Niech sędziów wybiorą Polacy. Nasza alternatywa dla reform PiS
Problemem polskiego państwa nie jest zbyt duża władza sędziów – wręcz przeciwnie. W rzeczywistości polski sędzia ma jej niewiele. Tymczasem ani reformy Platformy, ani postulaty PiS-u nie dotykają istoty problemu, wręcz przeciwnie: oparte są na milczącej akceptacji istnienia biurokratycznego Lewiatana. To kim ma być polski sędzia?
Polskie sądy są jak polskie drogi – coraz lepsze w statystykach, tylko że doprowadzające do szału każdego kto musi z nich skorzystać. Skąd bierze się ta sprzeczność? Po części ze wzrostu aspiracji i oczekiwań, szybszego niż faktyczne tempo modernizacji. Stan infrastruktury, zarówno tej drogowej, jak i tej służącej wymierzaniu sprawiedliwości na przestrzeni ostatniego dwudziestolecia poprawił się w stopniu gigantycznym. Jednak znaczna część zwiększonej wydolności obu systemów została skonsumowana przez wciąż na bieżąco rosnące potrzeby. W stosunku do roku 1989 mamy więcej aut, jeździmy nimi coraz dalej i oczekujemy większego komfortu podróży. Ale też procesujemy się coraz więcej i wymagamy szybkich oraz przejrzystych systemów obsługi prawnej naszych firm i naszych transakcji. Nikogo nie zadowala że „jakoś to działa”, podobnie jak nikogo nie zadowala przejazd na trasie Kraków – Warszawa nieszczęsną „siódemką”. Polacy chcą autostrad, również w wymiarze sprawiedliwości.
W przeciwieństwie jednak do autostrad, co do których wszyscy z grubsza zgadzają się jak powinny wyglądać, nie ma w Polsce jednolitej wizji, określającej na czym tak naprawdę miałaby polegać modernizacja sądownictwa.
Jeśli przedrzeć się przez dokumenty, projekty ustaw i oficjalne stanowiska instytucji „branżowych” to ze zdziwieniem odkryjemy, że elity prawnicze i polityczne cały czas dyskutują jedynie na temat reform cząstkowych, z których nie wyłania się żaden spójny obraz całościowych zmian, podporządkowanych wyraźnie określonemu celowi.
Celna diagnoza, błędne rozwiązania
Tymczasem strukturę polskiego sadownictwa zdeterminowały zmiany wprowadzone jeszcze w latach 1989-1990. Wszelkie późniejsze reformy organizacyjno–strukturalne były już jedynie mieszanką posunięć przypadkowych, ad hoc skleconych prowizorek i – niekiedy – bardziej przemyślanych projektów, z których żadnego nie udało się jednak wdrożyć w pełnym kształcie.
Tak stało się z choćby najważniejszą w mojej opinii koncepcją zmian organizacyjnych w sądownictwie, opracowaną i przeforsowaną (wbrew silnemu oporowi środowiska sędziowskiego) przez Krzysztofa Kwiatkowskiego. W nagrodę za uchwalenie tego (obok reformy szkolnictwa wyższego, jedynego) kompleksowego i poważnego przedsięwzięcia reformatorskiego, jakim mógł pochwalić się rząd Platformy w swojej pierwszej kadencji, minister ten został usunięty przez Donalda Tuska z rządu. Wdrożenie reformy przypadło Jarosławowi Gowinowi (przez co – niesłusznie – często jest ona kojarzona z jego nazwiskiem), co w części doprowadziło do zaniechań, a w wymiarze medialnym – zredukowało ją do karykaturalnego sporu o tzw. likwidację małych sądów (która ani nie była likwidacją, ani nie stanowiła clou wprowadzanych zmian). Ostatecznie, to co uznać można za zrealizowany element reformy, to stworzenie systemu nadzoru administracyjnego nad sędziami i wprowadzenie mechanizmów poprawiających zarządzanie sądem (co, mimo że brzmi niepozornie, przyniosło pewne efekty).
Wszystkie zmiany- zarówno te faktycznie przeprowadzone, jak i tylko postulowane- miały cząstkowy charakter oraz jedną wspólną przyczynę: brak rzetelnej diagnozy i brak wizji. Tej ostatniej rozumianej jako całościowa koncepcja funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości na poziomie meta: jako definicja roli, którą spełniać mają sędziowie we współczesnym państwie. Nikt jak dotąd nie pokusił się o taką globalną formułę. Zamiast tego toniemy od lat w zalewie zapewnień o znaczeniu niezawisłości sędziowskiej i ważności sędziów w demokratycznym państwie prawa.
Tyle tylko, że zwroty te od dawna używane są wyłącznie jako rytualne frazesy. Oczywiście, że sędzia, aby orzekać sprawiedliwie musi być niezawisły. Osiągnięciu tego stanu służyły zmiany, wprowadzone w życie w wyniku ustaleń Okrągłego Stołu – dla zwolenników teorii spiskowych od razu dodam, że były to zmiany postulowane przez stronę solidarnościową, zaś członkami opracowującego je „podstolika” byli Jarosław Kaczyński i Jan Olszewski. Lecz wraz z ich wejściem w życie w grudniu 1989 r., a najdalej po stworzeniu trójszczeblowej struktury sądownictwa w roku 1990 wśród elit prawniczych i politycznych zapanowało nigdy wprawdzie explicite nie wyrażone, ale jednak powszechne przekonanie, że – jest dobrze! Że w gruncie rzeczy, wymiar sprawiedliwości jest skonstruowany prawidłowo, a sędzia jest tym kim być powinien.
Przekonanie to było błędne, co udowodnił kryzys wymiaru sprawiedliwości u schyłku lat 90. To na fali tamtych nastrojów powstała partia, nie bez powodu mająca w nazwie słowa prawo i sprawiedliwość. Samozadowoleniu prawniczo-politycznych elit przeciwstawiła ona radykalną diagnozę: „jest źle!”. To pod wpływem tego „prawnego populizmu” PiS – oraz pod naciskiem autentycznego niezadowolenia społecznego – rząd PO zaczął tworzyć plany naprawcze, których efektem było powstanie Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury oraz reforma Kwiatkowskiego. Były one jednak nadal tworzone i realizowane w paradygmacie „poprawiania dobrego”: cząstkowe projekty, nie odwołujące się do żadnej nowej koncepcji funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.
Ostatnie wybory położyły kres tej polityce i wyniosły do władzy partię od dawna głoszącą konieczność radyklanych zmian w prawniczym świecie. Jednak diagnoza, na której reformę sądownictwa oprzeć chce Prawo i Sprawiedliwość jest przeraźliwie płytka. Zgodnie z nią, większość problemów wynika z kwestii kadrowych. Receptą na nie ma być przebudowa struktury sądów („spłaszczenie”, czyli likwidacja trójszczeblowości), traktowane w dużej mierze jako pretekst do czystek personalnych. Ponadto zmiana uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa i zwiększenie (dalsze) nadzoru nad sędziami. Czy to rzeczywiście stworzy nowy model wymiaru sprawiedliwości w Polsce?
Wątpię. Wszystkie zmiany postulowane przez PiS cechuje bowiem pewne zadziwiające podobieństwo do reform Platformy: ani jedna, ani druga partia nie stawia pytania „kim ma być sędzia”? Być może dlatego, że jedyna prawidłowa odpowiedź na to pytanie jest niewygodna dla każdej z tych partii.
Postkomunizm w sądach nie jest głównym problemem
Odpowiedź jest bowiem prosta: sędzia ma być władzą. Ma rozstrzygać i decydować – niezależnie od władzy ustawodawczej i wykonawczej – o racji w toczonych przed nim sporach. Ale suma cząstkowych rozstrzygnięć, dokonywanych przez sędziów powinna również współkształtować życie społeczne.
Sędziowie tworzą reguły zachowania na równi z władzą ustawodawczą, a niekiedy w konkurencji z nią. Może się to podobać albo nie – ale w demokracjach opartych na trójpodziale władzy taka właśnie jest rola sędziego. Jeżeli zostanie on jej pozbawiony, przestaje być sędzią i staje się urzędnikiem, chowającym się w gąszczu paragrafów, przerzucającym odpowiedzialność za ich stosowanie na ustawodawcę.
Problemem polskiego państwa nie jest zbyt duża władza sędziów – wręcz przeciwnie. W rzeczywistości polski sędzia ma jej niewiele.
Jest biurokratą, oplecionym siecią bezustannie zmieniających się przepisów proceduralnych i poddawanym bezustannej presji, aby „pracował lepiej”. Lepiej, to znaczy żeby szybciej mielił stos leżących przed nim papierów. Cała kultura korporacyjna sądownictwa w Polsce jest kulturą biurokratyczną: rzeczywisty etos pracy polskich sędziów nie wymaga od nich niezależności myślenia, samodzielności w podejmowaniu decyzji, determinacji i odwagi w sterowaniu procesem. Ujawnianie takich cech nie wpływa pozytywnie na ocenę okresową i nie przyspiesza awansu sędziowskiego, analogicznie jak ma to miejsce w urzędach. Tak zwana niezawisłość sądownictwa sprowadza się obecnie do jego relatywnie dużej autonomii wobec pozostałych segmentów administracji państwowej. I tu – a nie w braku dekomunizacji – szukać należy „grzechu pierworodnego” polskiej transformacji. Postulat niezawisłości sędziowskiej, podnoszony przy Okrągłym Stole jako jeden z najważniejszych został zrealizowany w formie kolektywnej: niezależność uzyskało sądownictwo jako korporacja, ale nie sędzia jako decydent.
Tego stanu rzeczy nie zmieni ani reforma procedury ani zmiany struktury organizacyjnej. Nie zmieni go też wymiana kadr, bowiem wzorce zachowań istniejące w aparacie biurokratycznym posiadają zadziwiającą zdolność autoreplikacji.
W obecnym wymiarze sprawiedliwości niewielu pozostało sędziów, którzy orzekali przed 1989 r. I co z tego? Tymczasem ani reformy Platformy, ani postulaty PiS-u nie dotykają istoty problemu, wręcz przeciwnie: oparte są na milczącej akceptacji istnienia biurokratycznego Lewiatana. Platforma próbowała nieco usprawnić jego działanie, PiS będzie próbował ręcznie nim sterować. Ale Lewiatan, jego nawyki, jego modus operandi pozostaną takie same.
Rewolucja czy „jako-takizm”?
Naprawa polskiego sądownictwo to kwadratura koła. Zbiurokratyzowany moloch, wbrew powszechnym opiniom, nie funkcjonuje fatalnie. On funkcjonuje jako-tako. Posiada zarówno słabe, jak i silne strony – radykalnym krytykom polecałbym porównanie polskiego sądownictwa nie tylko z krajami o wymiarze sprawiedliwości bliskim perfekcji, ale też z takimi jak Włochy, Grecja czy Słowacja. Wbrew powtarzanej w „prawicowych” mediach opinii, korupcja w polskich sądach jest zjawiskiem marginalnym. Z ujawnionych podejrzanych przypadków można wnosić, że jeśli się zdarza to dotyczy spraw spektakularnych i dużego kalibru – co akurat dla przeciętnego obywatela jest dobrą wiadomością, oznacza bowiem, że na „szczególne reguły gry” liczyć mogą – być może – najwięksi gracze, jednakże przeciętny proces zwykłego człowieka odbywa się fair.
Polscy sędziowie posiadają wysoki poziom merytoryczny i – uśredniając, bo oczywiście czarne owce zawsze się zdarzają – kultywują etos pracowitości i fachowości. Tak, tak właśnie jest – taki wniosek wyprowadzam z wieloletniej obserwacji pracy tych sędziów, z którymi spotykałem się na sali sądowej. Nie znaczy to, że ich idealizuję. Naszym sędziom często można zarzucić bezduszność, „zurzędniczenie” czy brak samodzielności. Czasem – w pojedynczych, ale głośnych przypadkach – zaangażowanie polityczne. Ale naprawdę nie systemową korupcję i niekompetencję.
Pozytywne cechy systemu niekoniecznie muszą przetrwać reformę przeprowadzaną w paradygmacie rewolucji, połączoną z silnym zantagonizowaniem środowiska sędziowskiego. Jednocześnie nie jest pewne, czy taka „rewolucyjna reforma” upora się z tymi słabymi stronami wymiaru sprawiedliwości, które od lat ściągają na niego gromy – czyli przede wszystkim z przewlekłością postepowań. Jeśli więc decydujemy się na daleko idącą dezintegrację wymiaru sprawiedliwości (a w tym kierunku zmierzają deklaracje partii rządzącej), to możemy wylać dziecko z kąpielą – większej sprawności nie uzyskamy, a zniszczymy tę część struktury, która działa, no właśnie, niedoskonale, ale jakoś. Jako-tako.
Jednocześnie, ta formuła nie satysfakcjonuje już dziś nikogo, a staje się mocno prawdopodobne, że system dotarł do granic zwiększania efektywności za pomocą narzędzi „pełzającej modernizacji”, stosowanych przez ekipę Tuska, czyli głównie informatyzacji i wywierania administracyjnej presji na sędziów. Kontynuacja dotychczasowej polityki może więc oznaczać dalsze grzęźnięcie w „jakotakiźmie” (nota bene, zwróćmy uwagę że rozwiązania PiS są w istocie kontynuacją polityki presji administracyjnej – „nowe” sądownictwo ma bowiem zostać poddane intensywniejszemu nadzorowi i to stanowi clou całego przedsięwzięcia).
Wybór strategii wydaje się więc być ograniczony do alternatywy: albo zostawiamy „stare” jak jest, albo burzymy, mając nadzieję że „nowe” będzie lepsze – choć tak naprawdę nic nam tego nie gwarantuje. Koszty burzenia mogą być bardzo wysokie. Zarówno społeczne (przypomnijmy sobie co działo się ze służbą zdrowia bezpośrednio po wprowadzeniu kas chorych – a była to reforma przemyślana i w założeniach sensowna) jak i polityczne – jeśli okaże się, że wymiar sprawiedliwości na skutek zaaplikowanej mu kuracji przestał działać, to będzie to niewątpliwie koniec kariery Zbigniewa Ziobry, ale tez potężny cios w wiarygodność PiS i narrację „dobrej zmiany”.
Trzecia droga istnieje. Cztery filary nowych sądów
Istnieje jednak jeszcze jedna możliwość. Równie, a nawet bardziej rewolucyjna, co pomysł kadrowego przeorania sadownictwa. Zarazem nie niesie ona ze sobą ryzyka załamania się funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, które może być skutkiem realizacji pomysłów Ministerstwa Sprawiedliwości. Może być wdrażana stopniowo i w razie niepowodzenia wygeneruje jedynie ograniczony koszt polityczny. Nie wymaga wojny z całym środowiskiem sędziowskim, wręcz przeciwnie – może stanowić ofertę wobec tej jego części, która dostrzega wady obecnego systemu i pragnie jego naprawy.
Zamiast ryzykownej, radykalnej reformy istniejącego systemu sądowniczego można mianowicie przystąpić do tworzenia systemu równoległego, działającego na nowych zasadach – przy jednoczesnym pozostawieniu „starego” aparatu w jego dotychczasowym, jakim-takim kształcie. W moim przekonaniu, budowa „od zera” nowych struktur sądownictwa jest jedyną metodą, aby przezwyciężyć to, co ciąży nad nim najbardziej: fatalną, biurokratyczną kulturę korporacyjną, której dziedzictwo sięga jeszcze PRL-u. Prawdziwa rewolucja musi dokonać się w głowach sędziów, a to możliwe jest tylko w obrębie nowej struktury władzy, którą miałyby stać się przyszłe sądy.
Jak realizacja takiego pomysłu mogłaby wyglądać w praktyce?
Nie ma większych przeszkód, aby powołać do istnienia sieć bardzo małych sądów do rozpoznawania drobnych spraw cywilnych i karnych. Tego rodzaju „mikrosądy” istnieją w wielu krajach i zgodnie z tradycją anglosaską (z której się wywodzą) określane są jako sądy pokoju.
Istniały one również w Polsce i to od czasów Księstwa Warszawskiego aż do lat międzywojennych, a ich przywrócenie bywa od czasu do czasu postulowane jako remedium na zawalenie sądów powszechnych sprawami bagatelnymi. Istotą proponowanej tu reformy nie jest jednak odtworzenie pod inną nazwą kolegiów do spraw wykroczeń (bo do tego sprowadzały się dotychczasowe propozycje powołania sądów pokoju) lecz zainicjowanie nowego modelu funkcjonowania sądownictwa. Dlatego też nowe sądy pokoju musiałyby być czymś więcej niż quasi-urzędowym organem wymierzającym grzywny za kradzież batonika i rozpoznającym odwołania od mandatów drogowych. Aby to osiągnąć, ich funkcjonowanie powinno zostać oparte na nowym paradygmacie sądownictwa, zbudowanym z czterech elementów:
1. Realna obywatelska kontrola nad funkcjonowaniem sądów
W gruncie rzeczy chodzi o przywrócenie do życia dwóch filarów, na których opiera się każde dobrze działające sądownictwo (a które nie istnieją w obecnym polskim wymiarze sprawiedliwości).
Po pierwsze – sędziowie musza czuć się związani z lokalną społecznością i być przed nią odpowiedzialni, po drugie – ich działalność musi być realizowana naprawdę publicznie. Moim zdaniem, w obecnych warunkach zapewnić to można przede wszystkim przez wyłanianie sędziego w wyborach powszechnych.
Przy całej niedoskonałości wyborów lokalnych, dałoby to sędziom silny mandat i pomogłoby uwolnić ich z gorsetu korporacyjności oraz – o ile ich funkcja będzie właściwie wynagradzana – motywowałoby ich do ubiegania się o reelekcję. Drugim elementem kontroli byłoby obligatoryjne transmitowanie wszystkich posiedzeń sądowych w Internecie. W dzisiejszych czasach jawność rozprawy w sądzie powszechnym jest fikcją, ponieważ nikt już nie chodzi na salę sądową w poszukiwaniu darmowej rozrywki (jak miało to miejsce jeszcze 40 lat temu). Jednak sądowy kanał na YouTube może to zmienić.
2. Wielotorowy nabór na stanowiska sędziowskie połączony z atrakcyjnymi możliwościami awansu
Mimo, że sądy pokoju w dużej mierze miałyby zajmować się sprawami prostymi, należałoby za wszelka cenę uniknąć uczynienia ich sądami gorszej kategorii. Wręcz przeciwnie: muszą być one miejscem atrakcyjnego startu dla młodych prawników, jednocześnie przyciągając jurystów z doświadczeniem. Sprzeczność jest pozorna, jeżeli przyjmiemy założenie, że typowy sąd pokoju składałby się z 1-2 sędziów pokoju i kilku do kilkunastu referendarzy, wykonujących zadania pomocnicze – w tym z zakresu wymiaru sprawiedliwości w sprawach bagatelnych. Referendarze musieliby otrzymać możliwość awansu po określonym czasie – na przykład prawo do kandydowania w wyborach na stanowisko sędziego pokoju. To ostatnie zaś musi zostać ukształtowane jako znajdujące się w tradycyjnej hierarchii sędziowskiej powyżej szczebla sędziego sądu rejonowego i pozwalające osiągnąć po określonym czasie (na przykład po dwóch czteroletnich kadencjach w sądzie pokoju) awans na sędziego sadu okręgowego.
Przy odpowiednim wynagrodzeniu, tak skonstruowane stanowisko sędziego pokoju byłoby atrakcyjne dla sędziów sądów rejonowych, ale również dla przedstawicieli wolnych zawodów – zwłaszcza tych, którym w dobie silnej konkurencji i nadpodaży prawników na rynku nie udało się stworzyć dobrze prosperujących kancelarii (co jest obecnie, zwłaszcza dla młodych, wchodzących w zawód prawników niezwykle trudne).
W ten sposób można uzyskać wielość ścieżek kariery i zróżnicowany background sędziów, którego próżno szukać w obecnym sądownictwie.
3. Elastyczna kognicja i finansowanie, prowadzące do swoistej „konkurencji” z sądami powszechnymi
Zakres spraw rozpoznawanych przez sądy pokoju nie powinien być określony sztywno, lecz w sposób zachęcający – znów pozorny paradoks – z jednej strony do kooperacji a z drugiej do pewnej konkurencji z sądami rejonowymi. Kryterium wartości przedmiotu sporu (tzw. WPS), stosowane jako podstawowe dla określenia właściwości rzeczowej sądów powszechnych jest pułapką, w żaden bowiem sposób nie pozwala przewidzieć, czy dana sprawa będzie prosta czy skomplikowana. Ludzie potrafią wieść zadziwiająco zawiłe spory o kwoty rzędu tysiąca złotych, a wydanie nakazu zapłaty na podstawie weksla opiewającego na milion dolarów jest czynnością trywialną. WPS, z pewnych względów niezbędny (o czym niżej), należy zatem uzupełnić sensownymi uprawnieniami do wzajemnego delegowania spraw pomiędzy sądem rejonowym a sądem pokoju. Najkrócej mówiąc, chodzi o to, by sędzia pokoju mógł przekazać sądowi rejonowemu sprawę, którą uznaje za zbyt zawiłą bądź przerastającą jego kompetencje, pomimo że na podstawie WPS to on powinien ją rozpoznać i vice versa – by sąd rejonowy mógł „oddawać” sądom pokoju sprawy o wysokim WPS, ale wymagające prostego postępowania. Aby to rozwiązanie nie zmieniło się we wzajemne „przerzucanie się” sądów sprawami trudnymi, należy zasadniczo zmodyfikować po pierwsze zasady statystyki stosowane w ocenie okresowej sędziów, po drugie – zasady finansowania sądów. Muszą one zostać ukształtowane tak, by sędziom „opłacało” się rozpoznawać sprawy zawiłe.
Możliwych rozwiązań jest tu multum – gdy chodzi o statystykę, można na przykład odejść od nieszczęsnego kryterium „spraw załatwionych” (już sam ten język wskazuje, że w obecnych mechanizmach nadzorczych sędziowie traktowani są jak byle urzędnicy – sędzia przecież niczego nie załatwia, on rozstrzyga spór!) na rzecz szczegółowego ewidencjonowania poszczególnych czynności procesowych. Może się to wydawać czasochłonne, ale skoro – wreszcie – nasze sądy zostały skutecznie zinformatyzowane, to taka ewidencja jest jak najbardziej wykonalna. A jej prowadzenie będzie powiązane z konkretnymi korzyściami, w przeciwieństwie do obecnego systemu, w którym „zaliczając” sobie jako „załatwienie sprawy” zakończenie 10-letniego procesu, którego akta liczą tysiące stron i w którym przesłuchano dziesiątki świadków sędzia ma świadomość, że statystycznie uzyskuje tyle samo, ile za „załatwienie” polegające na wydaniu postanowienia o odrzuceniu nieopłaconego pozwu. Jakoś nie przypominam sobie, by któryś z moich kolegów adwokatów, pracujących w dużych kancelariach, które stosują rozliczenia według stawki godzinowej narzekał na to, że ileś czasu miesięcznie pochłania mu skrupulatne wypełnianie szczegółowych timesheets pracy z klientem – jeśli od każdej minuty tak zewidencjonowanej pracy otrzymuje ułamek zapłaconego przez klienta honorarium.
Kwestia finansowania sądów pokoju i jego powiązania z finansami sadownictwa powszechnego, tak aby uruchomić zarazem kooperację i zdrową konkurencję z sądami rejonowymi powinna być powiązana z postulowanymi zmianami w sposobie ewidencjonowania pracy sędziów. Najkrócej mówiąc, budżetowanie powinno być powiązane z nakładem szczegółowo ewidencjonowanej pracy (ilość i rodzaj czynności) w stosunku do jej efektywności, przy jednoczesnym pozostawieniu relatywnie dużej swobody prezesowi i dyrektorowi sądu w gospodarowaniu środkami. Sądy, które pracują dużo i wydajnie, powinny dostawać więcej pieniędzy, które będą mogły przeznaczyć na etaty pomocnicze i administracyjne – bo to właśnie od tego zaplecza zależy przede wszystkim skuteczność w rozstrzyganiu.
Sądy pokoju natomiast powinny być współfinansowane przez gminy, które mogłyby decydować o przekazywaniu im środków dodatkowych – zwiększając ich efektywność, a przy okazji uzyskując szansę na wywołanie „syndromu Delaware”, czyli zwiększenia swojej atrakcyjności dla inwestorów i mieszkańców poprzez zaoferowanie skutecznego sądownictwa.
4. Sensowny formalizm procedury musi pozwalać sędziemu skutecznie zarządzać postępowaniem i dyscyplinować strony, ale jednocześnie nie może narzucać mu biurokratycznych rygorów.
Najważniejszą rolą sądów pokoju powinno stać się wypracowanie skuteczniejszych mechanizmów rozstrzygania sporów. To, czy sądy działają żwawo, czy opieszale częściowo zależy od regulacji prawa procesowego – ale tylko częściowo. Ogromny wpływ ma tu bowiem kultura korporacyjna sądów, indywidualne zdolności zarządzania procesem przez sędziego oraz czynnik niezależny, a mianowicie stan zaległości w danym sądzie. Obecne regulacje Kodeksu postępowania cywilnego nie stawiają przeszkód, aby polski sędzia przeprowadził proces według modelu amerykańskiego trial, czyli odbywając jedna po drugiej (niekiedy dzień po dniu) kolejne rozprawy. Jeśli tak się nie dzieje (choć uczestniczyłem w postepowaniach, podczas których udało się przeprowadzić na przykład cztery rozprawy w czterech kolejnych tygodniach) to przede wszystkim z trzech powodów: braku terminów sędziego (który prowadząc równocześnie kilkaset procesów ma już rozplanowane rozprawy na kilka miesięcy z góry), absurdalnego formalizmu doręczeń i braku determinacji samego sędziego (na co wpływ mają przede wszystkim opisane wcześniej mechanizmy „statystyki sędziowskiej” – po co się spieszyć, skoro „zysk” z dużego zaangażowania w proces jest identyczny jak z małego).
Paradoks polskiej procedury polega na tym, że jest ona formalistyczna nie tam gdzie trzeba – surowe wymogi formalne krępują swobodę działania sądu, ale nie skłaniają stron do działania na rzecz zakończenia procesu. Powinno być dokładnie odwrotnie.
Sądy pokoju powinny otrzymać do dyspozycji procedurę zmodyfikowaną w stosunku do reguł ogólnych, tak aby mogły w procedowaniu oprzeć się na następujących zasadach:
I. Początek każdego procesu stanowić powinno jak najszybsze pierwsze posiedzenie, odbywające się w oparciu o skuteczne i szybkie doręczenie pozwu (pierwszego pisma w sprawie) wszystkim zainteresowanym. To na tym posiedzeniu powinny zostać rozstrzygnięte wszelkie kwestie wstępne, takie jak zwolnienie od kosztów, pełnomocnik z urzędu, zarzuty formalne, a w miarę możliwości również proste zarzuty materialne (np. przedawnienia). Ta część postępowania powinna zostać poddana brutalnym rygorom formalnym, powodującym negatywne skutki procesowe dla strony, która nie zadba o to, aby na pierwsze posiedzenie po pierwsze dotrzeć, po drugie dotrzeć należycie przygotowana. Obecnie na kwestie wstępne traci się czasami rok zanim proces w ogóle ruszy – a wynika to wyłącznie z biurokratycznego trybu ich rozstrzygania i formalizmu premiującego zachowania polegające na zwlekaniu i zwodzeniu sądu. Przykład – kompletnie bezpodstawny wniosek o zwolnienie od kosztów, potem uzupełnianie tego wniosku z kolejnymi terminami, potem zażalenie na odmowę zwolnienia i już osiem miesięcy zleciało. Można jeszcze dodać do tego wniosek o wyłączenie sędziego, że wspomnę o najbanalniejszych kruczkach, stosowanych powszechnie przez co bardziej „oblatanych” pozwanych. Sędzia nowych sądów musi mieć władzę ucięcia tych gierek na tym pierwszym posiedzeniu. A ludzie muszą się nauczyć traktować sąd poważnie. Pierwsze pismo z sądu – i nie ma nic ważniejszego niż zebrać wszystko to, czego sobie sąd zażyczył na przyszły tydzień. Bo przegrasz.
II. Na tymże pierwszym posiedzeniu sędzia powinien ustalić przebieg procesu, w miarę możliwości w modelu trial. Uruchomienie sądów pokoju jako zupełnie nowej struktury da taką możliwość, gdyż nad sędziowskim kalendarzem nie będzie unosiło się widmo zaległości. Jednorazowa informacja o terminach kolejnych rozpraw (odbywających się w odstępach nie mniejszych niż kilkudniowe) zastąpi zawiadomienia, no i nikt nie zdąży zachorować. Doręczenia pism w toku postępowania powinny zostać maksymalnie odformalizowane, najlepiej sprowadzone do zasady, że to sąd ocenia czy dane pismo trafiło do rąk adresata, wcale niekoniecznie na podstawie nieszczęsnej dwukrotnie awizowanej zwrotki. W wielu krajach stosuje się doręczenia prywatne i za dowód dostarczenia pozwu wystarcza choćby zdjęcie pozwanego odbierającego z rąk powoda kopertę. A dlaczego nie? Poza tym, minimum formalności powinno dotyczyć jedynie doręczenia pierwszego pisma w sprawie. W toku procesu sposób komunikacji pomiędzy sądem i stronami powinien zostać ustalony wiążąco przez sędziego, najlepiej w formie elektronicznej. Od jakiegoś czasu mamy XXI wiek i może by tak już skończyć z kultem pieczątki? Na pierwszym posiedzeniu strony wskazują adresy e-mail i skierowana na nie korespondencja uważana jest za doręczoną.
III. Proces powinien być ustny. Naprawdę ustny, to znaczy gros argumentacji i dowodów powinno zostać przedstawionych podczas rozprawy.
Kolejne przekleństwo polskich procesów, to te pisma na (co najmniej) kilkadziesiąt stron, w których pełnomocnicy piszą za każdym razem wszystko od początku, okraszając swoje wywody kolejnymi orzeczeniami Sądu Najwyższego, które w międzyczasie wyszukał aplikant.
No tak, teraz to poniekąd potrzebne, bo przecież po kilku miesiącach od ostatniej rozprawy sędzia i tak nie pamięta co się działo na poprzedniej (pełnomocnik zresztą też). W szybko toczącym się procesie trial nie będzie na to czasu. Podobnie z postępowaniem dowodowym – wnioski dowodowe powinny zostać zgłoszone ustnie do protokołu na pierwszym posiedzeniu. Idę o zakład, że ich liczba spadnie co najmniej o połowę.
IV. Możliwości odwoływania się od orzeczeń sądów pokoju (zarówno wyroków, jak i postanowień regulujących przebieg postępowania) powinny zostać znacząco ograniczone w stosunku do obecnie obowiązujących przed sadami powszechnymi.
To potencjalnie najbardziej radykalna z propozycji, narażająca na zarzut naruszenia standardów prawa do sądu, wyznaczanych przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i instytucji europejskich. Jednak bez tego sprawy rozpoznawane przez sądy pokoju utkną w odwołaniach składanych do sądów powszechnych. Stąd też konieczne jest wyważenie proporcji – realne interesy stron muszą być chronione, ale nie na miarę obecnych, w praktyce trójinstancyjnych (uwzględniając możliwość kasacji) postępowań. Argumenty (poza praktycznymi) za takim rozwiązaniem są dwa: po pierwsze, pochodzenie sędziów pokoju z wyborów powszechnych (i mechanizmy skłaniające ich do ubiegania się o reelekcję). Bezpośredni mandat demokratyczny pozwalałby mieć do nich większe zaufanie. Po drugie – do kognicji sądów pokoju należałyby w pierwszym rzędzie sprawy o niskiej WPS. Ryzyko „krzywdy społecznej” byłoby więc ograniczone – nawet jeżeli limitowane możliwości odwołania narażałyby jakąś część podsądnych na konieczność poddania się niesprawiedliwemu wyrokowi, to nie naruszałoby to ich interesów egzystencjalnych.
Rewolucja musi zacząć się w głowach
Poddając przedstawiony powyżej pomysł analizie SWOT (strengths-weaknesses-opportunities-threats), zauważymy, że korzyści jakie może przynieść jego wdrożenie znacząco przewyższają potencjalne skutki negatywne, zwłaszcza gdyby powołanie sądów pokoju oparte zostało na założeniu ewolucyjnej rozbudowy ich kompetencji. Już na pierwszym, ograniczonym i eksperymentalnym etapie ich funkcjonowania uzyskalibyśmy znaczące odciążenie sądów powszechnych od spraw bagatelnych i pieniaczych, co samo w sobie wywarłoby korzystny wpływ na funkcjonowanie sądownictwa i stanowiło pewien zysk minimum.
W razie dobrych doświadczeń na pierwszym etapie, kognicję można by stopniowo poszerzać i zwiększać zakres uprawnień nowych sądów – uzyskując efekt konkurencji z sądami rejonowymi i stymulowany przez nią efekt ewolucji całej kultury korporacyjnej sądownictwa. Zasadne wydaje się w związku z tym założenie, że korzyści, jakie przynieść może tak przeprowadzana reforma nie przekroczą kosztów, gdyż nakłady finansowe na funkcjonowanie sądów pokoju byłyby zwiększane stopniowo, w miarę wzrastającego ich znaczenia (a zysk minimum można przyjąć jako niemal pewny).
Bardzo istotnym elementem byłby system współfinansowania sądów przez gminy (lub inne jednostki samorządu), w wariancie optymalnym – pozwalający im współkształtować politykę wymiaru sprawiedliwości na szczeblu lokalnym. Udział samorządu w finansowaniu mógłby być powiązany z konkretnymi potrzebami miasta lub regionu – są miejsca o wyższej i niższej przestępczości, są miejsca gdzie specyfika gospodarcza (np. powszechność drobnej przedsiębiorczości) mogłaby uzasadniać przekazywanie do rozpoznania przez sądy pokoju również spraw gospodarczych określonych kategorii. To wszystko kwestie, które celowo pozostawiam bez konkretnych rozwiązań. Celem tego tekstu nie jest bowiem prezentacja szczegółowo opracowanego projektu, lecz wywołanie dyskusji nad nowym – w moim przekonaniu pożądanym – paradygmatem reformatorskim. Jeżeli uwierzymy że jego przyjęcie jest możliwe, to szczegółowe rozwiązania powinny zostać wypracowane w jak najszerszej dyskusji, również z udziałem samych sędziów. Jeśli taką dyskusję uda się rozpocząć, to będzie to właśnie początek rewolucji.
Celem reformy sądownictwa powinna być zmiana struktury ale nie organizacyjnej, lecz struktury myślenia i działania polskich sędziów. Procedura i organizacja działania sądów mogą być narzędziami do osiągnięcia tego celu, ale nie spełnią tej roli, jeśli stanowić będą cel sam w sobie.
Jeżeli sędziowie maja być władzą, władzą w sensie rzeczywistym, a nie tylko formalnym, to muszą uzyskać szeroki zakres decyzyjnej swobody, połączony z odpowiednim zakresem odpowiedzialności. Odpowiedzialności egzekwowanej inaczej niż typowymi dla biurokracji narzędziami administracyjnego nadzoru.
Aby to osiągnąć, obie strony aktualnego sporu powinny przedefiniować swoje stanowiska. Władza polityczna musi uznać że jej celem nie jest podporządkowanie sobie sądowniczej biurokracji, lecz jej przebudowa – a sędziowie muszą chcieć walczyć o swoja własną podmiotowość, a nie bronić autonomii korporacji. Rewolucja musi zacząć się w głowach.
Całość materiału do przeczytania w 44. tece „Pressji” pt. „Polska przesądzona”. Zachęcamy również do zakupienia pełnego numeru pisma.