Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Piotr Trudnowski  19 października 2018

Zlikwidujmy wybory samorządowe! Przeciwko ułudzie wyboru

Piotr Trudnowski  19 października 2018
przeczytanie zajmie 10 min
Zlikwidujmy wybory samorządowe! Przeciwko ułudzie wyboru Depositphotos

W niedzielę miliony Polaków będzie podejmowało ważną wyborczą decyzję. Święto demokracji? Raczej jego parodia. Najwyższy czas powiedzieć to otwarcie: niewielu z nas jest w stanie oddać wszystkie swoje głosy w sposób przemyślany. Nie chodzi tu o brak zainteresowania Polaków życiem publicznym, ale o systemowy problem jednoczesnego przeprowadzania aż czterech różnych głosowań do władz z trzech szczebli samorządu terytorialnego. Dla wielu obywateli jedyną przesłanką do podjęcia decyzji o głosie na radnego powiatu albo województwa będzie… warszawska batalia między kandydatami na prezydentów z ramienia dwóch dużych partii. Jeśli nie chcemy, by demokracja się degenerowała, a świadomy wybór zastąpiła na stałe jego ułuda, rozważmy likwidację wyborów samorządowych w ich dotychczasowym kształcie.

Kto Cię reprezentuje w powiecie?

Zawodowo zajmuję się polityką już od niemal dekady. Do wyborów samorządowych pójdę pierwszy raz, chociaż zawsze głosowałem we wszystkich innych wyborach. Pomimo tego, że od dziesięciu lat jestem zarejestrowany jako warszawski podatnik, to świadomie nie brałem dotąd w nich udziału z kilku powodów. Począwszy od pewnego poczucia zawieszenia między miastem pochodzenia a miastem życia, jakiegoś deficytu zakorzenienia w Warszawie, a zwłaszcza konkretnej dzielnicy, przez uciążliwość procedur dopisania się do rejestru wyborców, aż po argument najistotniejszy: braku wiedzy, na kogo i dlaczego powinienem zagłosować.

Nie jest tak, że ten ostatni czynnik w pełni się zdezaktualizował. W warszawskim głosowaniu mam ten komfort, że w wyborach do rady dzielnicy i rady miasta mogę zagłosować na ludzi i komitety, których działalność śledzę od lat, a często osobiście znam. Gdybym mieszkał poza dużym miastem i miał głosować zarówno w wyborach do rady gminy, jak i rady powiatu, prawdę mówiąc, byłoby mi dużo trudniej. Wybory do sejmiku nawet w Warszawie pozostają dla mnie wyzwaniem.

Powtórzę: zawodowo zajmuję się polityką, jej komentowaniem i śledzeniem. W mojej „bańce społecznościowej” na dyskusje o polityce poświęca się w każdym tygodniu długie godziny, również w czasie wolnym. Ba, na moim Facebooku mam pewnie ponad setkę bliższych i dalszych znajomych, którzy właśnie w niedzielę będą ubiegali się o mandaty radnych gmin, powiatów, sejmików, warszawskich dzielnic. Mimo to  nie mam przekonania, że jestem w stanie podjąć dobrą decyzję wyborczą we wszystkich czterech elekcjach, w których bierze się udział w czasie pierwszej tury wyborów samorządowych.

Spróbujmy, Drodzy Czytelnicy, przeprowadzić mały test. Kto z Was pamięta – z nazwiska i komitetu – na kogo głosował w wyborach na prezydenta Polski w 2015 r.? Obstawiam, że zdecydowana większość. Kto z Was pamięta, na kogo – z nazwiska i komitetu – oddał głos w wyborach do Sejmu RP w 2015 r.? Cóż, pewnie już nie jesteście w większości, ale nadal jest Was sporo. Kto pamięta nazwisko „swojego” radnego gminy? Tu pewnie wyniki będą bardziej zróżnicowane geograficznie, co przedstawia poniższa tabela z badań CBOS.

 

 

 

 

W dużych miejscowościach głosowania do rady miasta pozostają w znacznym stopniu anonimowe i oparte o preferencje partyjne. Im od nich dalej, tym bardziej wybory radnych gminy są wyborami mocniej spersonalizowanymi. To one mobilizują ludzi do pójścia do urn.

Przejdźmy do najważniejszego. Kto z Was pamięta, na kogo w 2014 r. oddał głos w wyborach do rady powiatu albo do sejmiku wojewódzkiego? No właśnie. Będę pod ogromnym wrażeniem, jeżeli jakaś osoba niezajmująca się zawodowo lub amatorsko polityką (a przede wszystkim niebędąca sama kandydatem w wyborach albo członkiem sztabu wyborczego) podniosłaby w tym momencie rękę na znak potwierdzenia.

To nie jest ani demokracja, ani wybór. To ułuda wyboru i demokracji.

Zabawa zapałkami

Czy to ma jakiekolwiek znaczenie systemowe? Obawiam się, że może mieć bardzo poważne. W 2014 r. doszło do niezwykle poważnego, a z perspektywy czasu zlekceważonego, kryzysu polskiej demokracji. Zaskakująco duża liczba głosów nieważnych w głosowaniu do sejmików w połączeniu z ponadstandardowo dobrym wynikiem Polskiego Stronnictwa Ludowego oraz problemami Państwowej Komisji Wyborczej i jej systemu informatycznego doprowadziły do kilkutygodniowego kryzysu politycznego, o którym szybko zapomnieliśmy, nie wyciągając zbyt wielu systemowych wniosków.

Tymczasem sprawa była poważna. W grudniu 2014 r. zaledwie 58% badanych uważało wyniki podane przez Państwową Komisję Wyborczą za wiarygodne lub raczej wiarygodne. Więcej niż co piąty obywatel uważał je za niewiarygodne, a aż 17% respondentów odpowiedziała „trudno powiedzieć”.

Zielony kolor na poniższym wykresie z kolejnego komunikatu CBOS nie powinien nas uspokajać. Sytuacja, w której aż 39% badanych nie czuje się na siłach przyznać, że wynik wyborów odzwierciedla rzeczywistość, to bardzo poważny kryzys zaufania do instytucji państwa.

 

 

 

 

Klubowi Jagiellońskiemu, dzięki błyskawicznej mobilizacji tysięcy internautów, udało się wówczas doprowadzić do tego, że karty do głosowania z wyborów nie zostały zniszczone, co miało się wydarzyć zgodnie ze stanem prawnym w chwili wyborów. Następnie część z nich przebadał zespół ekspertów związanych z Fundacją Batorego. Głównym „sprawcą” okazała się nieszczęsna książeczka. Problem z nią teoretycznie powinniśmy byli wyeliminować już po 2010 r., kiedy internetową karierę zaczęła robić mapa autorstwa prof. Przemysława Śleszyńskiego wskazująca na duży odsetek głosów nieważnych na Mazowszu. Wówczas właśnie „efekt książeczki” można było zaobserwować w województwie mazowieckim, bo w pozostałych województwach głosy oddawano na płachcie. Książeczka nie była jednak jedynym powodem kryzysu, z którym mieliśmy do czynienia przed czterema laty.

Drugi powód jest dużo bardziej prozaiczny. Polacy oddają nieważne głosy w wyborach do sejmików i powiatów, bo zwyczajnie nie wiedzą, że w takich wyborach biorą udział, lub nie chcą brać w nich udziału.

Wiemy to też co najmniej od 2010 r., kiedy tematem zajął się Instytut Spraw Publicznych. Okazało się wówczas, że zaledwie 7% badanych zdaje sobie sprawę, że w wyborach samorządowych wybieramy radnych sejmiku! Niewiele gorszy wynik osiągnęli… posłowie i senatorowie.

 

 

 

 

 

Inne wskaźniki w mniej dotkliwy, ale konsekwentny sposób obrazują, że wybory do powiatów i sejmików nie zadomowiły się w świadomości Polaków. Chociaż w wyborach w 2014 r. liczba głosów nieważnych do sejmików osiągnęła rekordowy poziom 17,47%, to już w poprzednich latach było ich bardzo wiele: ok. 12% w latach 2006 i 2010 oraz ponad 14% w roku 2002. Liczba głosów nieważnych rośnie analogicznie do „świadomości wybierania”, którą widzimy w powyższe tabeli. W 2014 r. nieważnych głosów w wyborach wójtów/burmistrzów i prezydentów było ok. 2%, w wyborach do rady gmin – 5,25%, do rad powiatów – 16,67%, gdzie również mieliśmy do czynienia z „efektem książeczki”. Gdy spojrzeć w dane historyczne (zanim wprowadzono książeczki w wyborach do powiatów), okazuje się, że do powiatów w 2002, 2006 i 2010 r. oddano nieco ponad 8% głosów nieważnych.

Wreszcie, Polacy przyznają, że interesują ich decyzje podejmowane przez ich reprezentantów w polityce ogólnopolskiej (Sejmie, rządzie, przez prezydenta) oraz w gminach. Znów powiaty i sejmiki wypadają istotnie gorzej.

 

 

 

 

Z podobnym zjawiskiem mamy do czynienia, gdy pytamy Polaków, czy decyzja wyborcza była dla nich łatwa, czy trudna. W wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów na problemy wskazało w 2014 r. zaledwie 5% badanych, w wyborach do sejmików zaś – ponadpięciokrotnie więcej!

 

 

 

Komu jest to na rękę?

Utrzymywanie takiej formy procedur demokratycznych, których istotna część uczestniczących w nich (sic!) nie rozumie, to zabawa zapałkami. Mobilizowanie Polaków do udziału w wyborach władz, których działalność ich zupełnie nie interesuje – to absurd.

Mamy namacalne dowody, że złe sformatowanie wyborów doprowadzało na przestrzeni lat – w sposób szczególnie wyraźny w wyborach sprzed czterech lat – do wypaczenia woli wyborców w ostatecznym wyniku głosowania. Wreszcie, niewiele brakowało w 2014 r., by ówczesne wybory stały się zarzewiem poważniejszego kryzysu zaufania do instytucji państwa. Wspomnienie listopadowych demonstracji przed Państwową Komisją Wyborczą obrazuje dobrze, że takie sytuacje tworzą przestrzeń do naprawdę niepokojącej eskalacji niezadowolenia i delegitymizacji całego systemu politycznego.

Dlaczego zatem ten temat był dotąd przemilczany? To wymaga nieco bardziej złożonej odpowiedzi. Musimy przypomnieć, że realny potencjał do zmiany prawa wyborczego mają właściwie tylko ugrupowania sejmowe. Dla nich zaś wybory do sejmików są po prostu najważniejsze.

Po pierwsze, jako jedyne z samorządowych głosowań na dużą skalę odzwierciedlają poparcie dla formacji ogólnokrajowych i stanowią dla ugrupowań ważny test. Po drugie, związane są z decydowaniem o wydatkowaniu ogromnych środków europejskich. Po trzecie – w wyborach do sejmików partie dyskontują swoją ogólnopolską rozpoznawalność.

Dla dużych partii wybory do gmin są trudne. W mniejszych jednostkach funkcjonują jednomandatowe okręgi wyborcze, gdzie rola przynależności partyjnej jest dużo słabsza. We wszystkich gminach powszechnym zjawiskiem są dobre wyniki komitetów lokalnych, czego konsekwencją stało się ukrywanie partyjnej tożsamości i udawanie przez polityków ogólnopolskich ugrupowań, że reprezentują lokalne, bezpartyjne komitety z ewentualnym poparciem którejś (lub kilku) dużych partii. Wreszcie, co pokazywała jedna z przywołanych już tabel, w mniejszych gminach o sukcesie decyduje nie ogólnokrajowa kampania, ale rozpoznawalność i zaufanie do kandydata. Paradoksalnie, podmiotowość radnego gminy czy wójta wobec partii jest nieporównanie większa niż podmiotowość posła – to raczej partii zależy, by samorządowiec chciał działać pod jej logo.

Gdyby chcieć wyciągnąć wniosek z wyborów jedynie do rad gmin, to byłby on druzgocący dla establishmentu politycznego. „Polacy pokazali partiom czerwoną kartkę” – można by tytułować powyborcze wydania gazet. Gdy weźmiemy pod uwagę gminy niebędące miastami na prawach powiatu, okaże się, że duże partie pod własnymi szyldami zyskały zaledwie niewielki odsetek głosów, podczas gdy ponad 70% poparcia zdobyły komitety lokalne!

Głosowania do powiatów, a przede wszystkim sejmików, są już dużo mocniej upartyjnione. Tam lokalne komitety z różnych gmin nie mają szczególnych powodów do współpracy, więc lukę (z nielicznymi wyjątkami) zapełniają ogólnokrajowe ugrupowania. W 2014 r. mandaty sejmikowe rozdzieliły między siebie cztery największe ogólnopolskie ugrupowania, a sojuszom lokalnym i samorządowym udało się uzyskać przedstawicieli w 6 na 16 województw. Było ich łącznie zaledwie 20 z 555 wszystkich sejmikowych mandatów.

Podsumowując: Polacy najchętniej idą do urn w małych gminach, by zagłosować na dobrze znanych im kandydatów, których przynależność partyjna niespecjalnie ich interesuje. Ludzie wybierają między „Kasią a Sebastianem”, a nie między PiS a PSL. Duże partie dyskontują jednak tę obywatelską aktywność i obecność głosujących w lokalach, by skłonić ich do nieco przypadkowego głosu do sejmiku.

W efekcie miliony Polaków oddadzą w pełni świadomy głos na wójta czy radnego gminy, ale w wyborach wyższego szczebla – albo całkiem przypadkowy, albo wynikający z opinii na przykład na temat warszawskiego wyścigu prezydenckiego, które od miesięcy relacjonowały ogólnokrajowej media. Jak wiadomo, kompetencje kandydatów na prezydenta stolicy mają przecież potężne znaczenie dla losów powiatów i województw…

Utrzymywanie niezrozumiałych przez Polaków i nieinteresujących większości wyborców wyborów do sejmików jest zatem w interesie największych, ogólnopolskich ugrupowań. Bez nich każde wybory samorządowe byłyby niezwykle groźnym głosowaniem dla centralistycznych formacji politycznych. By uniknąć propagandowego ryzyka „czerwonej kartki”, partie musiałyby otworzyć się „na dole” dużo bardziej niż dziś i podjąć realne starania o obecność „w Polsce gminnej” oraz przekonanie do siebie jej włodarzy i mieszkańców. To mogłoby zmienić dynamikę polskiej polityki i ustrój partii. Nie jest niczym zaskakującym, że tego partyjni politycy boją się najbardziej.

Dwa pomysły na urealnienie wyborów

Wobec powyższego powinniśmy przemyśleć konstrukcję wyborów i ograniczyć liczbę kart do głosowania, które otrzymujemy w lokalu wyborczym. Paradoksalnie, nie tylko zlikwiduje to ryzyka zaburzeń procesu demokratycznego, urealni wybór Polaków i da impuls do zmiany oblicza ogólnokrajowych partii, ale też ma szansę faktycznie wzmocnić władze samorządowe. Można wyobrazić sobie co najmniej kilka pomysłów, jak to zrobić.

Wariant optymalny: wybory pośrednie

Wobec wielu przytoczonych wyżej argumentów na rzecz braku zainteresowania Polaków wyborami do powiatów i sejmików wydaje się, że naturalnym pomysłem jest… likwidacja powszechnych wyborów doń. Czy to w ogóle możliwe?

Optymalnym rozwiązaniem byłoby wybieranie przedstawicieli samorządów w powiatach i sejmikach na ścieżce wyborów pośrednich. Prostym mechanizmem jest utworzenie kolegiów elektorskich, w których prawo wybierania radnych powiatowych i sejmikowych mieliby wszyscy radni gminni z danej jednostki wyższego rzędu.

„Bierne prawo wyborcze” oraz to, kto mógłby zgłaszać kandydatów, pozostaje do przemyślenia. Sądzę, że można sobie wyobrazić zarówno scenariusz, w którym to obywatele zgłaszają kandydatów, spośród których mogą wybierać „elektorzy”, jak i taki, w którym kandydatami do jednostek wyższego rzędu mogą być jedynie radni gminni. Uzyskanie przez nich mandatu w powiecie lub sejmiku byłoby krokiem w stronę ich samorządowej profesjonalizacji.

Z pewnością taki ruch oznaczałoby jeszcze większe upodmiotowienie radnych gminnych, którzy obdarzeni już dużym zaufaniem i zainteresowaniem Polaków zyskaliby dodatkowo władzę wybierania organów wyższego rzędu. Oczywiście, istnieje pewne ryzyko umocnienia się lokalnych układów powiązań na różnych szczeblach. To można z kolei skontrować wzmocnieniem kompetencji kontrolnych radnych gminnych oraz urealnieniem na przykład instytucji referendów odwoławczych.

Niestety, problem leży gdzie indziej – w konstytucji. Ustęp 2 artykułu 169 ustawy zasadniczej przesądza, że „wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa”. To regulacja co najmniej wątpliwa – konstytucja nie przesądza o istnieniu województw ani powiatów, więc możemy je teoretycznie zlikwidować, ale nie pozwala równie swobodnie kształtować sposobu wyboru ich radnych. Niemniej – przepis ten istnieje i nie pozwala bez większości konstytucyjnej na optymalizację liczby głosowań powszechnych w wyborach samorządowych. Wobec tego należy rozważyć inne możliwości.

Wariant zachowawczy: oddzielmy od siebie głosowania

Łatwą do wyobrażenia zmianą, która zwiększyłaby świadomość istnienia głosowań do sejmików i powiatów i zainteresowanie nimi, byłoby rozdzielenie dat wyborów. Trudno wskazać na jakiś racjonalny powód, który kazałby jednocześnie organizować wybory prezydenta miasta i radnego w sejmiku – tak się po prostu przyzwyczailiśmy. Dzisiaj, gdy mamy kumulację czterech kart, wszyscy koncentrują się na tych głosowaniach, które znają. Gdyby je „pakietować” w mniejsze grupy, szansa na zrozumienie procesu i zainteresowanie nim byłaby dużo większa.

Pierwsza, minimalistyczna opcja to po prostu rozdział głosowań na dwie tury dzisiejszych wyborów. Przypomnijmy: w 2014 r. w 890 na 2478 gmin, czyli mniej więcej co trzeciej w Polsce, odbyło się drugie głosowanie, w dwa tygodnie po pierwszym.

Najbardziej „zachęcają” do udziału w wyborach właśnie elekcje wójtów, burmistrzów i prezydentów oraz te do rady gminy. Wobec tego – można by je rozdzielić. Siłą rzeczy „pierwsza tura” musiałaby składać się z wyborów „wójtowskich” oraz np. jedynie wyborów do sejmików, które cieszą się najmniejszą popularnością.

Z kolei głosowanie dwa tygodnie później obejmowałoby lubiane i rozumiane przez Polaków wybory do rady gminy wraz z wyborami do powiatów – a w przypadku 1/3 gmin dochodziłaby druga tura głosowania „wójtowskiego”. Pewnie nie zrewolucjonizowałoby to podejścia Polaków do tych wyborów, ale pozwoliło przynajmniej skuteczniej trafić do ich świadomości z informacją o istnieniu takich instytucji jak rada powiatu i sejmik wojewódzki.

Drugie rozwiązanie to połączenie – trudne, bo wymagające arbitralnego skrócenia kadencji tych organów przed pierwszymi wyborami „w nowym wydaniu” – z innymi głosowaniami niedotyczącymi samorządów. W najbardziej obrazowym przykładzie: można sobie wyobrazić, że popularne wybory gminne (zarówno rad, jak i włodarzy) odbywałyby się wraz z wyborami do Parlamentu Europejskiego, w których frekwencja jest wyjątkowo niska. Pięcioletnia kadencja rad gminy, wójtów, burmistrzów i prezydentów ułatwia takie powiązanie.

Wybory do sejmików i powiatów z kolei – o niskiej frekwencji – można powiązać z najbardziej lubianymi przez Polaków głosowaniami, czyli wyborami prezydenckimi. Tutaj również jest szansa na rozdzielenie dwóch samorządowych głosowań. Pierwszej turze prezydenckiej mogłyby towarzyszyć wybory sejmikowej, drugiej zaś – głosowanie do rad powiatów. Oczywiście problem pojawiałby się przy skróceniu kadencji prezydenta, ale na pierwszy rzut oka wydaje się, że powiązanie długości kadencji powiatów i sejmików z kadencją głowy państwa nie będzie rodziło wątpliwości konstytucyjnych.

Przez takie rozdzielenie mniej popularne wybory (Parlament Europejski, powiaty, sejmiki) zyskiwałyby popularność przez związanie z tymi bardziej uczęszczanymi (prezydenckie, gminne), ale jednocześnie przez odległość merytoryczną kampanie nie kanibalizowałyby się wzajemnie.

Trzecie rozwiązanie to całkowite rozbicie tych wyborów (osobno gminne, osobno powiatowe, osobno sejmikowe) i organizowanie ich wraz z corocznym dniem referendalnym, który od dawna postulujemy w Klubie Jagiellońskim. To pewnie rozwiązanie w największym stopniu wydające się pochodzić ze świata political fiction, ale nie czas i miejsce tutaj na powtarzanie argumentów dotyczących idei corocznego święta demokracji bezpośredniej. Na pewno powiązanie tego pomysłu z rozwiązaniem problemu nachodzenia na siebie różnych głosowań samorządowych to jeszcze jeden pomysł na optymalizację kosztów i samego procesu regularnego głosowania.

Otwórzmy głowy na głęboką korektę

Wielu czytelników pewnie zada pytanie o racjonalność utrzymywania trójstopniowej struktury samorządu, a może nawet uzasadnienia dla sejmików wojewódzkich w obecnym kształcie, skoro zmieni się w kolejnej perspektywie skala funduszy unijnych, które będziemy mieli do dyspozycji. Oczywiście to temat ściśle powiązany, ale wymagający odrębnego, głębokiego namysłu. Zainteresowanych odsyłam do naszych dotychczasowych publikacji na ten temat. Na rzecz likwidacji powiatów swego czasu na naszych łamach argumentował dr Mariusz Trojak, a polemizował z nim, postulując ich poważną reformę, Bartłomiej Matura. Dwie alternatywne propozycje nowego podziału terytorialnego przedstawił z kolei wspomniany już w innym kontekście prof. Przemysław Śleszyński, autor raportu Klubu Jagiellońskiego dot. deglomeracji pt. „Polska średnich miast”.

Jeżeli jednak nie chcemy, by demokracja przeradzała się w fikcję, to abstrahując od korekty reformy administracyjnej, powinniśmy jak najszybciej skończyć ze stanem, w którym Polacy biorą udział w głosowaniu, o którego istnieniu nie wiedzą, a którego efekty i konsekwencje kompletnie ich nie interesują.

Brakuje w polskim życiu publicznym miejsca na takie debaty. Politycy w większości zdezerterowali z prób ambitnego kształtowania porządku politycznego, akceptując absurdalne często status quo. Eksperci i naukowcy też czują się w nim całkiem dobrze. Obywateli zaś mało kto pyta o zdanie. Niestety – również sami zbyt rzadko zastanawiamy się nad sensownością procedur, w których uczestniczymy. Dlatego odbierając w komisji wyborczej trzy lub cztery karty do głosowania, zastanówmy się dwa razy, czy aby na pewno wiemy, do czego służą i co mamy z nimi zrobić.