Ocena skutków regulacji lokalnych – korzyści i wady

W 2004 r. rusza budowa nowego stadionu Wisły Kraków. Jego koszt przewidziano na ok. 400 mln zł, którą to kwotę ma wyłożyć miasto. Ostatnie prace na obiekcie kończą się w 2011 r., a łączny koszt modernizacji stadionu piłkarskiego zamyka się w kwocie 600 mln zł. Utrzymanie, zdaniem wielu mieszkańców i architektów, zupełnie niefunkcjonalnego obiektu to kwota ok. 6 mln zł rocznie. Według władz miasta budowa zwróci się dopiero za… 415 lat.

W 2014 r. dumne z siebie władze Włocławka oddają mieszkańcom do użytku odnowiony rynek. Koszt rewitalizacji to 6,3 mln zł. Zdziwienie włodarzy miasta wywołują jednak gromkie głosy oburzenia. Mieszkańcom nie spodobało się całkowite zastąpienie trawników oraz drzew kostką brukową. Efekty tej oraz innych podobnych decyzji władz polskich miast i miasteczek można „podziwiać” pod hashtagiem #polskabetoniarnia.

Pierwsza myśl, która przychodzi do głowy, gdy natrafiamy na tego typu informacje, brzmi: „przecież wystarczyło tylko trochę wyobraźni, żeby przewidzieć efekt takiej inwestycji!”.  To prawda, jednak mówiąc to, zakładamy jednocześnie, że osoby odpowiedzialne za podejmowanie decyzji w gminie w ogóle nawet nie starały się przewidzieć skutków swoich działań. Pomijając złą wolę, należałoby raczej stwierdzić, że osoby te funkcjonowały w ramach ograniczonej racjonalności, to znaczy nie dostrzegły wszystkich konsekwencji swoich czynów. Inaczej mówiąc, przystępując do inwestycji zadały sobie złe pytania. Zamiast, albo raczej oprócz pytań o to, jakie będą konsekwencje dla budżetu gminy, decydenci powinni także z głęboką świadomością odpowiedzieć sobie na pytania o to, jaki wpływ dana inwestycja będzie miała na codzienne życie mieszkańców danej okolicy, a także dzielnicy i szerzej – całego miasta.

Przyczyny takiego stanu rzeczy mogą być różne. Począwszy od braku wystarczającej wiedzy, przez brak zasobów organizacyjnych, aż po przeprowadzenie błędnej interpretacji dostępnych danych przez gminę. Niezależnie jednak od szczegółowych wyjaśnień, zasadniczy problem stanowi brak procedur oceny skutków regulacji lokalnych.

Na poziomie centralnym, w ramach procedur legislacyjnych funkcjonuje już tego typu narzędzie nazywane oceną skutków regulacji bądź też oceną wpływu. W 2001 r. obowiązek przeprowadzenia takich analiz wpisano do Regulaminu pracy Rady Ministrów. Oznaczało to, że do projektu aktu normatywnego załączona musi być ocena dotycząca w szczególności wpływu regulacji na dochody i wydatki budżetu państwa, rynek pracy, konkurencyjność wewnętrzną i zewnętrzną gospodarki, a także sytuację i rozwój regionalny. W kolejnych latach stopniowo profesjonalizowano całą procedurę, dodając wytyczne, narzędzia w postaci testu regulacji, a także uzupełniając w 2013 r. całość o wymóg przeprowadzenia oceny funkcjonowania ustawy, tzw. analizę OSR ex post.

Mimo całkiem dobrze rozbudowanych procedur, wobec oceny skutków regulacji na poziomie centralnym formułowanych jest szereg uwag. Najważniejszy zarzut dotyczy tego, że zmiany wprowadzane do projektów ustaw na poziomie parlamentarnym nie podlegają ocenie wpływu. Jarosław Górniak oraz Stanisław Mazur wskazują, że tylko rządowe projekty ustaw muszą być analizowane pod kątem skutków, które mogą wywrzeć. W efekcie prowadzi to do rozmycia odpowiedzialności za ostateczny kształt regulacji, a po ich przyjęciu przez parlament niejednokrotnie kończy się wielokrotnymi nowelizacjami w celu naprawienia błędów legislacyjnych. Wspomniani autorzy podkreślają także znaczenie konsultacji społecznych jako jednego z narzędzi pozwalających ustawodawcy na wyciągnięcie wniosku o potencjalnych skutkach regulacji. Narzędzie to wydaje się szczególnie niezbędne w przypadku dokonywania oceny wpływu projektów ustaw przedkładanych przez inne podmioty niż rząd.

Zostawmy jednak poziom centralny administracji publicznej i przyjrzyjmy się, jak taka ocena skutków wygląda na poziomie samorządu terytorialnego. I tutaj zaskoczenie, gdyż taka instytucja na tym szczeblu administracji publicznej w ogóle nie występuje. Wydawać się może, że jest to niemożliwe. Tym bardziej, że większość z nas nawet intuicyjnie wie, że to decyzje władz samorządowych, szczególnie w gminach, przekładają się na nasze codzienne życie w największy sposób. Przecież to w gminach co rusz słyszymy nawoływania, aby na szerszą skalę przeprowadzać konsultacje społeczne, żeby to mieszkańcy mogli wyrażać swoje zdanie na temat wpływu inwestycji na otoczenie, w którym żyją. Na poziomie urzędów gmin brakuje jednak odpowiednich procedur oraz niejednokrotnie zasobów (ludzkich, finansowych, eksperckich), by przeprowadzić prawidłową ocenę skutków ex ante na przykład aktów prawa miejscowego. Konsekwencje najprostszej nawet weryfikacji pokazują ostatnie decyzje Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz wojewodów o uchyleniu uchwał dotyczących budżetów obywatelskich w szeregu gmin w Polsce ze względu na niezgodność ich przepisów z wprowadzonymi w 2018 r. zmianami w ustawie o samorządzie gminnym, które zobowiązywały miasta na prawach powiatu do wprowadzenia obligatoryjnego budżetu obywatelskiego.

Dostrzegając powyższe deficyty w procedurach stanowienia prawa lokalnego, Klub Jagielloński podjął się realizacji projektu „Ocena skutków regulacji lokalnych dla społeczeństwa i gospodarki w gminach (Lokalna OSR)”. Jest on finansowany ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w ramach konkursu Dialog. Celem projektu jest opracowanie mechanizmu przeprowadzania oceny skutków regulacji lokalnych dla rozwoju społeczno-gospodarczego gminy.  Celami szczegółowymi projektu są zaś:

1. Określenie kryteriów społecznych, politycznych i gospodarczych, które powinny być brane pod uwagę przez administrację samorządową przy badaniu wpływu decyzji lokalnych na rozwój społeczno-gospodarczy gminy.
2. Zaprojektowanie prototypowej procedury administracyjnej, dzięki której możliwe będzie przeprowadzenie lokalnej oceny skutków regulacji na etapie opracowywania projektu uchwał w gminie.

Potrzebę analizowania efektów polityk publicznych na społeczeństwa silnie podkreślała już koncepcja tzw. nowego zarządzania publicznego. Sam zaś proces tworzeniach tych polityk i zarządzania nimi w taki sposób, aby służyły społeczeństwu, jest bardzo skomplikowany i wymaga dużej precyzji i determinacji politycznej. Zarówno na poziomie krajowym, jak i samorządowym, warunki dla procesu tworzenia wysokiej jakości prawa są podobne. Determinują je dwa czynniki, tutaj odnoszone do poziomu lokalnego. Po pierwsze, prawidłowa diagnoza problemów i potrzeb mieszkańców gminy. Po drugie, zdolność do maksymalnie precyzyjnego przewidzenia/określenia konsekwencji podjętej decyzji lub przyjętej regulacji, które przyniosą dla sfery społeczno-gospodarczej w gminie. O ile na poziomie krajowym proces stanowienia dobrego prawa wspiera tzw. ocena skutków regulacji (OSR), wskazująca wpływ ustawodawstwa na stan finansów publicznych, społeczeństwo, czy także na zobowiązania członkowskie Polski wobec UE, o tyle na poziomie samorządowym (lokalnym bądź regionalnym) oceny skutków regulacji nie przeprowadza się.

Dlatego w pierwszej kolejności istnieje pilna potrzeba wywołania dyskusji wokół jakości stanowienia prawa w samorządzie, a następnie poprawy lub usprawnienia odpowiednich procedur, dostosowanych do warunków prawnoinstytucjonalnych, w których funkcjonuje samorząd terytorialny w Polsce. Podstawowa wartość dodana Lokalnej OSR, którą zajmuje się projekt, płynie dla decydenta samorządowego. Dzisiaj musi się on borykać z dużą liczbą nieuporządkowanych i partykularnych informacji zebranych w ramach konsultacji społecznych. Lokalna OSR dostarcza syntetyczną informację bazującą na opartych na dowodach i wiedzy naukowej informacjach o tym, jak rozwiązania zaproponowane w projekcie danej regulacji wpłyną na rzeczywistość „za oknem”. Tym samym instrument lokalnej OSR pozwoli decydentom samorządowym podjąć świadomą decyzję opartą na dowodach.

Projekt składa się z czterech etapów.

1. Opracowanie modelu procedur legislacyjnych na podstawie ustaw, statutów gmin, regulaminów wewnętrznych urzędów gmin oraz rad gmin. 2. Przeprowadzenie wywiadu pogłębionego w pierwszej fali z 12 osobami (urzędnikami pracującymi w wybranych gminach) i w drugiej fali z 8 osobami (radnymi).

1. Opracowanie tzw. testu regulacyjnego przez ekspertów z zakresu prawa, samorządu i zarządzania/ekonomii. Formularz testu regulacyjnego bazować będzie na doświadczeniach ocen skutków wpływu regulacji prawnych, które przeprowadzane są przede wszystkim na poziomie krajowym. Za wnioski posłużą przykłady oceny skutków regulacji z Polski, proces tzw. better regulation w Unii Europejskiej (Komisja Europejska), rekomendacje OECD, przykłady ocen wpływu w systemie federalnym Stanów Zjednoczonych oraz systemie dewolucyjnym Wielkiej Brytanii.

1. Organizacja trzech interdyscyplinarnych spotkań eksperckich, których celem będzie omówienie i zaproponowanie potencjalnych metod badania oceny wpływu regulacji na rozwój społeczno-gospodarczy gmin.

1. Na zakończenie projektu zorganizowana zostanie jednodniowa konferencja (w Krakowie), na którą zaproszeni zostaną samorządowcy, urzędnicy i praktycy zajmujący się stanowieniem prawa na poziomie lokalnym. Celem konferencji będzie: po pierwsze, przedstawienie wyników badania dotyczącego oceny wpływu regulacji lokalnych na sferę społeczno-gospodarczą w gminie, a po drugie, zaprezentowanie szerszemu gronu ekspertów mechanizmu lokalnej OSR, składającej się z testu regulacji oraz mechanizmu konwersji, które zostaną opracowane w wyniku projektu. Konferencja będzie okazją do przekonania samorządowców, że mechanizm lokalnej OSR może stanowić podstawę dla podejmowania decyzji opartych na faktach przez organy wykonawcze i stanowiące gmin i tym samym zwiększyć skuteczność ich funkcjonowania.

Wszystkie zainteresowane tematem osoby zachęcamy do kontaktu z kierownikiem naukowym dr. Michałem Dulakiem ([email protected])