskusja o potrzebie decentralizacja państwa, która rozpoczęta została pod zbiorczym hasłem „Zdecentralizowanej Rzeczypospolitej” (dalej: „Zdecentralizowana RP”). Obok propozycji tego środowiska pojawił się również niezwykle interesujący raport „Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne państwo” (dalej: „Polska samorządów”), wydany przez Fundację Batorego.

Niestety, zbiorowo oblaliśmy test na zdolność podjęcia i wykorzystania tej, jakże rzadkiej w eksperckich tematach, szansy. Zniuansowane, wielowątkowe, ekstremalnie trudne – w opinii co najmniej części autorów – do wdrożenia, a także wymagające dalszych pogłębionych studiów koncepcje zostały wykorzystane jako oręż w polsko-polskiej wojnie dwóch zwaśnionych plemion.

Nasza medialno-polityczna rzeczywistość AD 2019 nie jest w stanie udźwignąć wyzwania, jakim jest niepartyjna, a obywatelsko-ekspercka propozycja bądź to korekty ustroju państwa („Zdecentralizowana RP”), bądź przeprowadzenia szeregu głębokich korekt punktowych prowadzących do istotnej zmiany o charakterze systemowym („Polska samorządów”).

Główny ciężar odpowiedzialności w tej konkretnej sytuacji ponoszą dziennikarze prawicowych, rządowych lub prorządowych mediów, którzy dopuścili się rażących manipulacji. Z co poważniejszymi z nich polemizuje w innym tekście tego numeru „Pressji” Michał Rzeczycki. W szeregu publikacji zwolennikom federalizacji, decentralizacji bądź wzmocnienia samorządów przedstawiono długą listę groteskowych zarzutów. Wśród nich – dla uświadomienia poziomu absurdu tej pseudo-debaty – wymieńmy rzekome dążenie do rozbicia dzielnicowego, oczekiwanie federalizacji państwa na modłę żądań Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy po nielegalnej aneksji Krymu czy chęć dokonania kolejnego rozbioru Polski. W sposób jednoznacznie urągający standardom dziennikarskiej rzetelności w medialnych materiałach połączono też kilka różnych – rozbieżnych nie tylko w szczegółach, ale i fundamentach – propozycji zarówno eksperckich (dwa wspomniane projekty), jak i politycznych (m.in. ogłoszone w Gdańsku „21 tez o samorządzie” oraz memorandum Pawła Lisiewicza i Macieja Kisilowskiego skierowane do polityków Platformy Obywatelskiej).

Twórcy koncepcji zmian ustrojowych i politycznych par excellence programów reform muszą być gotowi – nawet gdy osobiście czy instytucjonalnie świadomie unikają partyjnych uwikłań – że wpuszczając swoje propozycje do publicznego obiegu, staną się poniekąd uczestnikami gry na innych zasadach, niż te akademicko-intelektualne, do których przywykli. Jeśli zakładali inaczej, popełnili z pewnością błąd naiwności. Nie zmienia to jednak faktu, że w tym konkretnym przypadku skala manipulacji, nierzetelności i partyjnego uwikłania przekroczyła granice akceptacji i zasługuje na jednoznacznie potępienie, również przez krytyków czy otwartych polemistów koncepcji federalizacyjnych i decentralizacyjnych.

Sposób potraktowania wymienionych propozycji przez media okołorządowe to intelektualna zbrodnia szkodliwa dla państwa, wspólnoty politycznej i debaty publicznej. Zgadzając się na tak nierzetelne i przedmiotowe potraktowanie kontrowersyjnych propozycji, zgadzamy się bowiem na docelowe wyjałowienie polskiej debaty ustrojowej i państwowej.

Sceptycznym wobec tak ostrej oceny przypomnę krótko analogiczny przypadek po drugiej stronie politycznego sporu, który akurat stał się udziałem naszego środowiska intelektualnego. W szczycie prezydenckiej kampanii wyborczej 2015 roku w podobny sposób jak propozycje „decentralistów” potraktowano artykuł Krzysztofa Szczerskiego opublikowany na łamach niniejszego czasopisma dekadę wcześniej, w 2005 roku. Celem było zaatakowanie bliskiego współpracownika Andrzeja Dudy. Był to atak wyjątkowo nikczemny, gdyż prowadzony również w czasie ciszy wyborczej. Intelektualnie odważny, świadomie prowokujący i do dziś niezwykle interesujący esej pt. Polska – republika wyznaniowa wyrwano z kontekstu intelektualnego czasopisma, na który składa się namysł nad filozofią polityki i poszukiwania żywotnej formy realizacji katolickiej nauki społecznej w politycznej praxis. Uczyniono zeń niemal „ukryty program kandydata na prezydenta”.

Mechanizm, wówczas uruchomiony rękoma autorów „Gazety Wyborczej”, był analogicznie szkodliwy jak ten, który dziennikarze „Sieci” czy Telewizji Publicznej nakręcili wobec postulatów ekspertów i intelektualistów wzywających do decentralizacji.

Na redukowanie pogłębionego namysłu nad optymalnym kształtem polityczności lub eksperckich postulatów do amunicji w plemienno-koteryjnych bojach nie może być zgody właśnie dlatego, że to długofalowo wyjałowi nasze życie intelektualne. Gdy zaś nie zagwarantujemy sobie przestrzeni do intelektualnych prowokacji, nadambitnych może czasem projektów czy wręcz utopijnych wizji, to możemy być pewni, że nie wytworzymy jako wspólnota nigdy odpowiedniego gruntu dla reform, których wcześniej czy później nasza scena polityczna będzie bezwzględnie potrzebowała.

Wartościowy eksperyment na wyobraźni politycznej

Brak tu miejsca na szczegółowe omówienie propozycji „Zdecentralizowanej RP” – po tę odsyłamy Czytelników na stronę internetową Inkubatora Umowy Społecznej, a także do licznych artykułów, jakie zwolennicy tej propozycji opublikowali w ostatnich miesiącach na łamach wielu mediów. Środowisku temu z pewnością należą się wyrazy uznania za wprowadzenie interesującej propozycji do debaty publicznej. To rzecz jasna nie oznacza, że przedstawione w ostatnich miesiącach propozycje bezalternatywnie należy uznać za udane i warte wdrożenia.

Zacznijmy jednak od pozytywów.

Po pierwsze, projekt „Zdecentralizowanej RP” to jeden z najbardziej ambitnych i lepiej przeprowadzonych eksperymentów na wyobraźni politycznej, jakie mogliśmy obserwować przez ostatnie lata w debacie publicznej. Szukając wyjścia z klinczu politycznej wojny – autorzy nie ukrywają, że był to dla nich punkt wyjścia – przedstawili daleko idącą propozycję korekty ustroju państwa, jak i szereg rozwiązań szczegółowych, możliwych do przeprowadzenia bez konieczności zmiany ustawy zasadniczej. Samo podjęcie takiego wysiłku cieszy i zasługuje na szacunek.

Po drugie, ich intuicja, że zrozumienie i sprawne zarządzanie regionalnymi różnicami polityczno-światopoglądowymi może być kluczem do obniżenia poziomu polaryzacji społeczno-politycznej, wydaje się słuszna, choć trudno zgodzić się z wyciągniętymi z tej diagnozy wnioskami (o czym później).

Po trzecie, kluczowe założenie projektu, że państwo mądrze zdecentralizowane może być państwem bardziej sprawnym, jest bliskie polskiej tradycji konserwatywnej i republikańskiej. W idei decentralizacji realizuje się zasada pomocniczości będąca jednym z fundamentów chrześcijańsko-demokratycznej myśli politycznej. Choć trudno przystać na samą możliwość uniwersalnego rozstrzygnięcia arbitralnie ustawionej alternatywy „państwo zdecentralizowane jest zawsze bardziej/mniej sprawne od państwa silnie scentralizowanego”, to istnieje cały szereg argumentów każących poważnie potraktować hipotezę decentralizacyjną. To m.in. umiejscowienie sposobu organizacji usług publicznych możliwie najbliżej obywatela; możliwość eksperymentowania i pewnej konkurencji regionalnych i lokalnych modeli rozwojowych; zdolność administracji centralnej do koncentracji na kluczowych wyzwaniach z punktu widzenia polityki bezpieczeństwa i dyplomacji; wreszcie większa odporność na wstrząsy i adaptacja do zmieniających się warunków zewnętrznych.

Po czwarte, nie zgadzając się na większość kluczowych rekomendacji zawartych w projekcie „Zdecentralizowanej RP”, docenić należy fakt, że na poziomie propozycji szczegółowych znalazł się też szereg pomysłów bliskich Klubowi Jagiellońskiemu, godnych popularyzacji i dalszej dyskusji. Na szczególne wyróżnienie zasługuje szereg rozwiązań znanych ze świata demokracji bezpośredniej, które w swoim projekcie uwzględnili autorzy tej koncepcji.

Po piąte wreszcie, niejako na marginesie, docenić należy nie tylko pozapartyjny, ale i ponadśrodowiskowy wysiłek inicjatorów koncepcji „Zdecentralizowanej RP”. W gronie zwolenników i popularyzatorów tej koncepcji znaleźć można szereg znakomitych ekspertów, profesjonalistów i naukowców średniego pokolenia, wywodzących się z różnych tradycji intelektualnych i baniek światopoglądowych, dotąd, w przynajmniej zauważalnej części, niespecjalnie aktywnych na niwie ogólnopolskiego zaangażowania obywatelskiego. Ich aktywizacja i włączenie w realizację ambitnego eksperymentu na wyobraźni politycznej samo w sobie zasługuje na docenienie.

Polska jest zróżnicowana, ale co z tego?

Niezwykle istotnym elementem diagnozy twórców „Zdecentralizowanej RP” jest dostrzeżenie, popularyzacja i próba wyciągnięcia wniosków z daleko idącego zróżnicowania regionalnego Polski. Sądzę, że diagnoza ta jest niezwykle cenna i w ogromnym wymiarze trafna, jednak niepełna, co doprowadziło jej autorów do błędnego przekonania, jakoby kluczem do skutecznej decentralizacji i obniżenia temperatury wojny polsko-polskiej było upodmiotowienie regionów. Nim wejdziemy w polemikę, doprecyzujmy jednak diagnozę.

Przywykliśmy już do komentatorskiego banału, który najcelniej ujmowany jest w internetowej frazie: „widać zabory”. Głębokość różnic społecznych, kulturalnych i politycznych pomiędzy poszczególnymi częściami Polski wciąż pozostaje jednak poza percepcją większości naszych współobywateli, polityków i mediów. PRL-owskie dziedzictwo kulturowej „urawniłowki” utrzymuje nas w fałszywym przekonaniu, że różnice pomiędzy regionami mają co najwyżej charakter ornamentyki. Tymczasem – są istotowe, kluczowe do zrozumienia polskiej wspólnoty politycznej AD 2019, a pozostają przy tym w dużym stopniu niezbadane.

Pozwólmy sobie na kilka przykładów. W ramę prostych stereotypów da się jeszcze wpisać podstawowe tzw. „sprawy światopoglądowe”, ale i tu skala rozbieżności między skrajnościami może dziwić. Przykłady? W Zachodniopomorskiem rodzi się procentowo ponad trzykrotnie (39,9% w 2017 roku) więcej nieślubnych dzieci niż na Podkarpaciu (12,5%). Dane Instytutu Statystyki Kościoła Katolickiego pokazują, że w niedzielnej mszy świętej w diecezji tarnowskiej uczestniczy aż 71% katolików. W diecezji szczecińsko-kamieńskiej proporcje chodzących i niechodzących do kościoła są niemal odwrotne – w niedzielnej mszy udział bierze zaledwie 24,6% zobowiązanych. Jednak już w tym prostym podziale na „zateizowaną” Polskę północno-zachodnią i „klerykalny” południowy wschód znajdziemy pierwsze nieoczywiste odstępstwa, choćby obejmującą Kaszuby diecezję pelplińską ze wskaźnikiem 48,5% uczestniczących w mszy, podczas gdy w sąsiednich diecezjach koszalińsko-kołobrzeskiej oraz elbląskiej wspomniane wskaźniki należą do jednych z niższych w kraju – kolejno 25,6% i 28,4%.

Dużo bardziej zaskakujące mogą okazać się prozaiczne i, przynajmniej w teorii, mniej „polityczne” dane – ot, choćby te o średniej długości życia. Nie jest wszak wiedzą powszechną, że Polacy żyją średnio nawet pięć lat dłużej na Podkarpaciu (mediana wieku śmierci w 2016 r. to 79 lat) i na Podlasiu (79,5 lat), niż w Lubuskim (74,6 lat) i Zachodniopomorskim (74,5 lat). Gdy spojrzymy na liczbę samobójstw w smutnej czołówce znajdą się województwa lubuskie, warmińsko-mazurskie i zachodniopomorskie, a najmniej zamachów na własne życie popełniają mieszkańcy Podkarpacia i Małopolski. W Polsce północnej i zachodniej Polacy umierają z powodu nowotworów dwukrotnie częściej niż w południowej i wschodniej. Sytuacja odwraca się, kiedy przyczyną śmierci są choroby układu krążenia, które dominują na Południu i na Wschodzie.

Krajobrazu nieoczywistości dopełnia statystyka, która jakiś czas temu zszokowała internautów. W liczbie odmów szczepień dzieci przoduje Pomorze z dziesięciokrotnie większym odsetkiem niż ma to miejsce na Podkarpaciu. To samo Pomorze jednocześnie przewodzi przecież we wszelkich badaniach, ciesząc się najwyższymi wskaźnikami kapitału społecznego…

Powyższe przykłady dobrze chyba ilustrują fakt, że próba sprowadzenia geograficznego zróżnicowania Polaków do banałów w rodzaju „konserwatywny i zacofany Wschód” i „postępowy i rozwinięty Zachód” jest błędem. Nawet od najbardziej uproszczonego rozumienia tych kategorii znajdziemy odstępstwa trudne do uzasadnienia (przykład: szczepionki na Pomorzu), a „kulturowa” mapa podziałów jest dużo bardziej złożona, niż prosty podział na województwa (przykład: Kaszuby).

Obok tego, co mainstreamowa debata zwykła uznawać za przykłady postępowości i zacofania, przyporządkowując je kolejno Zachodowi i Wschodowi Polski, mamy też szereg kategorii, których dotąd nie zauważano, gdy próbowano ustanawiać w wyobraźni medialno-politycznej fałszywy podział na „Polskę A” i „Polskę B”. To choćby przykłady wszystkich wskaźników dotyczących zdrowia – fizycznego, psychicznego i społecznego – Polaków, które okazują się być na poziomie geograficznym pozytywnie skorelowane ze stereotypową „zaściankowością”.

Próba zrozumienia, opisania i mądrej komunikacji tych różnic to jedno z większych zadań do wykonania na zbiorowej wyobraźni naszej wspólnoty politycznej. Niestety ani refleksja uniwersytecka, ani praktyka medialna nie przyniosła dotąd satysfakcjonujących prób konfrontowania się z tą tematyką. Niemniej wydaje się, że choć wiele jest jeszcze do wykonania na etapie poznawczo-komunikacyjnym, to jakiekolwiek działania decentralizacyjne, aby nie okazały się być wylewaniem dziecka z kąpielą, muszą brać pod uwagę nie tylko szanse związane z regionalnym i lokalnym zróżnicowaniem Polski, ale także i zagrożenia.

1. POLEMIKA

Decentralizacja – tak, federalizacja – nie 

Kluczowym punktem poważnej polemiki z propozycją „Zdecentralizowanej RP” musi być zatem niezgoda na oparcie projektu decentralizacyjnego na radykalnym upodmiotowieniu regionów.

Po pierwsze, to umacnianie niekoniecznie pożądanych różnic regionalnych pomiędzy różnymi województwami. Nie jest wskazane, by konserwować różnice cywilizacyjne – chociażby te związane ze zdrowiem i długowiecznością Polaków – traktując gorszą kondycję mieszkańców Polski północnej i zachodniej jako jakiś swoisty przejaw regionalnego kolorytu. Celem polityki państwa powinno być raczej niwelowanie takich różnic.

Po drugie, to ryzyko „nowej fali urawniłowki”. Decydując się na budowanie silnych wspólnot politycznych, uzbrojonych w istotne kompetencje, tak naprawdę uczynilibyśmy krok ku dalszemu spłaszczaniu różnic. Tyle tylko, że tym razem na poziomie województw.

Trzeci argument, kluczowy, a zarazem powiązany z powyższymi, stanowi, iż opieranie „zdecentralizowanej polityczności” na wojewódzkiej wspólnocie regionalnej to przykład niebezpiecznej utopii. Polacy bowiem tożsamości wojewódzkiej po prostu nie mają.

Zacznijmy od prostego testu. Drogi Czytelniku – czy pamiętasz nazwisko kandydata, którego poparłeś w wyborach do sejmiku w 2018 r.? Czy znasz nazwisko marszałka swojego województwa? Znasz kształt koalicji rządzącej sejmikiem w Twoim województwie? Potrafisz wymienić trzy kompetencje wspomnianego sejmiku?

Obawiam się, że w przytłaczającej liczbie przypadków odpowiedź na to pytanie będzie brzmiała negatywnie. W 2010 r. Instytut Spraw Publicznych przeprowadził badanie, w którym przed nadchodzącymi wyborami samorządowymi zapytał Polaków „kogo (jaki organ) będziemy wybierać w najbliższych wyborach?”. 61% pytanych prawidłowo zdekodowało, że będzie głosować na włodarzy miast i gmin (prezydentów, burmistrzów, wójtów), niepokojąco niewielu (kolejno 28% i 18%) wskazało radnych gmin i powiatów. Niemniej wybór sejmików wojewódzkich pobił niechlubny rekord – zaledwie 7% badanych wiedziało, że przyjdzie im wybierać swoich przedstawicieli do samorządu wojewódzkiego! Niewiele mniej osób wskazało… posłów i senatorów.

Do podobnych wniosków dojdziemy, gdy spojrzymy choćby na wykorzystywanie mechanizmów demokracji bezpośredniej na poziomie wojewódzkim. Chociaż w województwach – podobnie jak w gminach czy powiatach – można przeprowadzać referenda zarówno odwoławcze, jak i merytoryczne – to Polacy zwyczajnie nie organizują się politycznie na tym poziomie. Chociaż w Polsce odbyły się setki referendów na niższym szczeblu samorządu, to referenda wojewódzkie mieliśmy w historii III RP… dwa.

W 2007 roku do urn w gorącej wówczas medialnie sprawie Doliny Rospudy i obwodnicy Augustowa poszło 21,56% mieszkańców województwa podlaskiego, a więc podjęta w głosowaniu decyzja nie była wiążąca. Co ciekawe, ta frekwencja i tak była niezła, bo… równolegle trwały wybory do sejmiku, gdyż organ poprzedniej kadencji został rozwiązany. Gdy kolejne referendum – w sprawie budowy regionalnego lotnika w Białymstoku – odbywało się na Podlasiu dekadę później, to w głosowaniu wzięło udział zaledwie… 12,96% uprawnionych.

Trudno o bardziej namacalny przykład tego, że poziom regionalny polskiego samorządu jest dla Polaków enigmatyczny i anonimowy. Tymczasem twórcy koncepcji „Zdecentralizowanej RP” właśnie o województwa opierają swój pomysł. W ich propozycji znajdujemy nie tylko pomysł stworzenia nowych organów władzy na tym abstrakcyjnym dla Polaków poziomie organizacji państwa – obok sejmiku powstać miałby również Senat Województwa, a także Naczelny Sąd Wojewódzki – ale też… swoista regionalna konstytucja. Tak można traktować ideę „Karty Wojewódzkiej”, która – według pomysłodawców – stanowiłaby główny akt prawny regulujący zasady działania wojewódzkiej wspólnoty politycznej. Twórcy „Zdecentralizowanej RP” proponują nawet, by taka karta – porównanie z konstytucją naprawdę nie jest przesadzone! – rozpoczynała się od preambuły w następującym brzmieniu: „[Inwokacja odzwierciedlająca wartości województwa]… My, obywatele Województwa [tutaj wizja lokalnych wartości i celów]…”.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej przykłady świadczące o braku poczucia politycznej tożsamości wojewódzkiej, trudno uwierzyć, że upodmiotowienie wspólnoty wojewódzkiej mogłoby się zakończyć sukcesem. Nie wieszczę również powodzenia dla szeregu ciekawych pomysłów partycypacyjnych na poziomie województwa, które proponują twórcy „Zdecentralizowanej RP”. Wreszcie – pomysł kreowania jakichś swoistych inwokacji czy wartości i celów wojewódzkich wydaje się już kompletnie oderwany od realiów. Próba stworzenia katalogu „wartości zachodniopomorskich” czy „inwokacji warmińsko-mazurskiej” będzie w większym stopniu procesem kreacji, niż wykorzystaniem istniejących zasobów. A właśnie opieranie się na tym, co istnieje i ma prawo dobrze działać, zgodnie z zasadą pomocniczości, powinno być fundamentem mądrze prowadzonej decentralizacji.

Oparcie o wspólnoty wojewódzkie i uznanie tego szczebla organizacji państwa za kluczowego beneficjenta działań decentralizacyjnych w praktyce jest też działaniem bliższym federalizacji czy regionalizacji.

Choć od tych pojęć twórcy „Zdecentralizowanej RP” oficjalnie się odżegnują – trudno nie ulec wrażeniu, że bliski jest im właśnie ten sposób myślenia, a „decentralizację” uznali po prostu za łatwiej komunikowalną i potencjalnie budzącą mniejsze kontrowersje opinii publicznej. Jak się zresztą okazało – niesłusznie, bo i tak tych kontrowersji i zarzutów nie uniknęli.

Decentralizować, ale do poziomu gmin!

To gmina jest na największej części terytorium Polski tą formą organizacji życia politycznego, która cieszy się największą legitymizacją. Dobrze obrazuje to choćby zagadnienie frekwencji wyborczej, którego analiza jest też ciekawym przykładem intelektualnej „centralizacji” i „metropolizacji” polskiego życia publicznego.

Otóż przez lata w Polsce pokutował mit, że frekwencja w wyborach samorządowych jest niepokojąco niska. Działo się tak aż do głosowania w 2018 r., kiedy osiągnęliśmy rekordowy pułap 54,9 %, a więc udział Polaków na poziomie głosowań prezydenckich. Tyle tylko, że przez lata nie dostrzegano faktu, że frekwencja w wyborach samorządowych już wcześniej bywała rekordowo wysoka – tyle tylko, że nie na obszarze całego kraju.

Mówiąc w największym uproszczeniu – w głosowaniach samorządowych od wielu lat rekordowo tłumnie stawia się „Polska gminna”, a niechętnie uczestniczyli w nich głównie mieszkańcy największych metropolii. Jarosław Flis mówi wręcz (np. w analizie „Wybory samorządowe – wzory zaangażowania”) o specyficznym zjawisku, jakim są „wyborcy lokalni” – tj. tacy, którzy uczestniczą w głosowaniach samorządowych, ale nie biorą udziału w wyborach ogólnokrajowych i do Parlamentu Europejskiego („wyborcy totalni”). Nadreprezentację takich wyborców znajdziemy właśnie w mniejszych gminach (65% „lokalnych” vs 35% „totalnych”), podczas gdy w miastach na prawach powiatu jest odwrotnie (27% „lokalnych” vs 73% „totalnych”). Flis szacował, że – pomimo niższej globalnie frekwencji w głosowaniach samorządowych przed 2018 r. – od 0,8 do 1,5 miliona głosujących brało udział w głosowaniu lokalnym, chociaż nie wzięło udziału w bardziej „medialnych” i cieszących się wyższą frekwencją w skali całego państwa głosowaniach do Sejmu. Dlatego też wystarczyło, że w wyborach samorządowych 2018 r. ze względu na rosnącą polaryzację i centralizację kampanii (spór Trzaskowski-Jaki) zaangażowanie nadgoniły miasta, byśmy osiągnęli jeden z najwyższych wyników frekwencyjnych w historii Polski w ogóle.

Dlaczego tak się dzieje? Zainteresowanie „Polski gminnej” wyborami samorządowymi bierze się z bliskości gminnej władzy. Głosuje się na ludzi. Każdy zna kandydata na radnego (wybieranego zresztą w mniejszych gminach w jednomandatowych okręgach wyborczych).

Każdy potrafi ocenić działalność wójta. Każdy zna jego decyzje i sposób sprawowania władzy, co sprawia, że obywatele mają poczucie kontroli i wpływu na tę rzeczywistość.

Potwierdzają to zresztą inne badania. Od kilku lat Polacy swój wpływ na życie gminy oceniają pozytywnie (według danych CBOS – w sierpniu 2018 roku 59% badanych oceniało, że ma taki wpływ; 38% uważało odwrotnie), podczas gdy wpływ na sprawy kraju – negatywnie (w sierpniu 2018 r. 63% oceniało, że nie ma na nie wpływu; 34% sądziło odwrotnie).

Dlatego też dużo celniejszym pomysłem, niż ambicja umacniania kompetencji województw, wydaje nam się decentralizacja na poziom bliższych obywatelowi jednostek samorządu terytorialnego – a więc przede wszystkim do gmin, a w razie potrzeby (znów – uzasadnieniem jest zasada pomocniczości) także do powiatów. W tym kierunku idzie większość propozycji przedstawionych w drugim z ważnych dokumentów ostatnich miesięcy, tj. „Polsce samorządów”, stworzonej w Fundacji Batorego przez zespół kierowany przez prof. Dawida Sześciłę.

Znów – brak tu miejsca na omówienie poszczególnych propozycji tego raportu, ale odsyłając do pogłębionej lektury dość wspomnieć, że mamy do czynienia z podejściem całościowym. W propozycji znalazły się zarówno konkretne i daleko idące rozwiązania z zakresu polityk publicznych (m.in. edukacja, służba zdrowia, bezpieczeństwo, mieszkalnictwo, transport publiczny, finansowanie kultury, polityka klimatyczna, podatki), jak i ustrojowe innowacje pozwalające na poprawę demokratycznej kontroli nad samorządem gminnym (m.in. kolegialne władze gminne, rzecznik praw mieszkańców, grupowa skarga powszechna, kodeks informacji samorządowej). Z częścią szczegółowych rozwiązań zawartych w tym raporcie dyskutujemy w kolejnych tekstach bloku „decentralizacyjnego” w niniejszej tece „Pressji”.

III. KOREKTY

Uporządkować „państwową tożsamość lokalną Polaków”

Kierunkowo zgadzam się zatem, że decentralizacja jest ideą wartą rozważenia, a szczeblem wymagającym dziś upodmiotowienia jest wspólnota gminna.  Refleksję nad tego typu decentralizacją należy poprzedzić jednak dwoma spostrzeżeniami. Po pierwsze, poziom utożsamienia się Polaków ze wspólnotą gminną oraz świadomość zasad jej funkcjonowania wciąż pozostają niesatysfakcjonujące, o ile cały proces ma stanowić „republikańską rewolucją” i szansę na faktyczne wzmocnienie naszej obywatelskiej podmiotowości. Po drugie, konieczne wydaje się wsparcie takich mechanizmów, które wzmocnią kontrolę – silniejszych przecież po ewentualnej decentralizacji – władz gminnych, a także stworzą alternatywne obiegi lokalnych elit.

W pierwszym wymiarze problematyczne jest zagadnienie, które wymyka się dyskusji decentralizacyjnej. Chodzi mianowicie o sposób kształtowania „państwowej tożsamości lokalnej Polaków”. Co mam na myśli? Anachroniczny sposób gromadzenia informacji na temat życia i funkcjonowania obywateli.

W sytuacji, gdy wierzymy, że społecznościom lokalnym należy nadać więcej kompetencji, a wybór ich władz i partycypacja w życiu gminnej wspólnoty stanowić ma podstawę istotnej zmiany w funkcjonowaniu państwa, na przeszkodzie tym formom aktywności nie mogą stać biurokratyczne zasady rodem z poprzedniego stulecia.

Każdy z nas posiada kilka odrębnych sposobów „lokalnego zakorzenienia” w państwowych rejestrach, które często nie odpowiadają jego realnemu miejscu codziennego życia. Wszyscy mamy faktyczne miejsce zamieszkania, gdzie zgodnie z prawem powinniśmy co do zasady głosować i wywiązywać się z wszelkich państwowych obowiązków, a także korzystać z przywilejów. Obok tego niestety wciąż w Polsce istnieje biurokratyczna instytucja „zameldowania”. Obowiązek meldunkowy miał być wielokrotnie znoszony jako przejaw myślenia o relacjach państwo-obywatel rodem z państwa autorytarnego – niestety, po kilkukrotnym przekładaniu „na świętego nigdy” terminu likwidacji tego anachronizmu w okresie rządów PO-PSL , rząd Zjednoczonej Prawicy… wycofał się nawet z planów odstąpienia od tego wymogu. Nie będzie pewnie zaskoczeniem, że zamieszkanie – zwłaszcza wśród osób studiujących albo wynajmujących mieszkania – coraz częściej rozmija się z zameldowaniem. Do tego dochodzi „rezydencja podatkowa”, a więc to, w jakim urzędzie skarbowym jesteśmy płatnikami podatku. Często osoby mieszkające w dużym mieście w praktyce wciąż rozliczają się w mieście pochodzenia. Wreszcie, z perspektywy partycypacji najistotniejsze, rejestr wyborców. Ten sporządzany jest na podstawie zameldowania, więc znów – w wielu przypadkach jest nieaktualny. Jego aktualizacja nie jest wcale bezproblemowa, co mogliśmy obserwować znów w czasie niebagatelnej kompromitacji „cyfrowego państwa” w wyborach samorządowych 2018 r., kiedy tysiące ludzi pozbawionych zostało możliwości głosowania z powodu źle przygotowanej procedury elektronicznej zmiany w rejestrze.

Jeżeli rzeczywiście chcielibyśmy wzmocnić lokalne wspólnoty, ten zagmatwany biurokratyczny system musi ulec radykalnemu uproszczeniu. Dzisiaj nie może bowiem służyć budowaniu silnej tożsamości lokalnej. Nie powinno być też dalej tak, że każdorazowo zmiana miejsca zamieszkania wymaga zmian w kilku rejestrach, bo to zwyczajnie – wraz z coraz większą mobilnością i rosnącą powoli w dużych miastach popularnością wyboru najmu – będzie przeszkodą dla realnego upodmiotowienia samorządowych wspólnot. Wydaje się, że konieczne jest zastąpienie wszystkich tych rejestrów jednym, elektronicznym, który za pomocą kilku kliknięć pozwoli uporządkować wszystkie kwestie. Powinny być tym zainteresowana samorządy, dla których sztywne powiązanie „zamieszkanie – podatki – usługi – głosowanie” zdaje się być korzystne w niemal wszystkich przypadkach.

Odrębnym elementem wzmacniania gminnej tożsamości powinno być uproszczenie wyborów samorządowych, a właściwie – zastąpienie ich w praktyce wyborami gminnymi przy jednoczesnym zwiększeniu kompetencji radnych najniższego szczebla. Szerzej tę koncepcję omawialiśmy na łamach portalu Klubu Jagiellońskiego w artykule „Zlikwidujmy wybory samorządowe! Przeciwko ułudzie wyboru”, więc tutaj tylko po krótce ją zasygnalizujemy.

Raz jeszcze odwołajmy się do przytaczanych badań Instytutu Spraw Publicznych. Skoro Polacy nie są w stanie zrozumieć – żaden to zarzut pod adresem wyborców, raczej do architektów absurdalnego systemu – że w jednym głosowaniu oddają trzy lub cztery głosy (włodarz miasta, radny gminny, radny powiatu, radny sejmiku), to mamy do czynienia ze szkodliwą fikcją demokratycznej procedury. Należy to głosowanie zredukować do minimum.

Politycznie realne wydaje się ograniczenie liczby głosowań do dwóch – wójtów/burmistrzów/prezydentów oraz radnych gminnych. Z ich grona z kolei powinno się zaś tworzyć swoiste kolegia elektorskie, które będą wybierały radnych wyższego szczebla – powiatowych i wojewódzkich. Wówczas wzrośnie pozycja radnych gminnych (możliwość wpływu na kształt ciał stanowiących wyższego szczebla, do rozważenia możliwość łączenia mandatów i postępująca wówczas „profesjonalizacja” samorządowców), ale również ich rozpoznawalność wśród mieszkańców.

Deglomeracja przed decentralizacją

Myśląc o wzmocnieniu kompetencji polskich samorządów, często zwracamy uwagę na ich zalety, ale nie zauważamy ich wad. Jeżeli zaś chcemy decentralizować na poważnie, to w pierwszej kolejności powinniśmy zdać sobie z nich sprawę i przedsięwziąć takie środki, które mają realną szanse w dłuższej perspektywie wyeliminować najpoważniejsze patologie – bez tego bowiem jakikolwiek projekt decentralizacji zakończyć się może blamażem, który na lata wzmocni w Polsce ducha centralistycznego.

Głównym wyzwaniem jest zaś fakt, że polskie samorządy są zabetonowane. Samorządowa polityka jest poniekąd dużo bardziej zamknięta, niż i tak niespecjalnie inkluzywna polityka na szczeblu krajowym. Mamy w Polsce gminy, w których włodarze objęli władzę jeszcze w PRL, a później przechodzili wielokrotnie pozytywną weryfikacją zarówno w wyborach pośrednich (do 2002 r., kiedy wójtów, burmistrzów i prezydentów wybierały rady gminy), jak i w wyborach powszechnych, czyli już co najmniej pięciokrotnie. Mamy pierwsze przeprowadzone skutecznie „sukcesje” – ustępujący prezydent namaszcza zaufanego i anonimowego urzędnika ze swojej ekipy, a ten bez większych problemów wygrywa wybory. Obrazu dopełnia fakt, że w ostatnich wyborach w 339 gminach w Polsce do wyborów wójta lub burmistrza stanął tylko jeden kandydat – na karcie do głosowania, zamiast wybierania nazwiska, głosowano „tak” lub „nie”.

W ostatnich latach na popularności zyskało hasło systemowego „odbetonowania” samorządów – najpierw było to jedno z kluczowych haseł lansowanych przez Nowoczesną, a później przejęte zostało przez Zjednoczoną Prawicę. Ostatecznie w ramach nowelizacji samorządowej części Kodeksu Wyborczego wprowadzono limit dwóch kadencji, ale obowiązywać będzie on dopiero od 2028 roku. Nie ma zatem pewności, że do tego czasu prawo to nie zostanie zniesione, zanim w praktyce zdąży wejść w życie.

Pomysł limitu kadencji budzi ambiwalentne odczucia. Z jednej strony to ruch pozwalający przyspieszyć „krążenie lokalnych elit” (a być może również elit ogólnopolskich, jeśli doświadczeni samorządowcy zdecydują się na karierę ogólnokrajową). Z drugiej – to poniekąd wylewanie dziecka z kąpielą, skazuje bowiem część wspólnot na pożegnanie z włodarzami naprawdę zasłużonymi. Warto rozważyć zatem inne mechanizmy pozwalające na osłabienie zastanych lokalnych układów. Aby precyzyjnie je wyliczyć, potrzebna jest diagnoza czynników, które pozwalają na betonowanie samorządów.

Mamy do czynienia z ogromnym kryzysem dziennikarstwa w ogóle, a dziennikarstwa lokalnego w szczególności. Media lokalne w swojej podstawowej roli – pełniąc funkcję informacyjną z zachowaniem minimum bezstronności oraz funkcję kontrolną – właściwie przestały istnieć. Zamiast niezależnych mediów w przytłaczającej większości przypadków mamy do czynienia z którymś z trzech zjawisk. To kolejno: darmowe pseudomedia (zwykle szeroko dystrybuowane gazetki, rzadziej portale) wydawane oficjalnie przez samorząd, a więc pełniące rolę swoistego biuletynu propagandowego; lokalne media uzależnione od samorządu (poprzez ogłoszenia samorządowych spółek i inne formy symbiozy z miejscowym układem); wreszcie media wydawane (lub wspierane) przez „aspirujących” graczy, tj. często efemeryczne inicjatywy opozycyjne (znów – portale lub darmowe gazetki), których cel jest oczywisty (atakowanie aktualnie rządzących przed wyborami), a żywot – zwykle niezbyt długi. Na prawdziwe dziennikarstwo  zwykle nie ma miejsca w żadnym z nich.

Gdy dodamy do tego fakt, że większość mediów ogólnopolskich systematycznie zwija swoje lokalne przedstawicielstwa, a rzeczywistość Polski samorządowej nie jest na co dzień specjalnie atrakcyjna dla stołecznych redakcji, otrzymujemy obraz władzy w praktyce pozbawionej kontroli ze strony mediów.

Drugi aspekt pozwalający na tworzenie silnych, a czasem wręcz wszechwładnych lokalnych klik, to pozycja samorządu na miejscowym rynku. W wielu gminach to właśnie samorząd jest największym pracodawcą. Bywa przy tym również, wraz z podległymi instytucjami czy przedsiębiorstwami komunalnymi, kluczowym lokalnym usługobiorcą. Wreszcie zdarza się też, że jest głównym ośrodkiem dystrybucji prestiżu, choćby organizując życie społeczno-kulturalne.

Jaka jest tego praktyczna konsekwencja? Niemożność wykształcenia alternatywnego obiegu lokalnych elit. Posługując się najprostszymi przykładami: urzędnik nie zacznie alarmować o nieprawidłowościach w którejś z samorządowych instytucji, bo zapewne w konsekwencji będzie musiał szukać pracy gdzie indziej. Często nie tylko w innej instytucji (wszak wiele z nich obsadzonych jest przez tę samą „ekipę”), ale też – zwyczajnie w innym mieście. Prawnik nie zaangażuje się w tworzenie opozycji wobec miejscowego układu, bo jeśli nawet nie obsługuje lokalnych instytucji samorządowych, to zawsze od zleceń mogą go odciąć miejscowe firmy żyjące w swojej istotnej części w pewnej symbiozie z władzą. Dyrektorka szkoły nie stworzy „ruchu gminnego” patrzącego władzy na ręce, bo wcześniej czy później pożegna się z posadą…

Oczywiście na te dwa kluczowe zjawiska – kryzys mediów i zbyt silną pozycję „rynkową” samorządu – trudno znaleźć uniwersalne panaceum. Jesteśmy jednak przekonani, że w obu tych problemach istotnym impulsem do zmiany może być sztandarowy postulat naszego środowiska – a więc deglomeracja instytucji publicznych. Słowem przypomnienia wskażemy tylko, że idea deglomeracji zakłada nie tylko przenoszenie instytucji centralnych z Warszawy do miast wojewódzkich i większych miast średnich, ale również (co w tej dyskusji dużo bardziej istotne) – relokację instytucji wojewódzkich ze stolic regionów do innych lokalnych ośrodków. Województwa okazują się bowiem scentralizowane podobnie jak Polska – jak na łamach naszego portalu wyliczał Łukasz Zaborowski, na ponad 300 lokalizacji takich instytucji zaledwie… dziewięć w skali całego kraju mieści się poza stolicami regionów!

Dlaczego deglomeracja mogłaby być lekarstwem na wspomniane bolączki? Po pierwsze, tworzyłaby alternatywne miejsca pracy dla przedstawicieli lokalnych elit. Ryzyko, że konfrontacja z lokalnym układem skończy się dla kogoś bezrobociem lub koniecznością emigracji z rodzinnej gminy będzie nieco mniejsze, gdy bardziej równomiernie rozmieścimy instytucje dzisiaj skoncentrowane w stolicach. Po drugie, sam fakt lokowania instytucji w mniejszych ośrodkach tworzy szansę na wzmocnienie tejże lokalnej elity, choćby poprzez perspektywę znalezienia pracy w takiej instytucji przez osoby, które na przykład chciałyby po studiach powrócić do rodzinnego miasta. Po trzecie wreszcie, bardziej sprawiedliwe rozmieszczenie instytucji publicznych w Polsce może być pewnym impulsem do jeśli nie odbudowy mediów lokalnych w pewnej części przypadków, to przynajmniej do odbudowy regionalnych przedstawicielstw mediów ogólnopolskich, które zwyczajnie będą musiały, w ślad za instytucjami publicznymi, zdekoncentrować swoje zasoby.

Sądzę zatem, że deglomeracja nie jest wcale alternatywą dla procesu decentralizacji, ale raczej jej celowym uzupełnieniem, które może wesprzeć walkę z pewnymi niebezpiecznymi dla samej idei decentralizacji przeszkodami tkwiącymi w dzisiejszej rzeczywistości Polski samorządowej.

„Pakiet demokratyczny” dla samorządów

Oczywiście jeśli chcemy samorządy „przewietrzyć”, uczynić bardziej demokratycznymi i podatnymi na kontrolę ze strony opinii publicznej, potrzebujemy o wiele szerszego zestawu działań, niż jedynie – nastawioną na dużo bardziej długofalowe i często odwleczone w czasie efekty – deglomerację. Za niezbędne należy uznać przyjrzenie się mechanizmom partycypacji obywatelskiej na poziomie samorządowym pod kątem tego, czy nie da się wzmocnić ich siły oddziaływania przez proste korekty w już istniejących rozwiązaniach.

Podstawą tej korekty powinno być zniesienie limitu frekwencji w referendach. Dzisiejszy limit w praktyce premiuje obywatelską bierność (włodarze namawiają swoich zwolenników do niewzięcia udziału w głosowaniu), a jednocześnie generuje absurdalne koszty. Wszak referendum wiążące i niewiążące kosztuje podatnika tyle samo. Zniesienie progu frekwencji sprawi, że obie strony będą musiały mobilizować swoich stronników, a więc – frekwencja będzie wyższa, a wynik głosowania dużo bardziej reprezentatywny.

Wraz z likwidacją progu proponuję instytucję „dnia referendalnego” – jednego głosowania w ciągu roku, w ramach którego odbywać się będą w całej Polsce zarówno głosowania lokalne (referenda odwoławcze i merytoryczne), regionalne (referenda wojewódzkie) i ogólnopolskie.

Taka formuła – czasem łączona też z wyborami, by ograniczyć koszty takiego rozwiązania – pozwoli z pewnością zwiększyć zainteresowanie lokalnymi plebiscytami i ich reprezentatywność.

Warte rozważenia wydaje się też wdrożenie całego zestawu narzędzi kontrolno-partycypacyjnych, których propozycję znajdziemy w raporcie pod redakcją Dawida Sześciły. To między innymi: instytucjonalizacja paneli obywatelskich jako formy podejmowania decyzji na poziomie samorządowym (jako uzupełnienie referendów merytorycznych); stworzenie instytucji lokalnego rzecznika praw mieszkańców, wybieranego w wyborach powszechnych z uprawnieniami kontrolnymi wobec władzy lokalnej; stworzenie instytucji grupowej skargi powszechnej jako elementu wzmocnienia obywatelsko-sądowej kontroli nad decyzjami administracyjnymi oraz ustanowienie kodeksu informacji samorządowej, mającego być ustandaryzowaną i uporządkowaną formą udostępniania wiedzy na temat działania samorządów i podległych im jednostek.

Wreszcie, osobnym tematem jest kwestia ewentualnego systemowego wsparcia mediów lokalnych o potencjale realnej niezależności od miejscowych uwarunkowań. Pierwszym istotnym krokiem w tym kierunku wydaje się wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności medialnej przez samorządy – od dawna postulują to organizacje pozarządowe (np. Helsińska Fundacja Praw Człowieka), instytucje (Rzecznik Praw Obywatelskich) czy politycy (stosowny projekt w minionej kadencji złożyło Kukiz’15). Drugim – stworzenie bardziej przejrzystego sposobu informowania zarówno przez reklamodawców (w naszym przypadku – głównie instytucje samorządowe i spółki im podległe), jak i reklamobiorców (redakcje) na temat źródeł finansowania. Trzecim – tworzenie programów wsparcia dla lokalnych wydawców. Tu pewien pierwszy krok został poczyniony – chodzi o priorytet dotacyjnego Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich pod nazwą „Rozwój instytucjonalny lokalnych organizacji strażniczych i mediów obywatelskich”, stworzony przez państwowy Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Po czwarte wreszcie, potencjalne narzędzia leżą również w gestii Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, która teoretycznie mogłaby baczniej przyglądać się potencjałowi kontroli władzy lokalnej np. w procesie nadawania koncesji radiowych i telewizyjnych. Ze względu jednak na wyjątkowo niską renomę regulatora życia medialnego w Polsce trudno spodziewać sukcesów w tym ostatnim z proponowanych obszarów.

1. PROPOZYCJE

W toku rozważań i dyskusji nad przedstawionymi przez zespoły Inkubatora Umowy Społecznej oraz Fundacji Batorego jako środowisko wypracowaliśmy również kilka propozycji, które stanowić mogą alternatywę bądź uzupełnienie dla proponowanych już przez innych autorów mechanizmów decentralizacji. Przedstawimy je pokrótce, jednocześnie podtrzymując, że traktujemy je dziś raczej jako punkt wyjścia do debaty i doprecyzowania bardziej konkretnych projektów.

Prawa – uniwersalnie; finansowanie i organizacja – lokalnie

Jedną z ciekawych intuicji zawartych w propozycji „Zdecentralizowanej RP” jest założenie, że część z dyskusji światopoglądowych, wokół których w istotnym stopniu krystalizuje się dziś oś podziału sceny politycznej, po przeniesieniu na poziom samorządowy mogłaby pozwolić na deeskalację konfliktu politycznego. To intuicja kusząca, ale jednocześnie – przynajmniej w wydaniu przewidywanym przez niektórych zwolenników idei „Zdecentralizowanej RP” – idąca zdecydowanie zbyt daleko.

Pierwszy zarzut, jaki możemy postawić tej koncepcji, już znamy: spory światopoglądowe miałyby być rozstrzygane na poziomie województw, a więc w ramach wyjątkowo ułomnej naszym zdaniem wspólnoty politycznej. Drugi problem to fakt, że wśród postulatów pojawiają się także pomysły, by „zdecentralizować” (lub celniej: „sfederalizować”) kwestie, które uznać należały za problemy z obszaru praw człowieka.

Na łamach „Krytyki Politycznej” Jan Smoleński, lewicowy publicysta i członek stowarzyszenia Inkubator Umowy Społecznej, w swoim „Decentralizacyjnym coming oucie” przekonuje przykładowo, aby w ramach urzeczywistnienia proponowanego przez IUS modelu właśnie na szczeblu województw podejmować decyzje na temat prawa do aborcji: „Decydowanie o dostępie do zabiegów przerywania ciąży również proponujemy przenieść na poziom wojewódzki. Jest to próba wyjścia poza klincz zwany od lat »kompromisem aborcyjnym«. W każdym województwie będziemy mogli walczyć o nasze wartości” – przekonuje Smoleński.

Autor zdaje się nie dostrzegać, że kwestia regulacji dostępu do aborcji w Polsce jest elementem porządku praw i wolności, a więc sfery stricte konstytucyjnej. Przypomnijmy, że w 1997 r. to Trybunał Konstytucyjny w składzie pod przewodnictwem Andrzeja Zolla uchylił prawo dopuszczające aborcję, powołując się na „konstytucyjne gwarancje ochrony życia ludzkiego w każdej fazie rozwoju” – i to właśnie to orzeczenie, wraz z przepisami utrwalonymi już w Konstytucji RP z tegoż samego roku (artykuły 30 i 38), jest podstawą do obowiązującego dziś w Polsce status quo w tej sprawie. Podobnie rzecz ma się – tj. zastrzeżone zostały na poziome ustawy zasadniczej – choćby z takimi kwestiami, jak dopuszczalność rejestracji jednopłciowych konkubinatów w formie prawnej małżeństwa (art. 18) czy nawet kwestii dopuszczalności lekcji religii w szkołach (art. 53 ust. 4). Choć twórcy „Zdecentralizowanej RP” mają świadomość potrzeby zmiany ustawy zasadniczej do realizacji najbardziej ambitnych elementów swojej propozycji, to zdają się nie dostrzegać, że zgoda na regulowanie kwestii dotyczących praw człowieka (prawo do życia, wolność religijna) na poziomie regionów w praktyce oznaczałoby już nie decentralizację, ale rzeczywistą federalizację porządku prawnego w Polsce. Do tego pomysłu trudno odnieść się z choćby minimalną aprobatą.

Czy to znaczy, że nie ma przestrzeni do wykorzystania decentralizacji w celu deeskalacji sporów światopoglądowych? W naszym przekonaniu mądry projekt decentralizacyjny – oparty o wzmocnioną wspólnotę gminną i wystrzegający się pokus federalistycznych – tak czy inaczej tworzy ku temu przestrzeń.

Sądzimy, że optymalnym rozwiązaniem byłoby, przy zachowaniu powszechności stanowionego w Polsce prawa, dopuszczenie pewnej opcjonalności szczegółowych rozwiązań zwłaszcza w wymiarze finansowym.

To mechanizm, który pozwala kształtować politykę we wrażliwych kwestiach na poziomie wspólnoty gminnej przy uwzględnieniu dominujących w niej przekonań. Decyzje w tych sprawach powinny być oczywiście podejmowane przy dużej partycypacji obywateli, najlepiej za pośrednictwem paneli obywatelskich lub referendów.

Dobrym punktem wyjścia może być tutaj już dziś obowiązująca polityka samorządów wobec finansowania procedury in vitro. Nie ignorując kluczowego bioetycznego sporu o to, czy procedurę tę można stosować z zachowaniem poszanowania „życia ludzkiego w każdej fazie rozwoju”, musimy mieć świadomość, że jest to dziś w Polsce procedura legalna. Część samorządów w Polsce podjęła decyzję na temat jej dofinansowania ze środków publicznych. W innych, gdzie dominują bardziej konserwatywne wartości, procedurę oczywiście można stosować, ale bez udziału w tym pieniędzy podatników. Wydaje się, że to właśnie optymalny model, gdy chodzi o wiele gorących etyczno-aksjologicznych sporów.

Łatwo sobie zatem wyobrazić, że z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do nauczania religii w szkołach część gmin mogłaby decydować się na ich dofinansowanie ze środków lokalnych podatników – a inne jedynie udostępniałyby szkołom sale, jednak z potrzebą pokrycia kosztów organizacji lekcji przez samych zainteresowanych. Tę samą zasadę zastosować warto byłoby również choćby w budzących wątpliwości lekcji wychowania seksualnego czy innych dodatkowych zajęć – zasadniczo szkoły mogłyby być otwarte na różne formy zajęć, ale ich zakres ich finansowania powinen być rozstrzygany przez mieszkańców w demokratycznej procedurze.

Oczywiście, trudno nam dziś wyobrazić sobie, jakie zastosowanie mogłaby mieć ta zasada w kwestiach jeszcze gorętszych sporów – takich jak ten o dopuszczalność aborcji lub statusu prawnego związków jednopłciowych. Tu nie ma wątpliwości, że tego typu zmiany wymagałaby w pierwszej kolejności zwycięstwa opcji politycznej podważającej dzisiejsze status quo w wyborach ogólnokrajowych. Być może i tutaj jednak istnieje pewna przestrzeń do doprecyzowania realizacji prawa krajowego na poziomie lokalnej wspólnoty. Z pewnością wywołałoby to jednak wielkie – wcześniej czy później nieuniknione – kontrowersje (prawo do niefinansowania ze środków publicznych dopuszczalnych dzisiejszym ustawodawstwem zabiegów aborcji w konserwatywnych gminach? prawo rozszerzenia lokalnych przywilejów dla małżeństw na związki jednopłciowe, jeśli zdecydują się na jakąś formę gminnej rejestracji?).

Osobnym pytaniem pozostaje, czy aby na pewno wzmocnienie takich uprawnień będzie drogą do deeskalacji konfliktów, czy raczej pomnoży je przez tysiące gmin. Sądzimy jednak, że sprowadzenie abstrakcyjnych sporów – często, przez brak widocznego potencjału większości zmieniającej status quo, pełniących funkcję sporów zastępczych – do konkretnej decyzji rzutującej na naszą najbliższą wspólnotę polityczną i kwestii wydatkowania naszych podatków byłoby zjawiskiem zdecydowanie wskazanym. „Lokalizacja” tych konfliktów mogłaby wręcz dać potencjał do republikańskiego rozbudzenia gminnych wspólnot, co samo w sobie uznajemy za zjawisko jak najbardziej pożądane.

Samoopodatkowanie – finansowy fundament republikańskiej decentralizacji

Innym ciekawym tropem pochodzącym z projektów Inkubatora Umowy Społecznej i Fundacji Batorego, który doprowadził nas do nieco innych niż autorów tych projektów wniosków, jest kwestia tworzenia presji konkurencyjnej między samorządami („Zdecentralizowana RP”) oraz wykorzystania w procesie decentralizacji „lokalnego crowdfundingu”.

IUS przekonuje, że zróżnicowanie lokalnych polityk pozwoli na większą innowacyjność (możliwość testowania w mniejszej skali) polityki publicznej – mechanizmy pozytywnie zweryfikowane w jednym z regionów będą adaptowane bądź przez inne, bądź też na skalę ogólnokrajową. Co więcej, powstanie również dobrze rozumiana – w opinii autorów – presja konkurencyjna pomiędzy województwami. Z kolei zespół Fundacji Batorego postuluje „lokalny crowdfunding”, a więc możliwość współfinansowania konkretnych inwestycji przez mieszkańców. „Crowdfunding byłby też swoistą premią dla władz lokalnych, którym udało się zbudować wiarygodność i zaufanie wśród mieszkańców. Można bowiem założyć, że tylko tacy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) będą w stanie przekonać mieszkańców do powierzenia im dodatkowych pieniędzy” – czytamy.

Wydaje się, że w osiągnięciu tych celów – tj. zwiększeniu konkurencyjności i innowacyjności samorządów poprzez obywatelskie dofinansowanie ambitniejszych projektów – służyć może bardziej prozaiczny mechanizm, teoretycznie obecny w polskim systemie prawnym.

Chodzi mianowicie o samoopodatkowanie mieszkańców, które jest dziś możliwe w drodze referendum lokalnego. Nie zdziwi pewnie nikogo, że nie jest to dziś narzędzie, po które samorządy sięgają. Wychodzą bowiem z założenia, że mieszkańcy nigdy nie zgodzą się na dodatkowe daniny.

Tymczasem w przypadku zwiększenia kompetencji gmin oraz umocnienia lokalnej tożsamości politycznej inicjowanie takich referendów, a przede wszystkim zdolność władz do przekonania mieszkańców do podjęcia decyzji o samoopodatkowaniu, mogłoby być podstawą budowania ich konkurencyjności. To oczywiście wymaga dużej zmiany mentalnej tak po stronie mieszkańców, jak i włodarzy samorządów. Tyle tylko, że żadna forma decentralizacji nie przyniesie oczekiwanego sukcesu, jeśli nad taką zmianą nie zaczniemy pracować. Trudno wyobrazić sobie bowiem lepszy przykład republikańskiej postawy niż gotowość do samoopodatkowania. To jeden z rzadkich mechanizmów, który w dłuższej perspektywie pokazywałby, że konkurencyjność i jakość naszego samorządu uzależniona jest od obywatelskiej cnoty mieszkańców.

Warto zastanowić się, czy istnieją jakieś systemowe mechanizmy wsparcia dla samoopodatkowania. Najprostszym mogłoby być uznanie, że za decyzją o samoopodatkowaniu mieszkańców idzie możliwość odpowiedniego zwiększenia wpływów z samorządowej subwencji ogólnej z budżetu centralnego. Komunikat dla mieszkańców jest wówczas bardziej atrakcyjny – jeżeli zdecydujemy się wspólnie opodatkować kwotą X na cel jakiejś inwestycji (dajmy na to – budowę nowych żłobków), z budżetu centralnego otrzymamy dodatkowo równowartość „zebranej” w ten sposób kwoty.

„Słoikowe”, czyli redystrybucja solidarnościowa

Do ostatniego z postulatów zainspirował nas jakiś czas temu cytowany już w niniejszym szkicu profesor Jarosław Flis w jednej z kuluarowych dyskusji na temat idei deglomeracji i wzmocnienia pozycji miast średnich. Koncepcję tę umownie nazywamy „słoikowym”, ale bardziej precyzyjnie można uznać ją za formę solidarnościowej redystrybucji.

Chodzi o mechanizm redystrybucji tej części podatku PIT, który zasila samorządy. Dziś trafia on do miejsca zamieszkania, a osobno – w oderwaniu od „historii”, a nawet wiedzy i świadomości podatnika – część subwencji jest redystrybuowana w ramach mechanizmu wyrównawczego do innych samorządów.

Propozycja „słoikowego” zakłada, by podatki dzielone były proporcjonalnie do „czasu życia” obywatela w różnych miastach.

Można sobie oczywiście wyobrazić, że mechanizm ten byłby woluntarystyczny – tj. przy składaniu oświadczenia podatkowego obywatel decydowałby, czy decyduje się na model 100% podatków w miejscu zamieszkania czy też na model „słoikowy”. Wówczas znów uruchomilibyśmy pewien mechanizm konkurencji między samorządami – musiałyby one lepiej komunikować się ze swoimi mieszkańcami i byłymi mieszkańcami.

To oczywiście pomysł, który wychodzi naprzeciw procesom migracji do wielkich miast, podupadających finansów mniejszych ośrodków i coraz groźniejszego zjawiska depopulacji „Polski średnich miast”. Mniejsze ośrodki, w których większość Polaków wychowywała się i kształciła, stają się swoistymi „dawcami organów” dla kilku metropolii. Idea „słoikowego” ma zaś w sobie dwa istotne komponenty idące w poprzek tej niebezpiecznej tendencji – „sprawiedliwościowy” i „solidarnościowy”. Ten pierwszy sprawia, że samorządy mają w dłuższej perspektywie szansę na finansowy zysk np. z dobrego poziomu edukacji, który przełoży się na przyszłe dochody absolwentów lokalnych szkół. To zatem impuls do podnoszenia jakości kształcenia, a pewnie i – życia w ogóle. Jednocześnie podatnik ma szansę „spłacić” dług lokalnej wspólnocie, która go ukształtowała.

Drugi ze wspomnianych komponentów („solidarnościowy”) wiąże się ze zjawiskiem radykalnego starzenia się miast. „Pokolenie dzieci” będzie miało możliwość wspierania jakości usług w miejscu, w którym często pozostali ich rodzice. Potrzeba instytucjonalnych mechanizmów solidarności – tak terytorialnej, jak i międzypokoleniowej – to wszak jedno z największych wyzwań, przed którymi dziś stoimy.

Prawico, nie bój się decentralizacji!

Jak zauważają autorzy programu Prawa i Sprawiedliwości z 2014 r., fałszywa jest wizja, wedle której każdy rodzaj decentralizacji stoi w sprzeczności z myśleniem państwowym. „Odrzucimy polaryzacyjno-dyfuzyjny model rozwoju na rzecz zasady zrównoważonego rozwoju całego kraju. Polska jest jedna – zgodnie z tą fundamentalną zasadą rozwój powinien być udziałem wszystkich regionów i miejscowości Rzeczypospolitej. Koncentrowanie większości nakładów finansowych w dużych, wybranych ośrodkach miejskich jest w polskich warunkach błędem politycznym i przejawem nierównego traktowania Polaków zależnie od miejsca zamieszkania, a zarazem działaniem antyrozwojowym, ponieważ tłumi szanse wykorzystania lokalnych potencjałów. Lokalny potencjał jest ważnym zasobem, który może
i powinien być wykorzystany dla rozwoju. Przykładem może być «dolina lotnicza» na Podkarpaciu, czy «dolina mleczna» na Warmii i Mazurach. Synergia tych lokalnych potencjałów zbuduje wielki potencjał rozwoju Polski” – czytamy w programie tej formacji z 2014 roku (Program PiS, 2014: 75).

Wydaje się, że podążając za duchem tej diagnozy partii rządzącej również mądrze przeprowadzona decentralizacja ma szansę długofalowo zwiększyć sprawność państwa, jakość usług publicznych, polityczną aktywność obywateli oraz innowacyjność krajowej gospodarki.

Myślenie o podmiotowych samorządach i zarządzaniu różnorodnością ku rozwojowi Rzeczypospolitej jest elementem polskiej tradycji myślenia konserwatywnego i państwowego, o czym można się przekonać, czytając zbiorczą listę cytatów umieszczonych przez tym artykułem. W polskiej – i światowej! – tradycji to raczej centralizm był tym, przeciw czemu konserwatyści i republikanie na przestrzeni wieków występowali.

W polskich warunkach AD 2019 widzimy brak zaufania prawej strony sceny politycznej do samorządów. Nie powinno jednak umknąć uwadze związanych z obozem władzy socjologów i analityków, że przecież dziś formacja rządząca jest najsilniejsza właśnie w Polsce samorządowej i z wyborów na wybory zwiększa swój „stan posiadania”, przełamując historyczne, „rozbiorowe” podziały. Co więcej, banałem jest przypomnienie, że Polska prowincja jest bardziej konserwatywna niż wielkie aglomeracje i jeszcze pewnie na długo taka pozostanie. W wyborach do Parlamentu Europejskiego – ostatnich, o których mamy wiedzę, oddając ten tekst do druku – Prawo i Sprawiedliwość zwyciężyło nad zjednoczoną wówczas opozycją w … 82% gmin w Polsce.

Trudno o lepszy dowód na to, że zdobywając rząd dusz w „Polsce gminnej”, ugrupowanie Jarosława Kaczyńskiego powinno zacząć wymyślać na nowo swój stosunek do idei samorządności i projektu decentralizacji. Władza „ogólnopolska” nie jest wieczna i dużo silniej uzależniona jest od ośrodków medialnych i międzynarodowych, z którymi Prawo i Sprawiedliwość jest dziś w istotnym konflikcie. Jeżeli zaś władza dla prawicy w Polsce nie jest celem samym w sobie, ale – co deklarują politycy obozu rządzącego – narzędziem do kształtowania rzeczywistości tak, jak oczekują tego Polacy, to wspieranie decentralizacji i politycznego upodmiotowienia Polaków powinno być naturalnym wyborem prawicy. Przecież ostatnie cztery lata rządów uświadomić musiały już politykom PiS-u, że do przeprowadzenia w Polsce prawdziwej „dobrej zmiany” nie wystarczy wymienić ludzi na „swoich” w kilkudziesięciu stołecznych budynkach.