Kto odważy się zreformować powiaty?

Można się zgodzić, że propozycja likwidacji niedziałających sprawnie instytucji jest najprostszym rozwiązaniem. Nie eliminuje ono jednak problemów przysporzonych przez te instytucje. Likwidując NFZ czy gimnazja nie rozwiązujemy automatycznie problemów, które dotyczą służby zdrowia czy szkolnictwa podstawowego. Podobnie jest z powiatami.

Problem istnienia powiatów powstał w zasadzie u zarania reformy, która wprowadziła je ponownie, jako kolejny szczebel podziału administracyjnego. Propozycje likwidacji powiatów wybrzmiewały w programach wielu partii politycznych, w różnych okresach, począwszy od SLD, a kończąc na PiS. Aby jednak zrozumieć cały problem, należy spojrzeć na powiaty z kilku perspektyw. Oprócz zaprezentowania kwestii społeczno-ekonomicznych istotne jest przedstawienie krótkiej historii powiatu oraz zagadnień organizacyjno-prawnych i problemów z nimi związanych.

Polski trójstopniowy podział administracyjny jest wyjątkowy na skalę europejską, lecz nie jest wyjątkowy w polskiej tradycji. Powiaty są w zasadzie najstarszymi polskimi szczeblami administracyjnymi: istniały przed rozbiorami w Rzeczpospolitej Obojga Narodów, podczas zaborów (pod innymi nazwami) i w odrodzonej II Rzeczpospolitej. Występowały nawet w PRL, do czasów reformy administracyjnej z 1975 r. Można śmiało powiedzieć, że powiat istnieje nieprzerwanie od II poł. XIV wieku aż do reformy z 1 czerwca 1975 r.

Nazwę „powiat” językoznawcy identyfikują z wyrazem „wiec” – powiadomić. W okresie wczesnopiastowskim, powiatem miał być nazywany obszar, w którym mieszkańcy powiadamiali się o wiecach plemiennych i organizowali w celu wspólnej obrony. W okresie Rzeczpospolitej Obojga Narodów powiat był jednostką administracyjną związaną głównie z funkcjonowaniem sądów ziemskich, gdzie teren jurysdykcji sądownictwa ziemskiego pokrywał się z terenem powiatu administracyjnego. Powiat służył także jako okręg wyborczy – na sejmiku ziemskim wybierano od jednego do dwóch posłów na Sejm z danego powiatu. W czasach zaborów powiaty istniały często w niezmienionej formie terytorialnej, lecz pod różnymi nazwami. I tak zaborze pruskim mieliśmy do czynienia z kreis, czyli de facto niemieckim odpowiednikiem powiatu. W zaborze rosyjskim występowały ujezdy, natomiast w zaborze austriackim odpowiednikami powiatów były dystrykty. Po odzyskaniu niepodległości w całym okresie dwudziestolecia międzywojennego powiaty stanowiły jednostki administracyjne pośrednie między gminami i gromadami, a województwem. W Polsce Rzeczpospolitej Ludowej powiaty były elementem nadzoru władz centralnych nad społecznościami gminnymi aż do reformy administracyjnej z 1 czerwca 1975 r., kiedy to je zlikwidowano, zastępując podziałem państwa na 49 województw.

Warto na dłużej zatrzymać się na decyzji o likwidacji powiatów z 1975 r. Jak zauważali Michał Kulesza i Hubert Izdebski w publikacji Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne  (jedni z twórców obecnego ustroju samorządu terytorialnego) reforma ta miała odzwierciedlenie tylko w prawnie uregulowanym ustroju terytorialnym Polski: „Zlikwidowano jedynie «polityczną» administrację powiatową: powiatowe komitety partii, powiatowe rady narodowe, natomiast cała administracja szczebla pośredniego, działająca w formie licznych rejonowych służb, inspekcji i administracji specjalnej została zachowana”. Świadczy to o trwałości więzi powiatowych w świadomości Polaków. Władze zlikwidowały powiatowe szczeble administracji partyjnej, lecz nie zlikwidowały organów działających na rzecz społeczności lokalnej.

W obecnej formie powiaty nie stymulują rozwoju społeczno-gospodarczego. Związane jest to z problemami, jakie nakreślił Mariusz Trojak w swoim artykule Kto się odważy zlikwidować powiaty?. Należy się jednak zastanowić, czy jedynym dobrym rozwiązaniem jest likwidacja administracji powiatowej?

Pytanie takie należy zadać przedstawicielowi „Polski powiatowej”. Trudno sobie wyobrazić, aby mieszkaniec Radomia musiał jechać do Warszawy, aby wyrobić uprawnienia do prowadzenia pojazdów czy rejestrować samochód. Skutkowałoby to dodatkową koncentracją na miastach wojewódzkich, kosztem mniejszych miast czy mieszkańców wsi sporo oddalonych od miasta wojewódzkiego. Prostym skutkiem byłyby chociażby jeszcze większe korki w miastach wojewódzkich. Z drugiej strony nie należy przenosić zbyt wielu zadań na gminy, które i tak są już zobowiązane do wykonywania szeregu rozmaitych zadań publicznych. W skrajnym przypadku mała gmina, aby wykonywać podstawowe zadania delegowane jej przez administrację rządową, musi się zapożyczać, co niestety już się dzieje. Przykładem niech będzie choćby Gmina Ostrowice w woj. zachodniopomorskim, która zbankrutowała i grozi jej likwidacja.

Dlatego tak ważny jest pośredni stopień administracji terenowej. Z jakiej powodu więc powiaty są pod względem ekonomicznym niewydolne? Prawdą jest, że oprócz subwencji i dotacji, które są głównym środkiem finansowym, uzyskują relatywnie małe dochody własne w porównaniu z administracją wojewódzką czy gminną. Jest to głównym problemem skutkującym nieefektywność działania powiatów. Zostało to zaprezentowane w poniższej tabeli:

Opracowanie własne na podstawie: Art. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2003 nr 203 poz. 1966)

Jeśli chodzi o wzrost zatrudnienia kadr urzędniczych w powiatach, to faktem jest, że od 2005 do 2014 r. liczba urzędników wzrosła. Należy się jednak zastanowić, dlaczego ta liczba wzrosła, i jaki stan powiatów ilustruje nam ten wskaźnik. Po pierwsze, wzrosła liczba urzędników wszystkich szczebli administracji samorządowej, co przedstawia to poniższa tabela:

* W tym gminy na prawach powiatu

Opracowanie własne na podstawie: Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej, 2015.

Po drugie, wzrost liczby urzędników nie jest oznaką niskiej efektywności, bowiem nie zatrudnia się dodatkowych urzędników bez przyczyny.  Jest za to skutkiem nałożenia na samorządy nowych obowiązków od 2005 r. przez administrację rządową (jak choćby dodatkowe zadania związane ze środkami europejskimi, jakie uzyskuje Polska od 2004 r.). Po trzecie, powiatom (jak i innym jednostkom samorządu terytorialnego) trudno sprostać zleconym odgórnie przez rząd zadaniom, gdy brakuje im odpowiednich środków finansowych na realizację tych zadań. Stąd bierze się tak częste zadłużanie się powiatów. Świetnie ujęła to Zyta Gilowska: „nastąpiła decentralizacja zadań, lecz nie finansów publicznych”. Małe środki finansowe przeznaczane na funkcjonowanie powiatów skutkują chociażby niskim wynagrodzeniem urzędników w powiatach.

Pod względem organizacyjno-prawnym, jak wskazuje Zbigniew Rykiel w publikacji Reforma terytorialna, układ powiatowy  w XX w., do reformy z 1998 r. w Polsce wykształciły się cztery główne modele państwa, w których powiat był istotnym elementem ustroju. Model prowizoryczny obowiązywał od XIV w. do lat 30 XX w. Osiągnięto w nim kompromis między modelem samorządowym a centralistycznym, powiat był wtedy jednostką samorządowo-rządową. Drugi model, czyli model totalitarny obowiązywał od lat 40. do 70. XX w. i uzewnętrzniał państwo demokracji ludowej. Powiat stał się jednostką jednolitej władzy państwowej, która miała kontrolować gminę. Zwiększono wówczas liczbę powiatów w celu szczegółowego nadzoru nad dużą liczbą gmin i gromad. Trzecią odmianą był model autorytarny wprowadzony reformą administracyjną z 1975 r. Miał symbolizować ideał „rozwiniętego państwa socjalistycznego”. Powiaty stały się jedną z głównych przeszkód w budowaniu systemu centralistycznego i dlatego je zlikwidowano. W wyniku wprowadzenia w 1990 r. ostatniego, paternalistycznego, modelu w miejsce dawnego powiatu został powołany rejon administracyjny, jako jednostka rządowa kontrolująca samorząd gminny.

Obecny model trójstopniowy (gmina, powiat, województwo) wprowadzony w 1998 r. sytuuje powiat jako osobny organ lokalnej społeczności. Dzięki temu posiada on własne zadania publiczne oraz wyposażony jest w środki do ich realizacji. Powiat stał się zatem wyodrębnioną organizacyjnie jednostką samorządu terytorialnego, która odrębne władze, ale także odrębną osobowość prawną. Świadczy to choćby o tym, że powiat może być podmiotem praw majątkowych. Głównym problemem organizacyjno-prawnym jest zbyt duże zróżnicowanie w powierzchni i ludności powiatów. Ustawodawca nie określił ani górnych, ani dolnych widełek w tym zakresie. Zilustrowane to zostało na przykładach czterech powiatów. Dwa z nich to powiaty o stosunkowo dużej powierzchni i dużej liczbie mieszkańców przekraczającej 100 tys., a także dużej liczbie gmin wchodzących w skład powiatu. Dwa pozostałe powiaty są mniejsze, o liczbie mieszkańców nieprzekraczającej 50 tys. i składających się z trzech gmin.

Problem ten dodatkowo wybrzmiewa, gdy porówna się liczbę mieszkańców małego powiatu z liczbą mieszkańców dużej gminy. Przykładem niech będzie wspomniany powiat bieszczadzki i Gmina Długołęka. Powiat bieszczadzki posiada 22,2 tys. mieszkańców, zaś Gmina Długołęka 22,3 tys. mieszkańców. Patrząc z tej perspektywy rzeczywiście bezsensownym wydaje się utrzymywanie administracji powiatowej.

Jak widać, wyżej wymienionych problemów nie tworzy sam powiat jako instytucja, lecz niedostosowane struktury organizacyjne czy nieodpowiednie środki finansowe. Pozostaje pytanie, czy likwidacja powiatów jest jedynym dobrym rozwiązaniem? Moim zdaniem nie. Podobnie jak w wielu dziedzinach politycznych czy gospodarczych, także w odniesieniu do powiatu potrzebne jest wytworzenie kompleksowej analizy oraz rzetelne i przemyślane jej wdrażanie. Warto zwracać uwagę na różne aspekty i starać się zrozumieć, dlaczego coś nie działa. Jakie zatem można zaproponować zmiany w odniesieniu choćby do tych problemów, jakie zostały zaprezentowane wyżej? Oto kilka możliwych rozwiązań:

1. Ujednolicenie zadań wykonywanych przez powiat przy jednoczesnym zapewnieniu wydolności finansowej ‒ np. poprzez wybudowaniu w każdym jednym powiecie szpitala powiatowego, sądu rejonowego, jednostki wojskowej czy zespołu szkół ponadgimnazjalnych (liceum, technikum, szkoły zawodowe).

2. Zwiększenie udziału z podatku CIT kosztem województwa ‒ może to spowodować, że władzom powiatu będzie bardziej zależeć na przyciąganiu inwestorów. Warto by także przekazać powiatowi udział w podatkach lokalnych np. 20% udziału z podatku od nieruchomości.

3. Powiaty powinny przejąć więcej funkcji od województw jako instytucje bliższe ludzi. Stymulowałoby to rozwój stolic powiatów, a nie tylko stolic województw. Powiaty mogą zajmować się zadaniami, które nie są w stanie wykonać gminy np. ochrona zabytków (w gminach wiejskich zadanie to polega wyłącznie na ewidencji zabytków, brakuje urzędu ochrony zabytków) oraz zadania, które powinny odciążyć województwa np. wydawanie paszportów. 

4. Zwiększenie wpływu mieszkańców powiatów na wybór władz powiatu np. wybór starosty w powszechnych wyborach. Jest to kolejna możliwość robienia lokalnej kariery politycznej i wzbudza większą odpowiedzialność przed wyborcami.

5. Liczba ludności w powiatach nie powinna być mniejsza niż 100 tys. mieszkańców, a powiat nie powinien składać się z mniej niż pięciu gmin. Nie dochodziłoby wtedy do kuriozalnych przypadków jak wymieniony powyżej przykład powiatu bieszczadzkiego i Gminy Długołęki, czy głośna ostatnio próba secesji Gminy Brzeg Dolny od powiatu wołowskiego, co groziło likwidacją całego powiatu. Dodatkowo utworzenie nowych powiatów sprzyjałoby likwidacji zastygłych układów panujących niekiedy we współczesnych powiatach.

6. Dobrym pomysłem byłoby połączenie okręgów wyborczych z granicami powiatów ‒ np. z jednego powiatu o liczbie ludności niemniejszej niż 100 tys. wybierany byłby 1 senator oraz 4 posłów na sejm. Dzięki temu zwiększyłaby się identyfikacja wyborców z kandydatem do parlamentu.

7. Zwiększenie liczby miast na prawie powiatu. Ustalenie górnej granicy dla miasta do 50 tys. mieszkańców, od której miasto uzyskuje prawo powiatu. W obecnej sytuacji dochodzimy do dziwnej sytuacji, gdy takie miasto jak Skierniewice (48,580 mieszkańców) jest miastem na prawach powiatu, a Głogów (69 608 mieszkańców), czy Inowrocław (75 001 mieszkańców) są tylko gminami. Wiadomo natomiast, że posiadanie prawa powiatu jest dla średniego miasta czymś jak przywilej dla jakiejś grupy pracowniczej. Dodatkowo sam przykład miasta na prawach powiatu jest na tyle skomplikowany i interesujący, że zasługuje na osobną analizę.

8. Ważne jest przy tworzeniu nowego powiatu zwrócenie uwagi na zamieszkujące go lokalne społeczności. Powiat powinien być tworzony w odniesieniu do naturalnych i społecznych granic, z podkreśleniem charakterystycznych cech takich jak herb, zabytki, gwara, czy osobliwości kultury i natury. W obecnej sytuacji problem z tym związany ma miejsce choćby na Pałukach w Wielkopolsce, gdzie lokalna społeczność podzielona jest na cztery powiaty i rozdzielona dwoma województwami. Dobrymi przykładami na to, jak powinno być to rozwiązane, są powiat kłodzki i nowosądecki, istniejące albo jak powiat kłodzki w dokładnych granicach historycznych (sięgających średniowiecza) albo jak powiat nowosądecki w przybliżonych granicach historycznych. Jest to ważna kwestia dotychczasowo prawie całkowicie pomijana przez władze centralne.