Nikt nie będzie zadowolony
Kwota wolna od podatku to jeden z niewielu instrumentów fiskalnych państwa, który zgodnie popierany jest zarówno przez gospodarczą lewicę, jak i wolnorynkowców – choć ze zgoła odmiennych pobudek. Ci pierwsi widzą w niej narzędzie sprawiedliwości społecznej przynoszące realną ulgę najmniej zarabiającym – ci drudzy zaś ostateczny dowód na to, że najefektywniejszym z punktu widzenia gospodarki podatkiem, jaki państwo może nałożyć na dochody, jest nieopodatkowywanie ich w ogóle. Z kształtu proponowanej przez rząd reformy kwoty wolnej ani jedni ani drudzy nie będą zadowoleni. Podobnie zresztą jak najbardziej zainteresowani: ubodzy i polska klasa średnia. Więcej jest w działaniach rządu pozorowania niż faktycznej zmiany.
Niewiele rzeczy jawi się przeciętnemu obywatelowi jako równie nudne, skomplikowane i niezrozumiałe, co podatki. Mimo to rządowi Prawa i Sprawiedliwości udało się sprawić, że kwestie podatkowe od wielu miesięcy nie przestają być tematem debaty publicznej.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 października 2015 r. (K 21/14) orzekł, że niezgodny z konstytucją jest brak mechanizmu waloryzacji kwoty wolnej od podatku i ogłosił, że zakwestionowane przepisy wygasną 30 listopada 2016 r. 15 listopada tego roku Sejm uchwalił ustawę utrzymującą do 1 stycznia 2018 r. obowiązujący obecnie stan prawny. Zastąpienie niekonstytucyjnego unormowania normą identyczną w treści budziło wątpliwości prawne. Jasne było, że rząd w ten sposób kupuje sobie czas, by wprowadzić nowe rozwiązania, z jednej strony respektujące wyrok Trybunału, z drugiej – spójne z planową gruntowną reformą podatku dochodowego.
Jeszcze niedawno wydawało się, że chwilowo na tym sprawa się skończy. Jednak w czwartek 24 listopada wicepremier i minister finansów Mateusz Morawiecki ogłosił, że kwota wolna od podatku ulegnie podwyższeniu – i to już od stycznia. Jak wskazuje TK, zasada zaufania do prawa i wymogi poprawnej legislacji nakładają na rządzących obowiązek uchwalenia zmian w prawie podatkowym na przynajmniej miesiąc przed początkiem roku, którego dotyczą. Nic dziwnego więc, że rozpoczął się prawdziwy wyścig z czasem – ekspresowo opracowano szczegóły projektu, w nocy z poniedziałku na wtorek odpowiednie poprawki przyjął Senat, we wtorek ustawę uchwalił Sejm i podpisał ją Prezydent. Jeszcze tego samego dnia została opublikowana w Dzienniku Ustaw.
Rządowa reforma – FAQ
Abstrahując od kształtu procesu legislacyjnego, podniesienie kwoty wolnej od podatku to krok w dobrą stronę. I to krok, na który nie zdecydował się żaden rząd od 2008 r., mimo tego, że rosły nie tylko średnie dochody Polaków (wg danych GUS przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 os. wzrósł w tym okresie o jedną trzecią, z 1046 zł do 1386 zł), ale również dlatego, ze z powodu inflacji spadała siła nabywcza pieniądza. W konsekwencji od lat kwota wolna od podatku pozostaje na śmiesznie niskim poziomie: 3091 zł. Oznacza to, że podatek trzeba było w Polsce odprowadzić od dochodu, który przekraczał tę kwotę choćby o złotówkę.
Sama idea kwoty wolnej od podatku oparta jest o dwie podstawowe zasady: po pierwsze ma ona ulżyć tym, którzy i tak osiągają minimalne dochody, umożliwiając dorabianie osobom jeszcze bądź już nieaktywnym zawodowo, po drugie – nie angażować niepotrzebnie zasobów administracji podatkowej w windykację marginalnych z punktu widzenia Skarbu Państwa kwot. Przekładając to na polskie realia i dzieląc 3091 zł na dwanaście miesięcy, można powiedzieć, że kwota dozwolonego Polakom „kieszonkowego”, które fiskus uznaje za niewarte zachodu, wynosi raptem… niecałe 258 zł miesięcznie. Kwota ta jest więc nie tylko wielokrotnie niższa od przeciętnego wynagrodzenia wyliczanego przez GUS (4.055,04 zł w III kwartale tego roku), ale i miary skrajnego ubóstwa, czyli – w myśl statystyk – umożliwiającej przeżycie kwoty tzw. minimum egzystencji. Według danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych miesięczne minimum egzystencji za 2015 r. dla najbardziej typowej rodziny (gospodarstwo z dwojgiem dzieci na utrzymaniu) oszacowano na 1 856,45 zł (464 zł na osobę). Koszyk minimum przeżycia dla osoby samotnej w wieku produkcyjnym wyniósł 545,76 zł miesięcznie, a dla samotnego emeryta – 518 zł.
Nowa kwota wolna ma to zmienić.
Jej wysokość ustalono na 6,6 tys. zł rocznie, co w przeliczeniu na miesiąc daje 550 zł – a to znaczy, że podatków nie będzie pobierało się od dochodów nie przekraczających socjalnego minimum.
Przy wyższych kwota będzie maleć. Zyskają także osoby, których roczne zarobki wyniosą między 6,6 a 11 tys. zł. Zarabiający rocznie od 11 tys. zł do 85 528 zł nie odczują zmian – dla nich kwota wyniesie tyle co obecnie, czyli 3 091 zł. Dla osób o dochodach powyżej 85 528 zł rocznie kwota wolna będzie ulegać stopniowemu zmniejszeniu. Natomiast podatnicy zarabiający więcej niż 127 tys. zł nie będą mieli kwoty wolnej w ogóle.
I tutaj dochodzimy do sedna reformy. Kwota wolna od podatku w kształcie zaproponowanym przez PiS jest w swojej istocie regresywna – i wpisuje się w rządowe zapowiedzi uczynienia polskiego systemu podatkowego bardziej progresywnym. Z całą pewnością jest najmniej inwazyjnym narzędziem progresji – podatnicy z drugiego przedziału skali podatkowej (32%) zarabiają na tyle dużo, że w żaden sposób nie odczują likwidacji kwoty wolnej od podatku, dotąd obniżającej ich zobowiązanie podatkowe o raptem 556,02 zł rocznie (czyli ok. 46 zł miesięcznie). Za to zarabiający najmniej ponad dwukrotną podwyżkę kwoty wolnej odczują na pewno – choć nie tak wyraźnie, jak wypłaty w ramach 500+ odczuwają ubogie rodziny: po pierwsze, o wiele niższa będzie sama kwota (ok. 50 zł miesięcznie), po drugie zaś, rozliczana będzie ona jak dotychczas, a więc jedynie na początku roku, w formie zwrotu nadpłaty podatku należnego za rok poprzedni.
Ministerstwo Finansów szacuje, że ze zmian skorzysta ponad 3 miliony polskich podatników. Rok temu deklaracje PIT złożyło blisko 25 mln podatników, co znaczy, że, nawet jeśli uznamy szacunki MF za wiarygodne – 22 mln podatników, czyli niemal 90% na podwyżce nie skorzysta.
I tutaj pojawiają się wątpliwości czy na pewno największą grupę beneficjentów tej podwyżki stanowić będą realnie najubożsi a nie przede wszystkim: studenci dorabiający sezonowo w kawiarniach, praktykanci na pierwszych umowach cywilnoprawnych, okazjonalni artyści. Żeby było jasne – to dobrze, że zyskają. Ale przekaz płynący z Ministerstwa Finansów zdaje się sugerować, że docelowym beneficjentem zmian mieli być faktycznie najubożsi pracownicy utrzymujący często rodziny, dzielący dom z chorymi dziećmi bądź rodzicami. Tymczasem tacy ludzie zazwyczaj zarabiają jednak więcej niż 550 zł miesięcznie. I żeby realnie pomóc im i wielu innym niewiele bogatszym gospodarstwom domowym, gdzie wciąż zwyczajnie się nie przelewa, podwyżka kwoty wolnej powinna być jednak wyższa.
W trwającej dyskusji często podnosi się argument, że taki kształt reformy kwoty wolnej od podatku jest demotywującym do wysiłku karaniem najzdolniejszych, a to przecież na ich barkach spoczywa kwestia rozwoju kraju. Kryzys gospodarczy zrewidował to myślenie – nawet Międzynarodowy Fundusz Walutowy w głośnej pracy Przyczyny i skutki nierówności; perspektywa globalna z 2015 r. przyznał, że zbyt duże nierówności hamują tempo wzrostu. Otwartym pozostaje pytanie czy to właśnie instrumenty podatkowe są najlepszym sposobem łagodzenia nierówności. Jednakże, ze wszystkich narzędzi likwidowania nierówności społecznych za pomocą progresji podatkowej, regresywna kwota wolna od podatku jest najmniej zauważalna przez lepiej sytuowanych podatników – a przez to skuteczna. Progresja podatkowa, choć kusząca wizerunkowo, może być jednak zgubna dla tych, którzy ją wprowadzają – źle skonstruowane, nieproporcjonalnie wysokie względem dochodów podatnika stawki prowadzą do nasilenia zjawiska optymalizacji podatkowej u najbogatszych i mogą przynieść efekty budżetowe odwrotne od oczekiwanych.
Szybkość przekuwania pomysłów w czyn może mieć znaczenie w sporcie – ale z całą pewnością zasada ta nie powinna służyć za kryterium jakości przyjmowanego prawa. Nawet troska o dobro najuboższych podatników nie usprawiedliwia trybu, w jakim przyjęto tę ustawę. Wynikiem ekspresowych, uniemożliwiających pogłębioną refleksję prac, jest nie tylko kolejna ustawa przyjęta z naruszeniem zasad legislacji, ale i potencjalne pułapki, jakie rządzący zastawili na samych siebie – a z którymi będą musieli się niedługo zmierzyć. Nie określono na przykład formy rekompensaty dla jednostek finansowych samorządu terytorialnego, do tej pory finansowanych w pewnym stopniu z określonej części podatku PIT. A przecież termin na realizację wyroku był znany od dawna.
Podglądamy sąsiadów
W debacie publicznej różne środowiska, zazwyczaj wolnościowe, podnoszą często argument o tym, że polska kwota wolna od podatku należy do najniższych w Europie.
Jest to oczywiście prawda, warto jednak pamiętać, że poziomu kwoty wolnej od podatku nie można porównywać bezrefleksyjnie, nawet w odniesieniu do średniego wynagrodzenia bądź PKB per capita. Zawsze przeanalizować trzeba także mnóstwo innych uwarunkowań społeczno-gospodarczych: od poziomu usług socjalnych w danym kraju, przez zamożność społeczeństwa, aż po inne funkcjonujące w konkretnym systemie podatkowym ulgi i preferencje.
Biorąc to pod uwagę, zrozumiałym staje się fakt, że ile krajów stosujących kwotę wolną – tyle sposobów jej kształtowania. Często wysoka kwota wolna od podatku idzie w parze z wysokimi stawkami podatkowymi (np. Wielka Brytania, Austria, Belgia), często uzależniona jest od spełnienia różnych warunków dotyczących dochodu i stażu pracy (np. Hiszpania), w wielu przypadkach jest regresywna, malejąc wraz ze wzrostem dochodu (np. Litwa) – bądź nawet przysługuje jedynie do określonego jego limitu (np. Słowacja). Istnieją również kraje (np. Węgry, Rumunia), których systemy podatkowe, oparte zazwyczaj na konstrukcji podatku liniowego, kwoty wolnej nie przewidują w ogóle – a najubożsi wspierani są w inny sposób, np. za pomocą transferów socjalnych. Oczywiście nawet w wyniku takiej pogłębionej analizy porównawczej wniosek dla Polski pozostaje ten sam – poziom nierówności społecznych, słabość sektora pomocy społecznej i uwłaczające ludzkiej godności warunki zatrudnienia najgorzej wykwalifikowanych pracowników uzasadniają konieczność pilnego podwyższenia kwoty wolnej.
Wiele zmienić, żeby (prawie) nic nie zmienić
Podatki pośrednie w zasadniczym stopniu konstruowane są na poziomie unijnym. Podatki dochodowe zaś są pozostawione poszczególnym państwom członkowskim – stając się tym samym narzędziem arbitrażu i wewnątrzwspólnotowej konkurencji między nimi. Grzechem wielu poprzednich ekip rządzących był fakt, że do całego zastanego systemu podatkowego podchodzili jak do drogocennego spadku o wartości sentymentalnej: tworu świętego i nienaruszalnego, który modyfikować można jedynie w obrębie stworzonego uprzednio szkieletu – zmieniając stawki podatków i, ewentualnie, korygując zakres zwolnień. To dlatego kolejne rządy nie podejmowały się podwyżki kwoty wolnej – za każdym razem pokutowało w nich myślenie, że reforma taka w proporcjonalny sposób objąć musi wszystkich podatników. PiS od pierwszego dnia rządów udowadnia, że gdzie jak gdzie, ale w dziedzinie podatków sentymentów mu brak. Abstrahując od efektów, za przykłady takiego niespotkanego od dawna w Polsce, innowacyjnego podejścia do spraw podatkowych, uznać można choćby niedawne wprowadzenie podatku handlowego czy reformę administracji podatkowej. Rozwiązanie kwestii kwoty wolnej od podatku wpisuje się w ten trend.
Zaledwie kilka dni Polska cieszyła się awansem o 11 pozycji w rankingu Paying Taxes, przygotowanym przez Bank Światowy i PwC kilka dni temu. Pod względem skomplikowania systemu podatkowego zajmujemy obecnie 47 miejsce na świecie. Niestety, dość nieczytelny z punktu widzenia podatnika nowy mechanizm obliczania kwoty wolnej z całą pewnością nie wpłynie na poprawę naszej pozycji w tym rankingu. Wprowadzone zmiany są tak naprawdę kompromisem pomiędzy wyborczymi obietnicami a możliwościami budżetu. I to kompromisem gorzkim. Dla kieszeni przeciętnego przedstawiciela klasy średniej kwota wolna od podatku ani w kształcie obecnym – ani nawet proponowanym – nie ma tak naprawdę wielkiego znaczenia. Znaczenie mają za to zawiedzione nadzieje, które wyborca pokładał w składanych przez PiS obietnicach, że większą podmiotowość zyskają w zreformowanym państwie ludzie tacy jak on: zarabiający średnią krajową, żyjący zwyczajnie, bez luksusów, w ciągłym napięciu między wysokimi aspiracjami a ograniczonymi możliwościami. Trudno mówić o podmiotowości, skoro klasa średnia, wciąż będąca przecież na dorobku, podwyżki kwoty wolnej nie odczuje w sposób nawet symboliczny. Symboliczny będzie za to wpływ na budżet, a to najważniejsze, zwłaszcza w obliczu wizji nadchodzącego spowolnienia gospodarczego. Wiceminister finansów Paweł Gruza przekonuje, że budżet nie straci na zmianie więcej niż 1 mld zł.
W proponowanym kształcie reforma tak naprawdę nie zadowala nikogo – ani ubogich, których dochód nie ulegnie jakiejś radykalnej, wyraźnie odczuwalnej poprawie, ani przytłaczającej większości podatników, których zostawi z poczuciem rozczarowania, gdyż podwyżka kwoty wolnej nie dotyczyć ich będzie w ogóle.
Co więcej, wydaje się, że jest rozwiązaniem tylko tymczasowym, które – zależnie od ostatecznego kształtu reformy całego systemu podatkowego – zostanie zmodyfikowane bądź w ogóle zlikwidowane, ustępując miejsca innym instrumentom podatkowego wsparcia tych, których dobro PiS stara się mieć na uwadze w pierwszej kolejności: rodziny i zarabiających najmniej. Pozostali, jak się wydaje, podwyższenia kwoty wolnej mogą się już – przynajmniej za tego rządu – nie doczekać.
