Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

„Państwo teoretyczne” przezwyciężą tylko urzędnicy z wartościami. Czego potrzebuje służba cywilna?

przeczytanie zajmie 15 min

Metafora rządu jako konfederacji książąt-ministrów, z których każdy posiada swój pałac, swoich klientów na stanowiskach, swoje zasoby i swoją autonomiczną agendę, silnie trafia do przekonania większości obserwatorów. Trwałość tego stanu, mimo jego powszechnie negatywnej oceny, z pewnością mówi coś o obiektywnych uwarunkowaniach, jakie wytwarza demokratyczna polityka. Tymczasem sprawnego państwa potrzebujemy już dziś, a filozofia obecnego rządu wyrażona w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju wymaga tego szczególnie. Przenika ją bowiem przekonanie o potrzebie aktywnego pobudzania rozwoju przez państwo. Nie uda się to bez profesjonalnej i sprawnej służby cywilnej. Legislacyjne zmiany nie zdołają w istotny sposób zmienić rzeczywistości bez kompetentnej i upodmiotowionej administracji. Trudno wyobrazić sobie możliwość zlikwidowania źródła problemu, ale możliwe są rozwiązania, które będą łagodzić jego skutki. 

OECD da nam termometr

14 września minął termin na zgłaszanie opinii w ramach konsultacji projektu rekomendacji OECD dotyczących sposobu organizacji efektywnej służby cywilnej (oficjalny tytuł: Recommendation on Public Service Leadership and Capability). Materiał wyznacza 14 zasad, które w zamierzeniu mają służyć jako standardy dobrych rozwiązań. W związku z tym po formalnym zatwierdzeniu dokumentu przez 36 państw członkowskich OECD planowane jest zbudowanie na ich podstawie wskaźników oceniających jakość organizacji urzędniczego korpusu funkcjonariuszy publicznych w każdym z państw, a także opracowanie narzędzi ułatwiających reformowanie służby cywilnej.

Choć rekomendacje nie będą miały mocy wiążącej, mają szanse stać się ważnym – bo wymiernym – punktem odniesienia przy ocenie osiągnięć poszczególnych rządów w budowie sprawnego i przystosowanego do wyzwań państwa.

Mimo że zasady zaproponowane w dokumencie nie zawierają diagnoz rewolucjonizujących myślenie o problemie, to porządkują i klarują cele, które nazbyt często padają ofiarą politycznej inercji. Niezależna zewnętrzna ocena (OECD planuje w przyszłości publikować regularne raporty o stanie realizacji rekomendacji w każdym z państw członkowskich) wprowadzi więcej obiektywizmu i konkretu do naszych dyskusji o dobrym rządzeniu i – można mieć nadzieję – ułatwi przełamywanie oporu materii.

Papierek lakmusowy

Dopływ danych z oceny opartej na standardach OECD to jednak kwestia kilku lat. Tymczasem sprawnego państwa potrzebujemy już dziś. Filozofia obecnego rządu wyrażona w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) wymaga tego szczególnie. Przenika ją bowiem przekonanie o potrzebie aktywnego pobudzania rozwoju przez państwo. Trzeba jasno powiedzieć, że państwo nie będzie w tej funkcji skuteczne bez profesjonalnej i sprawnej służby cywilnej. To zresztą nie tylko kwestia projektowania i wdrażania reform. Wszystkie legislacyjne zmiany, takie jak np. Konstytucja Biznesu, nie zdołają w istotny sposób zmienić rzeczywistości bez kompetentnej i upodmiotowionej administracji. Trzeba wszak pamiętać, że w ostatecznym rozrachunku każda ustawa przemawia do swych adresatów ustami żywego urzędnika.

Dostępne dzisiaj dane pokazują, że służba cywilna w Polsce boryka się z bardzo podstawowymi problemami. Ze sprawozdania Szefa Służby Cywilnej za 2017 rok wynika, że trudne staje się samo znalezienie chętnych do podjęcia pracy w administracji publicznej. Przez cztery lata, od roku 2013 do 2017, średnia liczba kandydatów zgłaszających się w odpowiedzi na ogłoszenie rekrutacyjne spadła trzykrotnie, z poziomu 36 do 11 osób. Również utrzymanie pracowników już zatrudnionych staje się coraz trudniejsze: o ile jeszcze w 2013 r. z pracy w Służbie Cywilnej odeszło 5,1% zatrudnionych, tak w roku 2017 r. wskaźnik odejść osiągnął już poziom 11,1%.

Niskie zainteresowanie pracą dla państwa jest z jednej strony skutkiem spadającej od lat konkurencyjności wynagrodzeń w porównaniu do tych oferowanych przez sektor prywatny. To również efekt niskiego poziomu bezrobocia, który sprawia że tradycyjnie przyciągająca do administracji stabilność zatrudnienia nie jest już dłużej skutecznym magnesem. Ale z drugiej strony to także symptom problemów jakościowych. W epoce rynku pracownika o wyborze miejsca pracy decydują też czynniki pozapłacowe, takie jak dobra atmosfera i relacje w pracy, poczucie że wkładany wysiłek ma sens i jest potrzebny, istnienie przestrzeni do wyrażania swojej kreatywności, a także perspektywy sukcesywnego poszerzania zakresu odpowiedzialności i decyzyjności.  Biorąc pod uwagę, że administracja ma naturalną przewagę nad większą częścią sektora prywatnego, gdy chodzi o możliwości odwołania się do tęsknoty za sensem, to niskie mimo to zainteresowanie pracą dla państwa można uznać za papierek lakmusowy świadczący o ogólnej kondycji służby cywilnej i adekwatności jej dzisiejszej organizacji.

Specjalistę tanio zatrudnię

Najwięcej emocji i kontrowersji budzić będzie zawsze kwestia uposażeń, dlatego to od nich warto zacząć. Państwo jako pracodawca nie działa w próżni, tylko w wysoce konkurencyjnym otoczeniu rynku pracy. Dzisiaj przykładowo nie jest już jedynym graczem oferującym benefity socjalne. Możliwości korzystania z dodatków do wypoczynku czy preferencyjnych pożyczek  często blakną w porównaniu ze świadczeniami oferowanymi przez średnie i duże firmy prywatne. Trudno również oczekiwać by pracownik przedkładał pewność zatrudnienia nad znacznie wyższy poziom wynagrodzenia w okresie boomu gospodarczego.

W rzeczywistości nie jest nawet tak, że utrzymywanie niskiego poziomu wynagrodzeń przynosi budżetowi oszczędności. Bolączki kadrowe zwiększają bowiem zapotrzebowanie na outsourcing procesów analitycznych i administracyjnych w postaci różnego rodzaju usług doradczych i usług typu body leasing, które pozwalają doraźnie poradzić sobie z bardziej skomplikowanymi zadaniami.

Konieczność przeprowadzania skomplikowanych postępowań zamówieniowych (koszt czasowy i administracyjny), przewidywania z góry wszystkich zadań w umowach (brak elastyczności) i zarządzania wieloma usługodawcami (rozproszenie wiedzy) sprawia, że na dłuższą metę nie jest to rozwiązanie zapewniające wysoką sprawność działania – przynajmniej tam, gdzie możliwe byłoby zbudowanie podobnych zdolności wewnątrz urzędu.

Jak zauważa Szef Służby Cywilnej w swoim ostatnim raporcie, szczególnie problematyczna jest sytuacja finansowa osób pracujących w rządowej administracji terenowej oraz osób pracujących na stanowiskach specjalistycznych. Problem staje się szczególnie doniosły, gdy weźmie się pod uwagę wiedzę i umiejętności możliwe do zdobycia w administracji rządowej. Biznes potrafi bardzo dobrze zaopiekować się specjalistami, którzy do tej pory kontrolowali go w ramach pracy dla regulatorów rynku czy administracji skarbowej.

W tym miejscu należy sobie jednak powiedzieć otwarcie – w rozwiniętych demokracjach administracja rządowa nigdy nie będzie płacić lepiej niż sektor prywatny. Jak wskazywał w artykule dla magazynu „Plus Minus” Marcin Kędzierski, to sytuacja typowa również na Zachodzie. Nie byłoby to zresztą pożądane, nawet gdyby było możliwe. Potrzebne jest jednak znalezienie i utrzymywanie poziomu wynagrodzeń, który doprowadziłby do stanu równowagi – sytuacji, w której praca dla państwa byłaby mniej więcej tak samo atrakcyjna jak praca w sektorze prywatnym. Wówczas pensje byłyby tylko o tyle niższe, o ile bardziej atrakcyjna byłaby sama praca ze względu na możliwość realizowania celów innych niż czysto biznesowe. Przy poziomach niższych skazani jesteśmy na mechanizm negatywnej selekcji – do administracji ciągle trafiać będą kandydaci motywowani głównie tym, że ten kto mało płaci nie ma też prawa dużo wymagać.

Dlatego z uznaniem należy przyjąć propozycję odmrożenia po niemal 10 latach kwoty bazowej w służbie cywilnej (odnotowując jednocześnie, że jej zapowiadany wzrost ma być symboliczny). Ważne jednak, aby nie traktować tego jako jednorazowej koncesji dla określonej grupy zawodowej, ale myśleć w kategoriach systemowych – jako pierwszym z wielu regularnych ruchów dostosowawczych mających doprowadzić do przywrócenia i utrzymywania stanu równowagi. Dobrymi podstawowymi miernikami pozwalającymi określać jak duże powinny być w kolejnych latach te dostosowania są dane już zbierane przez Departament Służby Cywilnej KPRM: zmiany przeciętnej liczby kandydatów na miejsce w postępowaniach rekrutacyjnych oraz wskaźnik fluktuacji kadr. Wydaje się jednak, że do ich zasadniczej poprawy nie wystarczy dziś sama podwyżka wynagrodzeń – konieczne będzie zmierzenie się również z szeregiem problemów strukturalnych.

Porucznicy ze zrzutów i wieczni szeregowcy

Przeprowadzona krótko po zaprzysiężeniu rządu Beaty Szydło nowelizacja ustawy o służbie cywilnej praktycznie zamknęła dostęp do stanowisk kierowniczych w administracji rządowej. O ile wcześniej obsadzano je w drodze otwartych naborów, o tyle dziś mamy do czynienia z powołaniami, czyli dyskrecjonalnymi decyzjami poszczególnych decydentów. Pomijając wymóg posiadania przez kandydata na dyrektora lub wicedyrektora tytułu magistra, ustawa praktycznie nie ogranicza ministrom swobody doboru współpracowników. Znalazł się w niej wprawdzie przepis mówiący o konieczności posiadania kompetencji kierowniczych, ale nie przewidziano żadnego mechanizmu ich weryfikacji ani przed zatrudnieniem (np. poprzez sesję assessment center), ani w jego trakcie (nowelizacja ustawy zlikwidowała oceny okresowe w stosunku do wyższych stanowisk). Uzasadnieniem przyjęcia takiego rozwiązania była chęć zagwarantowania większej responsywności korpusu urzędniczego względem oczekiwań pionu politycznego. To bowiem rząd posiada wyrażone w akcie wyborczym poparcie społeczne dla swojego planu politycznego, w związku z czym powinien również mieć do dyspozycji narzędzia jego realizacji.

Zmiana ta wzbudziła duże kontrowersje. Istnieje tutaj niewątpliwie pewien konflikt wartości.

Mało kto nie podpisałby się pod stwierdzeniem, że dyrektorzy w ministerstwach i innych urzędach powinni reprezentować wysoki poziom kompetencji. Niewielu też znalazłoby się poważnych obrońców tezy, że służba cywilna nie powinna lojalnie i z zachowaniem pełnej staranności wdrażać polityki wyznaczonej przez Radę Ministrów i większość parlamentarną.

Do głębokiej rozbieżności opinii dochodzi jednak, gdy postawi się pytanie, która z tych dwu zasad – zasada kompetencji czy zasada lojalności – powinna być formalnie nadrzędna.

„Merytoryści” powiedzieliby, że powołanie lojalnego dyrektora, który jednak pozbawiony byłby koniecznych kompetencji, wcale nie gwarantowałoby skutecznej realizacji celów rządu. Słabo zorientowany w swojej materii szef i tak nie będzie w stanie zweryfikować wiedzy dostarczanej mu przez podwładnych. Nie czując się pewnie pod względem merytorycznym będzie nazbyt często podejmował decyzje w oparciu o inne, nieprofesjonalne przesłanki.

„Lojaliści” mogą odpowiedzieć, że bardzo kompetentny dyrektor, który w głębi serca nie zgadza się z programem rządu albo po prostu z podejściem swojego ministra, będzie tym bardziej nieużyteczny dla realizacji przyjętej polityki. W tle ich filozofii znajduje się założenie, że w interesie konkretnego ministra jest mieć raczej użytecznych niż nieużytecznych współpracowników, więc troska o samego siebie powinna skłaniać go do dobierania nadających się – również merytorycznie – ludzi.

Dziś stosowane rozwiązanie rodzi dwa zasadnicze problemy. Pierwszy z nich można nazwać „problemem złego pieniądza”, drugi „problemem braku perspektyw”.

Skoro gorszy pieniądz wypiera lepszy, to podobne prawo działa nazbyt często na styku interesu publicznego i interesu politycznego.

Konsekwencje podjęcia złej decyzji politycznej – udzielenia niewłaściwej wypowiedzi niewłaściwej osobie lub w niewłaściwej chwili, nietrafionej reakcji na oczekiwania tej czy innej osoby bądź grupy, niedostatecznego wynagrodzenia politycznych sojuszników czy stronników – są dla decydenta przeważnie znacznie szybsze i bardziej namacalne niż konsekwencje podjęcia nie najlepszej decyzji zarządczej.

Warto więc zachować daleko posunięty sceptycyzm co do skuteczności filozofii ładu spontanicznego w obsadzaniu wyższych stanowisk i zakładać raczej, że troska o odpowiedni poziom merytoryczny dyrektorów często nie będzie najważniejszą przesłanką dla decyzji kadrowych. Skutkiem spadających standardów na tym poziomie będzie również niskie morale całego korpusu urzędniczego. Praca dla organizacji niesprawnej i podejmującej decyzje według niespójnych i mglistych kryteriów jest dla większości ludzi doświadczeniem frustrującym. W konsekwencji znów wraca problem ze znalezieniem dobrze przygotowanych i zmotywowanych kandydatów do kariery w służbie cywilnej.

Wpływu polityki obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej na cały korpus jeszcze bardziej bezpośrednio dotyczy kwestia, którą nazywamy „problemem braku perspektyw”. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę i to, że ich upartyjnienie radykalnie ogranicza perspektywy rozwojowe osób traktujących pracę dla rządu w kategoriach zawodowych i profesjonalnych. Zniechęca to do pozostania w służbie cywilnej szczególnie urzędników, którzy wykazali się już ambicją i ponadprzeciętnym zaangażowaniem, np. przechodząc przez proces rekrutacji i kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej, uzyskując mianowanie lub dodatkowe formalne kompetencje.

Upartyjnienie stanowisk dyrektorskich oznacza zamknięcie ścieżki rozwoju menedżerskiego dla specjalistów. Ci bardziej zmotywowani zmuszeni będą do szukania swojej szansy poza służbą cywilną lub do skupienia się na nawiązywaniu intratnych znajomości i szukaniu okazji do robienia przysług właściwym ludziom. Tak czy inaczej najwięcej traci na tym sprawność państwa.

Nie odrzucając więc głównej przesłanki, warto wziąć poprawkę na pułapki czające się pod powierzchnią rozwiązania „lojalistycznego”. Dobrą korektą mogłoby być wprowadzenie instytucji podobnej do Państwowego Zasobu Kadrowego, wprowadzonego przez rząd Prawa i Sprawiedliwości w 2006. Chodzi o konstrukcję, której podstawowym założeniem byłoby stworzenie bazy kandydatów spełniających ściśle określone minimalne i uniwersalne wymagania w zakresie wiedzy, doświadczenia i kompetencji zarządczych niezbędnych do piastowania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Ich spełnienie, weryfikowane przez podmiot zewnętrzny niezależny od ministra/wojewody planującego zatrudnienie (np. Krajową Szkołę Administracji Publicznej), warunkowałoby wejście do zasobu, a tym samym i możliwość przyszłego zatrudnienia. Decyzja o zatrudnieniu nadal jednak leżałaby w gestii polityków, którzy mogliby swobodnie kształtować swoje najbliższe otoczenie w drodze powołania. Z drugiej strony istnienie realnych standardów merytorycznych statystycznie ukierunkowywałoby decydentów na współpracę z doświadczonymi urzędnikami, co otwierałoby tym drugim ścieżkę kariery.

Dodatkowo warto rozważyć też rozwiązanie funkcjonujące już w odniesieniu do spółek Skarbu Państwa, tj. publikowanie listy osób posiadających pozytywną rekomendację do objęcia stanowiska. W wypadku służby cywilnej podobna lista obejmowałaby osoby powołane na wyższe stanowiska, a także osobno wszystkie osoby znajdujące się w zasobie kadrowym. Warto przy tym rozważyć możliwość publikowania skróconego CV takich osób.

Pozwoliłoby to zniwelować deficyt informacyjny, który powstał po likwidacji naborów, które gwarantowały pewien poziom kontroli społecznej poprzez wskazanie kryteriów oceny kandydatów i publikację nazwiska zatrudnionej w wyniku konkursu osoby.

W pałacu księcia-ministra

Bartłomiej Sienkiewicz mówiący jako minister, że państwo polskie istnieje teoretycznie, ponieważ potrafi działać tylko poszczególnymi swoimi fragmentami, a nie jako zintegrowana całość, był może najsłynniejszym, ale z pewnością nie pierwszym wyrazicielem tej myśli. Raczej na pewno nie będzie też ostatni.

Prawdę mówiąc, wypominanie administracji silosowego sposobu funkcjonowaniu powtarza się tak często i od tak dawna, że przerodziło się już w swego rodzaju rytuał. Metafora rządu jako konfederacji książąt-ministrów, z których każdy posiada swój pałac, swoich klientów na stanowiskach, swoje zasoby i swoją autonomiczną agendę, silnie trafia do przekonania większości obserwatorów. Trwałość tego stanu, mimo jego powszechnie negatywnej oceny, z pewnością mówi coś o obiektywnych uwarunkowaniach, jakie wytwarza demokratyczna polityka. Traktowanie państwa jako obiektu, na którym dokonuje się podziału i rozgraniczenia wpływów, odzwierciedla naturalny pluralizm występujący w każdej większej zbiorowości ludzkiej, a w szczególności takiej, jaką jest obóz polityczny – zorganizowany przecież z założenia w celu walki o interesy i realizację ambicji. Trudno zatem wyobrazić sobie możliwość zlikwidowania źródła problemu. Możliwe do pomyślenia są jednak rozwiązania, które będą łagodzić jego skutki.

Poza samym szyldem z nazwą „korpus służby cywilnej” urzędników zatrudnionych w administracji państwowej niewiele dzisiaj łączy. Psychologicznie, formalnie i praktycznie związani są przede wszystkim z konkretną instytucją, w której pracują. To zamyka ich w granicach ministerialnych księstw i sprowadza do roli zasobu w wojnie frakcji. Nie ma istotnych powodów, dla których również służba cywilna miałaby być częścią tej rywalizacji, szczególnie że ministrowie mają już do dyspozycji gabinety polityczne. Bardziej zintegrowana służba cywilna może natomiast stworzyć mosty przecinające podziały silosowe.

Potrzeba dyfuzji

Rozwiązania idące w tym kierunku wskazują rekomendacje dla służby cywilnej opracowane przez Stowarzyszenie Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Mowa tu o dwóch propozycjach, z których pierwsza dotyczy wzmocnienia roli Szefa Służby Cywilnej, druga zaś – stworzenia w ramach służby cywilnej korpusów specjalistycznych.

Istotą pierwszej z nich jest podporządkowanie dyrektorów generalnych urzędów administracji rządowej Szefowi Służby Cywilnej oraz wprowadzenie w administracji zasady jednego pracodawcy. Oznaczałaby ona, że formalnie każdy urzędnik podpisywałby umowę nie z dyrektorem generalnym swojego urzędu, ale właśnie z Szefem Służby Cywilnej. Tak, aby jasnym było, że jest to praca dla państwa, a nie określonego silosu.

Takie formalne rozwiązanie byłoby podbudową pod zwiększenie poziomego przepływu pracowników między urzędami. Wraz z tymi ruchami dochodzi bowiem do dyfuzji doświadczeń, dobrych praktyk i wiedzy o procesach będących w toku w innych miejscach administracji. Siłą rzeczy wytwarzałyby one również gęstszą sieć relacji między pracownikami różnych urzędów, co ułatwiałoby im współpracę.

Sprawnej i korzystnej dla wszystkich zaangażowanych stron wymianie pracowników mogłyby służyć korpusy specjalistyczne. Propozycja SAKSAP przewiduje pogrupowanie urzędników w piony specjalistów od obszarów takich jak np. legislacja, budżet i finanse, integracja europejska i współpraca z zagranicą, kontrola itd. Utworzenie takich relatywnie spójnych kompetencyjnie grup umożliwiałoby Szefowi Służby Cywilnej tymczasowe przesuwanie pracowników o określonej specjalizacji pomiędzy urzędami, w miarę zmieniającego się zapotrzebowania na pracę określonego rodzaju. Oprócz korzyści integracyjnych, pozwalałoby to również w relatywnie prosty sposób reagować na znany problem polegający na tym, że w różnych miejscach administracji w tym samym czasie funkcjonują komórki, które dysponują zbyt małą liczbą pracowników w stosunku do wymagających wykonania zadań, oraz takie, w których zatrudnienie przewyższa bieżące potrzeby.

Potrzeby wyższego rzędu

Wspomniane na wstępie standardy OECD sprowadzają się w znacznej mierze do opisania stanu pożądanego. Mowa więc tam o administracji, która jest: napędzana kulturą organizacyjną opartą na klarownych wartościach; upodmiotowiona (wystarczająco niezależną, by służyć decydentom bezstronną, rzetelną i opartą na dowodach radą); proaktywna, innowacyjna i zorientowana na perspektywę długoterminową; wyposażona w niezbędne kompetencje i umiejętności; zdolna do zatrzymywania w swych szeregach kompetentnych i doświadczonych pracowników; otwarta i transparentna dla osób zainteresowanych podjęciem służby publicznej; ucząca się; nagradzająca osiągnięcia, zdolności i ambicję; systemowo podchodząca do zarządzania zasobami ludzkimi i tworząca warunki dla mobilności i rozwoju zdolności adaptacyjnych pracowników.

To cele, z którymi trudno polemizować – wiele z nich odbija się zresztą w uwagach przedstawionych powyżej. Zauważmy jednak, że – pomimo, że w dokumencie OECD nie zostały w żaden sposób uhierarchizowane ­– są to cele o niejednorodnym charakterze. Choć rekomendowane środki ich realizacji nie zostały jeszcze opisane, można już zauważyć, że niektóre z nich powiązane są silnie z samą architekturą systemu służby cywilnej, inne z kolei odnoszą się przede wszystkim do praktyki zarządczej. Z drugiej strony niektóre mają znaczenie podstawowe i autonomiczne, inne zaś można skutecznie realizować tylko w oparciu o już istniejący solidny fundament.

W poprzednich sekcjach koncentrowaliśmy się na problemach, które naszym zdaniem mają charakter potrzeb niższego rzędu, tzn. są konieczne do rozwiązania w pierwszej kolejności. Poradzenie sobie z nimi nie wystarczy jednak do zbudowania skutecznej, wnoszącej wysoką wartość dodaną i przystosowanej do zmieniających się stale wyzwań administracji publicznej. W tym sensie możemy zgodzić się z przywołaniem w rekomendacjach OECD w pierwszej kolejności wysokiej jakości kultury organizacyjnej.

Kultury organizacyjnej nie da się zaś zbudować bez przezwyciężenia problemów z konkurencyjnością wynagrodzeń, brakiem perspektyw rozwojowych, politycznie uwarunkowaną nieudolnością organizacji czy niespójnością równoległych działań całej struktury państwowej (powoływanie się na wartości odbierane jest wtedy jako fasada i mydlenie oczu). To ona jest jednak zmienną krytyczną, która najsilniej będzie przesądzać o jakości efektów pracy administracji.

Trzeba uświadamiać sobie, że ministerstwa i urzędy są organizacjami opartymi na wiedzy. Te zaś charakteryzują się tym, że wartość dodana, którą wytwarzają, jest funkcją przede wszystkim wiedzy, umiejętności, doświadczenia, zaangażowania i relacji ich pracowników.

Wydaje się, że brak tej świadomości bardzo podcina dziś morale korpusu, osłabia jego produktywność i zmniejsza atrakcyjność jako miejsca, któremu warto poświęcić karierę zawodową. Dziś służba cywilna odwołuje się raczej do dyscyplinujących zasad (są formalnie określone i obejmują m.in.: praworządność, profesjonalizm, gospodarność) niż do motywujących wartości. Wartością naczelną powinno być naturalnie dostarczanie wartości dla państwa i społeczeństwa. Tego niestety się prawie nie komunikuje, ani do wewnątrz ani na zewnątrz. Dlatego wielu – jeśli nie większość – urzędników miałoby problem z określeniem na czym ta wnoszona przez nich wartość polega. Trudności z wyrażeniem tego miała pamiętnie nawet Elżbieta Jakubiak – w końcu przecież polityk, a więc osoba wprawiona w prezentowaniu własnych zasług.

Ta trudność wynika z niematerialnego i nierynkowego przeważnie charakteru efektów pracy administracji. Są to jednak z reguły rzeczy fundamentalnie istotne – dobra publiczne takie jak bezpieczeństwo (w setkach różnych wymiarów: od bezpieczeństwa narodowego, przez bezpieczeństwo od przemocy kryminalnej po bezpieczeństwo żywności), sprawiedliwość, równość, czyste środowisko, ład przestrzenny (w przewidzianych konwencjami ustawowymi formach i zakresie), zgoda społeczna, wiedza naukowa i techniczna, agregacja i koordynacja rozporoszonych potencjałów, doprowadzanie do współpracy czy inicjatywa w podejmowaniu trudnych przedsięwzięć. To tylko przykłady pierwsze z brzegu, z pewnością nie wyczerpująca lista.

Urząd nie jest fabryką opon, przedsiębiorstwem handlowym ani siecią kin. To nie oznacza, że produkuje mniej wartości dla społeczeństwa. Bardzo ważne jest, aby administracja poważnie potraktowała zadanie polegające na jej nazywaniu i komunikowaniu. Wysoką motywację i etos pracy trudno jest podtrzymywać odwołując się w sferze wartości tylko do lojalności wobec każdego, kto przyjdzie po następnej roszadzie.