Bochniarz: Premier jest po to, aby budować dobrą administrację

Biznesu nie obchodzi wewnętrzny sposób organizacji administracji. Biznes obchodzi, by wszystko działo się sprawnie, niejako poza nim i bez jego udziału. Gdy dwie firmy przechodzą fuzję, zatrudnia się ludzi, którzy zarządzają całym procesem połączenia. Nad łączeniem się ministerstw lub powstawaniem nowych nie czuwa nikt. Co się dzieje z osobami, które były dyrektorami lub odchodzą z administracji w takich sytuacjach? Nadzór nad tym procesem to rola premiera, bo nie warto tracić wiedzy zgromadzonej w urzędnikach.

Polska resortowa a kultura feedbacku

Otoczenie zewnętrzne ma i powinno mieć wpływ na sposób działania administracji publicznej. Zjawiska społeczne, sytuacja na rynku pracy wpływają na to, w jaki sposób administracja może pozyskiwać, motywować i utrzymywać pracowników. Trendy geopolityczne wymuszają rekonfigurację priorytetów i funkcji, jakie może pełnić. Nowe technologie są źródłem zarówno ryzyka (np. cyberbezpieczeństwo) jak i szans (crowdsourcing jako metoda konsultacji społecznej).

„Resort” to wciąż słowo klucz do zrozumienia procesu funkcjonowania polskiego rządu. Kiedyś jednak rozdźwięk pomiędzy Polską resortową i „resztą świata” nie był aż tak duży. Dziś żyjemy w ekonomii sieciowej i administracja publiczna nie może być archipelagiem wysp, nieskomunikowanych ani ze sobą nawzajem, ani z pozostałymi elementami społeczeństwa i gospodarki. W świecie sieciowym wszystko wpływa na siebie nawzajem, trendy i zjawiska przenoszą się pomiędzy sektorami, a administracja nie jest z tego procesu wyłączona. Budowanie sieci jest dla administracji szczególnie ważne, aby na wszystkich szczeblach zdobywać wiedzę na temat tego, czym żyje społeczeństwo, jakie są efekty poszczególnych polityk.

W wymiarze wewnętrznym może to polegać m.in. na tworzeniu mechanizmów współpracy międzyresortowej (zespoły projektowe), rotacji kadr pomiędzy poszczególnymi pionami administracji (staże, praktyki) oraz wykorzystywaniu nowoczesnych narzędzi kolaboracji online (tzw. intranet społecznościowy).

W ujęciu zewnętrznym chodzi o regularną współpracę z organizacjami pozarządowymi, obecność w kanałach społecznościowych i szersze otwarcie się na pomysły i inicjatywy płynące z zewnątrz. Popularyzacja tzw. otwartej innowacji to jedno ze zjawisk charakteryzujących nowoczesne zarządzanie. W zasadzie trudno znaleźć dziś dużą korporację, która w jakimś stopniu nie funkcjonuje w takim trybie. Jednocześnie w sektorze publicznym trudno doszukać się zbyt wielu przypadków poszukiwania w ten sposób rozwiązania dla rozmaitych problemów społecznych.

Komunikacja pomiędzy aparatem administracyjnym i społeczeństwem zdecydowanie lepiej funkcjonuje dziś na poziomie samorządowym, ale na poziomie centralnym zdaje się być w dużej mierze zarzucona. Przykładem niech będą chociażby postulaty referendalne dotyczące edukacji. To karygodne, że w demokratycznym państwie Ministerstwo Edukacji Narodowej nie podejmuje dyskusji z rodzicami na temat tego, jak powinien wyglądać system edukacji.

Niewątpliwie przez jeszcze wiele lat będziemy pod presją ograniczenia wydatków publicznych. Mamy w tym roku rekordowy deficyt budżetowy, rosnące zadłużenie państwa. To zmusza do szukania sposobów żeby pieniądze wydawać mądrze. W tym obszarze sektor publiczny może zaczerpnąć wiele z doświadczeń sektora prywatnego. Przykładem może być kwestia zarządzania funkcjami wsparcia – księgowością, kadrami, zakupami, IT. Polska administracja zdaje się być w tym względzie mało racjonalna.

Na stanowiskach administracyjnych sektor publiczny oferuje często płace istotnie wyższe niż sektor prywatny, podczas gdy pozostaje niekonkurencyjny w odniesieniu do stanowisk specjalistycznych i menedżerskich.

Nie korzystamy również z możliwości, które stwarza konsolidacja i outsourcing, a przecież można by – wzorem takich państw jak Wielka Brytania, Szwecja i Holandia – np. stworzyć centra usług wspólnych w ramach administracji rządowej na poziomie centralnym lub wojewódzkim. Pozwoliłoby to nie tylko uzyskać oszczędności finansowe, ale również podnieść jakość usług.

Kołem zamachowym dobrej zmiany w sektorze publicznym powinna być transparentność. Kolejne kryzysy polityczne, przez które przechodziliśmy w ostatnich latach miały ze sobą wspólne jedno: brak przejrzystości oraz arogancja władzy, które bulwersowały społeczeństwo. Chciałoby się, aby to administracja rządowa wyznaczała standardy co do tego, jak monitorowana jest realizacja celów, alokowane są środki, konsultowane są inicjatywy. Szczególnie dziś, w erze gospodarki cyfrowej trzeba być świadomym tego, że różnego rodzaju wycieki informacji do obiegu publicznego będą występowały regularnie.

Kiedy czyta się raporty National Audit Office w Wielkiej Brytanii uderza odmienność w podejściu do tego, jak rozlicza się władzę wykonawczą z jej zadań. Po pierwsze, widać dbałość o ciągłość oceny, poszczególne raporty odnoszą się do poprzednich, dotyczących danego obszaru, nie stanowią oderwanych od siebie publikacji. Po drugie, zwykle przedstawia się zarówno przykłady pozytywnych, jak i negatywnych praktyk w badanym obszarze. Po trzecie, nacisk położony jest zwykle na wyciąganie wniosków, co do możliwych uprawnień. Przebija z tych publikacji inne podejście do ryzyka i innowacji.

Porażka poszczególnych programów czy inicjatyw rządowych nie jest sama w sobie czymś złym, o ile jest związana  z testowaniem nowych rozwiązań i podejść, a nie lekkomyślnością czy łamaniem procedur. To bardzo ważna zmiana kulturowa, której potrzebujemy.

Obecnie polska administracja publiczna jest zwykle wyjątkowo zachowawcza, decyzje podejmowane są z perspektywy minimalizowania ryzyka, a nie maksymalizowania efektów. Niedawno zapoznałem się z obszerną dokumentacją przetargu organizowanego przez Europejski Bank Inwestycyjny. Choć chodziło w nim o stosunkowo dużą kwotę, ustalono tylko jedno kryterium oceny ofert: stosunek wartości do ceny. W Polsce praktyka jest taka, i dotyczy to nie tylko jednostek sektora finansów publicznych, ale również spółek Skarbu Państwa, że kryteria są zwykle bardzo rozbudowane, ale w 90 proc. przypadków wygrywa ten oferent, który zaproponuje najniższą cenę.

Wydaje mi się, że ta sytuacja bierze się nie tylko z obawy przed posądzeniem o niegospodarność lub wręcz korupcję, ale z pewnej niedojrzałości kultury pracy i współpracy. Uwidacznia się ona między innymi tym, że nie wyrobiliśmy sobie jeszcze wielu nawyków charakterystycznych dla bardziej rozwiniętych gospodarek. Na przykład nie potrafimy umiejętnie korzystać z informacji zwrotnej. Jesteśmy skłonni stygmatyzować każdą porażkę, zamiast traktować ją jako źródło cennego doświadczenia. Utożsamiamy krytykę z atakiem personalnym. Nie potrafimy identyfikować konfliktów interesu i zarządzać nimi. Doskonałym przykładem niech będą tu konkursy na stanowiska w Najwyższej Izbie Kontroli (do których merkantylizmu zarzuty ma prokuratura). W idealnym świecie jest znana lista kandydatów i jeżeli zachodzi podejrzenie konfliktu interesów, to jest on ujawniany. Może się zdarzyć, że Kandydat A jest bratem, czy chrześniakiem jakiegoś polityka. Taka informacja powinna być ujawniona przez samego zainteresowanego, a jej brak powinien automatycznie skreślać go z listy kandydatów. Ale jeżeli potencjalny konflikt został ujawniony i uznany przez kompetentne, niezależne ciało jako nieistotny, kandydat traktowany jest tak, jak pozostali. Nie twierdzę, że taka procedura wyeliminuje wszystkie patologie, pomogłaby jednak kształtować konstruktywne i etyczne postawy.

Jak znaleźć menadżerów średniego szczebla

W 2007 r. dr Rafał Matyja opublikował pracę poświęconą gabinetom politycznym, jako narzędziu sprawowania władzy osobistej, opartej na zaufaniu. Być może jedno ze źródeł patologii w życiu publicznym wynika z kultury politycznej, w której na etapie ustaleń koalicyjnych handluje się stanowiskami. Może winę ponosi też brak odpowiedniego instrumentarium? Konkursy nagminnie przygotowywane są pod konkretne osoby, dlatego też, że ministrowie nie mają cywilizowanej ścieżki, aby zatrudnić eksperta po rynkowych stawkach.

Każdy z ministrów musi mieć możliwość „uszycia” zarządzanej przez siebie instytucji na swój wymiar, osadzając zaufanymi ludźmi departamenty, zmieniając zarządzenia i regulaminy.

Liderów nie można ubezwłasnowolnić. Jestem daleki od tego, żeby ograniczać możliwość tworzenia własnych zespołów – każdy lider przychodzący do organizacji, powinien mieć możliwość stworzenia własnej ekipy, opierając się na czytelnych przesłankach.

W tej chwili administracja publiczna cierpi na zbyt zhierarchizowaną strukturę, co niestety wydłuża procedury decyzyjne, komunikację góra-dół, tworzy niepotrzebnie duże zespoły, które w sytuacji transformacji są pasem transmisyjnym dla zmiany. Im ten pas jest szerszy, tym zmiana jest trudniejsza – z tego powodu firmy na całym świecie starają się ograniczać liczebność kadry średniego szczebla. Jest to kluczowa grupa w każdej organizacji, ale bardzo łatwo przeradza się w kastę, która jest w stanie sparaliżować skuteczność działania i komunikację.

Konsolidacja resortów

Jestem zwolennikiem konsolidacji. Podobają mi się np. pomysły integracji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Ministerstwa Obrony Narodowej i stworzenia Ministerstwa Bezpieczeństwa Narodowego albo połączenia resortów odpowiedzialnych za edukację. Jeżeli chodzi o ten pierwszy pomysł, to widzimy przecież, że wyzwania związane z bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym zaczynają być coraz bardziej tożsame. Niech przykładem będzie chociażby kryzys migracyjny czy zagrożenie terroryzmem. Za taką konsolidacją przemawia też oszczędność – im więcej mamy resortów, tym więcej mamy silosów i tym większe są koszty. Konsolidacji powinna towarzyszyć harmonizacja systemów informatycznych. Dziś w wielu resortach funkcjonują takie systemy, które nie komunikują się z systemami innych resortów. Przykładem skrajnym jest Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, gdzie systemy informatyczne Departamentu Pomocy Społecznej i Departamentu Rynku Pracy są kompletnie odrębne.

Poza wszelkimi korzyściami związanymi z uproszczeniem struktur, dodatkową jest usprawnienie komunikacji samego procesu tworzenia prawa. Wymaga on zgody wszystkich resortów na pewnym etapie oraz oceny skutków regulacji – każdy resort ma prawo wnieść swoje uwagi. Redukując liczbę resortów – usprawniamy proces.

Gabinet, w którym jest dwunastu, a nie dwudziestu paru ministrów działałby po prostu sprawniej. Ministrowie byliby mocnymi liderami o wysokich umiejętnościach zarządczych, każdy z solidnym zespołem o szerokim zakresie kompetencji.

Pytanie brzmi, czy chcielibyśmy mieć styl anglosaski – czyli jednego superministra, który jest szefem dużego działu, a któremu podlegają ministrowie z konkretnym portfolio, np. emerytury, młodzież etc. Wyzwaniem dla obecnego sposobu zorganizowania egzekutywy jest też jakość pracy zespołów międzyresortowych, od których w coraz większym stopniu zależeć będzie efektywność administracji jako takiej – jest przecież cała masa zagadnień, których nie da się przypisać do jednego resortu. Dobrym przykładem takich tematów jest rozwój infrastruktury czy modernizacja sektora energetycznego.

Zarządzanie talentami i pamięć instytucjonalna

Administracja rządowa musi spojrzeć na swoje zasoby z perspektywy zarządzania talentami. Niestety zdolni ludzie wciąż odpływają z tego sektora. Powstanie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej było świetnym projektem – zbudował trzon odpowiednio przygotowanych ludzi, którzy są zaadaptowani do pełnienia misji publicznej. Naiwnym jednak jest myślenie, że są to ludzie, którzy całe życie powinni być w sektorze publicznym. Żyjemy w czasach, w których potrzebna jest mobilność międzysektorowa. Taką mobilność trzeba jednak zapewnić. W wielu korporacjach, żeby awansować na pewien poziom hierarchii, musisz zaliczyć staże w innych częściach organizacji, żeby ją lepiej rozumieć. Administracja powinna to robić na poziomie specjalistów oraz średniej kadry menadżerskiej właśnie poprzez staże. Rozmawiałem z dyrektorami departamentów, którzy próbowali wdrożyć takie rozwiązania. Napotkali wiele przeszkód, które miały przede wszystkim charakter mentalny, a nie legislacyjny.

Potrzeba, aby wiedza krążyła w ramach administracji, aby dobre rozwiązania z jednego resortu były szybko przenoszone gdzie indziej, aby unikać popełniania wciąż tych samych błędów. Temu mogłyby służyć projekty, które traktowałyby administrację jako całość: wspólne programy szkoleniowe, spotkania integracyjne. Potrzeba również narzędzi zarządzania wiedzą w ramach całej administracji – wikipedie, bazy wiedzy. Ciągłość instytucjonalna w administracji zasadza się na członkach korpusu służby cywilnej, w tym w szczególności na dyrektorach generalnych. Są to często ludzie o wysokich kwalifikacjach. To oni przechowują pamięć instytucji, pracując pod różnymi ministrami.

Departament Służby Cywilnej i Rada Służby Cywilnej skutecznie obroniły się przed wejściem w skład resortu administracji co nietypowe, bo resortowi temu podlega KSAP.

W Wielkiej Brytanii premier musi być ministrem od czegoś, nie może być ministrem bez teki, ze względu na ich system polityczny. I to właśnie premier najczęściej odpowiedzialny jest za administrację. Po to jest przecież teka premiera, żeby budować dobrą administrację.

Dlatego najważniejsze jest kształtowanie kultury informacji zwrotnej, umiejętne szukanie menadżerów średniego szczebla w administracji, konsolidacja resortów i zarządzanie przez centra usług wspólnych. Tym, kto to powinien zapoczątkować jest urząd premierowski.

Rozmowę przeprowadzili i zredagowali Piotr Arak i Maciej Kuziemski.