Kosztowna sprawiedliwość. Propozycja zmian w opłatach sądowych i kosztach adwokackich
Niezależnie od negatywnych zjawisk warunkowanych przez biurokratyczną kulturę korporacyjną, jakimi dotknięte jest sądownictwo powszechne w Polsce, istotnym – a stosunkowo łatwym do zmiany – wciąż pozostaje problem wysokich kosztów dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Opłaty sądowe w Polsce są znacznie wyższe niż w krajach Europy Zachodniej. W związku z dyskutowanymi propozycjami zmian w systemie opłat sądowych przedstawiamy rekomendacje zawarte w raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego pt.: „Rewolucja i równowaga. Założenia kompleksowej reformy wymiaru sprawiedliwości”. Dochodzenie sprawiedliwości może być tańsze, a rynek usług prawniczych – bardziej racjonalny i bardziej transparentny.
Niezbędną przesłanką dla pełnienia przez wymiar sprawiedliwości swoich funkcji jest – oprócz sprawności postępowania – jego dostępność dla obywateli. Zależy ona bezpośrednio od kosztu, jaki musi ponieść obywatel, aby uruchomić działanie sądów. Nakłady pieniężne obejmują zarówno bezpośrednie koszty postępowania sądowego (opłaty sądowe, koszty pomocy prawnej, inne koszty związane z postępowaniem) jak i koszty pośrednie: dojazdy (co jest zależne od gęstości rozmieszczenia terytorialnego sądów) i czas postępowania (stanowiący odrębny problem, omówiony poniżej).
Nieracjonalny system opłat sądowych
W wielu krajach sprawy o niewielkiej wartości przedmiotu sporu podlegają wyższej procentowo opłacie, niż sprawy o kwoty „poważne”. Opłata procentowa maleje degresywnie wraz ze wzrostem wartości przedmiotu sporu. W Polsce obowiązuje co do zasady jednolita stawka 5%, ograniczona jednocześnie ustawowo do maksymalnej wysokości 100 000 zł.
Prowadzi to sytuacji, w której osoby prywatne, prowadząc proces o majątek przeciętnej wartości (na przykład typowe spory o nieruchomości), zmuszone są do uiszczania opłat w wysokości kilkudziesięciu tysięcy złotych, podczas gdy duże korporacje spory o wartości powyżej dwóch milionów złotych prowadzą w zasadzie „za darmo” (przynajmniej co do kwoty przekraczającej ten próg).
Jednocześnie brak jest choćby symbolicznej przeszkody do wnoszenia pozwów „pieniaczych” (przy niewielkiej wartości przedmiotu sporu opłata sądowa jest znikoma). Tym samym w Polsce łatwiej (taniej) jest procesować się o kwoty wielkie (powyżej dwóch milionów) oraz „o pietruszkę”, niż o roszczenia, które stanowią poważną kwotę w budżecie przeciętnego obywatela (od kilkudziesięciu do kilkuset tysięcy).
Należy też zwrócić uwagę, że cały model opłat sądowych opartych (co do zasady) o wartość przedmiotu sporu jest mało racjonalny. Nie różnicuje bowiem w żaden sposób pomiędzy sprawami prostymi a zawiłymi.
Perwersyjne zasady zwrotu kosztów procesu
W Polsce de facto nie obowiązuje zasada, że wygrywając proces, odzyskujemy od przeciwnika związane z nim koszty. Zgodnie z art. 98 § 3 Kodeksu Postępowania Cywilnego, strona przegrywająca zwraca stronie wygrywającej honorarium adwokata (radcy), wynajętego przez tę ostatnią, nie w wysokości rzeczywiście poniesionej, lecz jedynie do wysokości tzw. stawek minimalnych. Te ostatnie, określone rozporządzeniem ministra sprawiedliwości. odzwierciedlają jego wyobrażenie na temat tego, ile powinno wynosić wynagrodzenie pełnomocnika w poszczególnych kategoriach spraw.
Wbrew obiegowemu przekonaniu, nie wiążą one jednak w żaden sposób adwokatów, którzy swoje usługi wyceniają w umowie z klientem na zasadach rynkowych. W razie wygranej oznacza to, że klient do procesu i tak zmuszony jest „dołożyć” kwotę, stanowiącą różnicę między stawką minimalną honorarium a tym, co rzeczywiście zapłacił adwokatowi.
Rozwiązanie to wywiera szczególnie negatywne skutki przy sporach cywilnych o stosunkowo niewielkiej wartości (przy których stawki minimalne honorarium adwokackiego są niskie). Po pierwsze, premiuje niedotrzymywanie umów i zaleganie z płatnościami. Nierzetelny dłużnik niewiele ryzykuje odmawiając kontrahentowi zapłaty. W najgorszym wypadku po przegranym procesie zapłaci niewiele więcej ponad to, co i tak by zapłacić musiał. Po drugie, w niektórych przypadkach (roszczenia o stosunkowo niewielkiej wartości, ale skomplikowane dowodowo i wymagające dużego nakładu pracy ze strony pełnomocnika) rynkowe honorarium adwokata lub radcy przekracza nie tylko stawkę minimalną, ale i „konsumuje” większą część zasądzonego roszczenia. Sprawia to, że część osób rezygnuje z dochodzenia swoich słusznych spraw w sądach i – podobnie jak powyżej – premiuje osoby nieuczciwe. Po trzecie, w każdym przypadku podważeniu ulega funkcja legitymizacyjna sądu. Nawet strona wygrywająca ma bowiem przekonanie, że została w pewnym stopniu przez sąd skrzywdzona. Nie odzyskała całości tego, co jej się należało.
Demoralizujące „urzędówki” i wadliwa pomoc prawda
Formalnie państwo polskie gwarantuje prawo do sądu również osobom niebędącym w stanie opłacić honorarium adwokackiego – poprzez pokrycie kosztów ich zastępstwa procesowego przez Skarb Państwa. W rzeczywistości realizacja tego prawa następuje poprzez zmuszanie profesjonalnych pełnomocników do świadczenia darmowej pracy. Wyznaczenie przez sąd pełnomocnika z urzędu oznacza bowiem konieczność podjęcia się przez niego zastępstwa procesowego, przy czym wysokość jego wynagrodzenia (wypłacanego przez Skarb Państwa) określają – podobnie jak przy zwrocie kosztów procesu – stawki ustalone rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości.
Poza wyjątkowymi przypadkami mało skomplikowanych procesów z wysoką wartością przedmiotu sporu (WPS) oznacza to dla adwokata (radcy prawnego) przymus świadczenia usług na rzecz „klienta z urzędu” za kwoty niemające nic wspólnego ze stawkami rynkowymi, a w wielu przypadkach symbolicznymi. Przykład? Za proces z powodu bezpodstawnego zwolnienia z pracy całość wynagrodzenia pełnomocnika wynosi 90 zł. Skutkiem takiego rozwiązania jest niska jakość usług prawnych świadczonych w ramach „urzędówek” (czyli de facto brak realizacji zasady prawa do sądu).
Równocześnie rozwinięty został pod koniec rządów PO-PSL wadliwy system nieodpłatnej pomocy prawnej. O ile państwo oszczędza na wynagrodzeniu pełnomocników z urzędu, o tyle okazało się zadziwiająco hojne przy tworzeniu sieci punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, powołanych do życia ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 roku.
Bazowa kwota dotacji na jeden punkt pomocy prawnej wynosiła w ubiegłym roku 5150 zł, zaś jak wynika portalu ngo.pl, średnio każdy punkt pomocy udziela jednej porady dziennie (co daje średni koszt porady na poziomie 250 zł, czyli nieco powyżej rynkowej stawki w większym mieście). Ustawa arbitralnie określa krąg osób uprawnionych do otrzymania darmowej porady, system nie jest w żaden sposób powiązany z zastępstwem procesowym i z niezrozumiałych względów z uczestnictwa w nim wyłączone zostały podmioty mające dość długą (jak na polskie warunki) i pozytywną tradycję skutecznego świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, czyli uniwersyteckie poradnie prawne (popularne „kliniki”). Kwestie systemowej współpracy z samorządami zawodowymi adwokatów i radców, świadczenie usług pro bono przez profesjonalne podmioty oraz ewentualne stymulatory podatkowe takiej działalności nie zostały w ogóle wzięte pod uwagę. W obecnej chwili system staje się „przechowalnią” dla wchodzących do zawodu absolwentów aplikacji radcowskiej i adwokackiej bez zauważalnych dodatnich skutków społecznych.
Efekt? Nietransparentny rynek usług
Warto zwrócić tez uwagę, że w Polsce praktycznie nie funkcjonuje podstawowy mechanizm zapewniający dostępność usług prawnych w krajach rozwiniętych, czyli system ubezpieczeń od kosztów dochodzenia praw w sprawach cywilnych lub kosztów obrony w sprawach karnych. Wprawdzie produkty ubezpieczeniowe o tym charakterze zaczynają pojawiać się na rynku, jednak mają charakter niszowy.
Rynek usług prawniczych przeszedł na przestrzeni ostatniej dekady prawdziwą rewolucję: od dziewiętnastowiecznego modelu reglamentacji dostępu do zawodu i kartelowego podziału rynku (bo w istocie tym był nadzór samorządów zawodowych nad naborem na aplikacje) do swobodnej konkurencji dużej ilości adwokatów i radców, dopuszczanych do wykonywania zawodu na podstawie egzaminu państwowego.
Wolny rynek usług prawniczych działa na korzyść konsumenta, jednakże tylko w ograniczonym wymiarze. W Polsce brakuje bowiem podstawowej cechy gwarantującej uczciwą konkurencję: transparentności.
Konkurencja prowadzi do obniżenia cen i podniesienia jakości usług, o ile konsument ma możliwość porównania ofert przedsiębiorców. Utrzymane w mocy regulacje środowiskowe (kodeksy etyki) zakazują adwokatom i radcom reklamowania się i podawania wysokości honorariów, co premiuje podmioty większe, dysponujące renomą zdobytą w okresie rynku kartelowego oraz posiadające środki pozwalające na obchodzenie zakazu reklamy.
Jak zracjonalizować koszty postępowań i urealnić prawo do sądu?
Konieczna jest przebudowa istniejącego modelu kosztów procesu, rozumianych globalnie jako koszty sądowe i koszty zastępstwa. Zmiany opłat sądowych zależne są bezpośrednio od decyzji politycznej, natomiast w zakresie kosztów adwokackich konieczne jest pośrednie oddziaływanie, które pozwoli ukształtować transparentny rynek usług prawniczych konkurujących zarówno ceną, jak i jakością. Proponowane działania w tych obszarach obejmują:
Po pierwsze, wskazane jest wprowadzenie degresywnego systemu opłat sądowych. Powinien od różnicować dla sporów prywatnoprawnych, sporów konsumenckich i sporów profesjonalnych (przedsiębiorca przeciwko przedsiębiorcy). Przykładowa podstawowa skala mogłaby wyglądać następująco:
a. Wartość przedmiotu sporu (WPS) do 12 000 zł – opłata stała: 600 zł,
b. 12 000 zł do 30 000 zł – opłata 600 zł + 5% od nadwyżki powyżej 12 000,
c. 30 000 zł do 100 000 zł – opłata 1500 zł + 4% od nadwyżki powyżej 30 000,
d. 100 000 zł do 200 000 zł – opłata 4300 zł + 3% od nadwyżki powyżej 100 000,
e. 200 000 zł do 1 000 000 zł – opłata 7300 zł + 2% od nadwyżki powyżej 200 000,
f. WPS powyżej 1 000 000 zł – opłata 23 300 zł + 1% od nadwyżki powyżej 1 000 000 (bez maksymalnej wysokości opłaty).
W przypadku sporów „przedsiębiorca przeciwko przedsiębiorcy” stawki te powinny przewidywać dwukrotność opłaty stałej oraz skalę procentową odpowiednio: 7%, 6%, 5%, 4%, 3% w tych samych przedziałach WPS. Z kolei w przypadków sporów konsumenckich stawka stała powinna być na poziomie skali podstawowej, zaś skala procentowa kształtować się następująco: 4%, 3%, 2%, 1%, 0,5% (w tych samych przedziałach WPS).
Takie rozwiązanie pozwoliłoby realnie obniżyć koszty sądowe ponoszone przez obywateli w ich sporach prywatnych oraz ułatwiłoby (ale nie przesadnie) dochodzenie roszczeń konsumenckich. W sporach pomiędzy przedsiębiorcami natomiast urealniłoby relację pomiędzy stopniem skomplikowania sprawy a wysokością opłaty (spory gospodarcze z reguły są bardziej zawiłe). Państwo przestałoby również tracić na sporach o wielkie roszczenia (w tej chwili de facto wolnych od opłaty powyżej WPS wynoszącego 2 miliony złotych).
Po drugie, poważnej reformy wymagają koszty adwokackie. Potrzebne jest wprowadzenie stawek minimalnych stanowiących podstawę do ustalenia zarówno kosztów procesu podlegających zwrotowi, jak i wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu jako stawek godzinowych, wycenianych w przedziale 50–130 złotych.Konkretna wysokość stawek minimalnych obowiązujących w danym sądzie powinna być ustalana odrębnie przez ten sąd (prezesa lub kolegium sądu), co pozwoli uwzględnić terytorialne różnice w cenach usług prawnych (usługi te są tańsze na prowincji niż w dużych miastach).
Ponadto należy wprowadzić do przepisów proceduralnych uprawnienie sędziego do określenia maksymalnej wysokości kosztów zastępstwa, jakie zostaną przyznane w danej sprawie, i do zobowiązania pełnomocników stron do przedstawienia szczegółowych rozliczeń godzinowych z czynności dokonanych w toku postępowania (weryfikowanych następnie przez sąd pod kątem ich rzetelności). Postanowienie o kosztach powinno być niezaskarżalne.
Zestawienia przyznanych kosztów zastępstwa do poszczególnych kategorii spraw powinny być jawne i publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W dłuższej perspektywie czasowej stworzy to instrument przyczyniający się do ujednolicenia cen usług prawniczych oraz wygodny punkt odniesienia dla stron negocjujących wynagrodzenie z pełnomocnikiem, jak również – z dużym prawdopodobieństwem – wpłynie na obniżenie honorariów.
Relatywnie duża swoboda sędziów w orzekaniu o wysokości kosztów zastępstwa może też stać się doskonałym środkiem dyscyplinującym strony w toku postępowania. Nawet jeżeli sędzia nie będzie w stanie „obronić się” przed czynnościami pełnomocników przedłużającymi proces, to będzie mógł odmówić wliczenia kosztów tych czynności do przyznawanych kosztów zastępstwa.
Sprawy z urzędu mogą być także przydzielane pełnomocnikom w trybie „przetargowym”. Po przyznaniu zastępstwa z urzędu w danej sprawie właściwa terytorialnie izba samorządu adwokackiego/radcowskiego może dopuszczać zgłaszanie się pełnomocników zainteresowanych podjęciem się zastępstwa. Ponieważ proponowane stawki są niższe – ale tylko nieco niższe – od stawek rynkowych, stworzy to atrakcyjną możliwość młodym adwokatom/radcom rozpoczynającym karierę. W ten sposób klient z urzędu, zamiast być dla pełnomocnika niechcianym ciężarem, stanie się szansą na wyrobienie sobie renomy. W sprawach gospodarczych należy przyjąć zasadę pełnego zwrotu całości kosztów adwokackich na podstawie faktur wystawionych przed zakończeniem procesu, z ewentualnym dopuszczeniem miarkowania honorariów rażąco wygórowanych. Z kolei w sporach konsumenckich przyjąć można zasadę odwrotną – przyznawania zryczałtowanych kosztów zastępstwa w razie przegranej konsumenta.
Po trzecie, niezbędne wydaje się uruchomienie zakrojonego na dużą skalę programu popularyzacji ubezpieczeń ochrony prawnej. Powinien on być wsparty racjonalną polityką publiczną (ulgi podatkowe, system zachęt – nawet w postaci dotowania części składek przez państwo). Publikowane przez sądy zestawienia przyznanych kosztów zastępstwa będą naturalną podstawą wyceny usług świadczonych w ramach ubezpieczenia, co ułatwi ubezpieczycielom kalkulację składki ubezpieczeniowej, a pośrednio wpłynie na ujednolicenie cen usług w kierunku „w dół”, z korzyścią dla klientów.
Po czwarte, celowe wydaje się zniesienie zakazu reklamy usług prawniczych oraz zakazu informowania o wysokości honorariów. Dodatkowo wzmocni tendencje wynikające ze zmian postulowanych w poprzednich punkt oraz zwiększy przejrzystość rynku.
Po piąte, niezbędne wydaje się zmiana w dużej mierze fikcyjnego systemu hojnie sponsorowanych przez państwo „darmowych porad”. Należy stworzyć system racjonalnego wsparcia przedprocesowego osób faktycznie na to zasługujących. Powinien opierać się na trzech elementach: korzyściach podatkowych dla podmiotów udzielających porad pro bono, inicjowaniu i instytucjonalizacji współpracy uniwersyteckich poradni prawnych z sądami i samorządami zawodowymi zawodów prawniczych oraz wspieraniu wyspecjalizowanych organizacji trzeciego sektora i wyspecjalizowanych programów pomocy prawnej w systemie grantowym.
Niniejszy tekst to przeredagowany fragment raportu Rewolucja i równowaga. Założenia kompleksowej reformy wymiaru sprawiedliwości, który w listopadzie 2017 r. został wydany przez Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Zachęcamy do jego pobrania i lektury w całości!