Opinia Komisji Weneckiej nie wpłynie na obsadę TK
Zamiast mało przekonujących twierdzeń o braku mocy wiążącej opinii Komisji Weneckiej, premier Beata Szydło powinna raczej dążyć do wprowadzenia w życie zawartych w niej zaleceń. Najlepiej – także z punktu widzenia politycznych planów PiS – gdyby zostały one zastosowane dosłownie. Wbrew pojawiającym się od soboty tezom nie mają one bowiem większego wpływu na obsadę Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie zastosowanie się do opinii Komisji może przynieść Polsce polityczne korzyści wobec instytucji międzynarodowych.
Premier ma oczywiście rację, mówiąc że z prawnego punktu widzenia opinia jest dla naszego kraju niewiążąca. Niewątpliwe jest też jednak, iż jej polityczne skutki mogą być dość istotne – konsekwencją braku wdrożenia zaleceń będą najprawdopodobniej niekorzystne dla Polski działania Rady Europy oraz organów Unii Europejskiej. Z tego względu warto przeanalizować, co dokładnie zaleca nam Komisja Wenecka.
W ujawnionym w sobotę projekcie (na potrzeby tego artykułu zakładam, że końcowa opinia nie będzie się od niego zasadniczo różnić) opinii Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (zwanej najczęściej Komisją Wenecką) na 23 stronach zawarto dość szczegółowy – choć niepozbawiony uproszczeń – opis polskiego kryzysu konstytucyjnego, a także zarekomendowano kilka sposobów jego rozwiązania. Sposoby te można podzielić na takie, które zalecają generalny kierunek zmian, jak i te które wzywają organy władzy w Polsce do podjęcia konkretnych działań.
Ze względu na ocenę skutków opinii dla polskiego prawa istotne są zwłaszcza te drugie. Jedynie krótko warto wspomnieć, że o ile Komisja negatywnie oceniła m.in. pomysł odwołania wszystkich sędziów i powołania ich na nowo przez obecny Sejm (co wskazano w opinii w akapicie nr 134), o tyle pozytywnie odbiera, a wręcz zaleca dokonanie zmiany Konstytucji, przez wprowadzenie do niej wymogu większości kwalifikowanej przy wyborze sędziów trybunału (akapit nr 139), albo wyboru części z nich przez Prezydenta RP oraz organy władzy sądowniczej (akapit nr 140).
Jeśli jednak chodzi o konkretne działania, Komisja wzywa Polskę do:
1. Uchylenia przez Sejm uchwał wydanych na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją (akapit nr 134).
2. Usunięcia z porządku prawnego poprawek wprowadzonych do ustawy o Trybunale nowelizacją z 22 grudnia 2015 roku i – co jest jednak tylko sugestią – zastąpienia ich przepisami opartymi na projekcie przyjętym przez grupę roboczą przygotowującą projekt zakończony uchwaleniem w czerwcu ustawy o Trybunale (akapit nr 137). Chodzi najprawdopodobniej o pierwotny projekt ustawy, jaki został wniesiony do Sejmu VII kadencji przez Prezydenta Bronisława Komorowskiego. Projekt ten został w istotny sposób zmieniony w czasie prac podkomisji. Najważniejszą – z punktu widzenia Komisji Weneckiej – zmianą było usunięcie przepisu o „preselekcji” kandydatów do Trybunału m.in. przez środowiska prawnicze, uniwersytety, Krajową Radę Sądownictwa; dopiero ze sporządzonej przez te instytucje wstępnej listy wyboru miałby dokonywać Sejm. Komisja zaleca Polsce, aby nowa ustawa o Trybunale zawierała podobne rozwiązanie. Warto jednak zauważyć, że posłowie Sejmu VII kadencji wykreślili ten zapis z ustawy, wskazując – nie bez pewnej słuszności – na jego potencjalną niezgodność z Konstytucją, przez ograniczenie Sejmowi prawa do wyboru sędziów spoza grona wskazanego przed podmioty niepowołane do tego w ustawie zasadniczej.
3. Podjęcia w kraju rzetelnej i zrównoważonej debaty na temat reformy organizacji Trybunału, trybu postępowania przed nim oraz czasu niezbędnego dla zagwarantowania praw jego stronom przed rozpoznaniem sprawy; debata ta powinna odbyć się z udziałem wszystkich zainteresowanych instytucji, z zapewnieniem im wystarczającej ilości czasu na przedstawienie rzetelnej opinii (akapit nr 138).
Już na pierwszy rzut oka widać, że zalecenia nr 2 i 3 są w pewnym stopniu sprzeczne – jeśli bowiem w istocie miałaby się odbyć szeroka debata, to nie sposób wymagać z góry, aby w jej wyniku zaimplementowano rozwiązania z projektu sporządzonego w sierpniu. Zalecenia nie są jednak – z punktu widzenia skutków dla polskiego prawa – bardzo istotne, a przynajmniej nie w krótkiej perspektywie. O ile bowiem uchylenie ostatniej nowelizacji można uznać za konkretne oczekiwanie Komisji, o tyle kolejna nowelizacja wcale nie musi być tożsama z sierpniowym projektem wniesionym przez Prezydenta RP. Co więcej, po uwzględnieniu ogólnych zaleceń Komisji (dotyczących zwłaszcza zmiany Konstytucji), ustawa o Trybunale będzie de facto musiała wyglądać zupełnie inaczej.
Tak, czy inaczej, realizacja zaleceń nr 2 i 3 w praktyce nie może być niczym innym, niż rozpoczęciem prac nad kolejną nowelizacją ustawy o Trybunale. Biorąc pod uwagę, że sama Komisja oczekuje, aby prace te nie odbywały się zbyt szybko, rządząca większość nie powinna obawiać się, że zostaje w ten sposób z dnia na dzień pozbawiona wpływu na obowiązujące prawo. Wdrożenie zaleceń Komisji może wręcz doprowadzić do korzystnego dla rządu Beaty Szydło rozwiązania obecnego kryzysu. Skoro bowiem partie opozycyjne nie były dotąd zainteresowane propozycjami PiS (powołanie na nowo całego Trybunału, czy zmiana Konstytucji), być może będą bardziej skłonne do kompromisu, gdy rozmowy na ten temat zostaną zainicjowane w oparciu o opinię szanowanej przez nie Komisji Weneckiej.
Te rozważania mają jednak charakter długoterminowy; w krótszej perspektywie znacznie bardziej istotne wydaje się zalecenie nr 1. Pozornie jest ono oczywiste – Sejm RP powinien uchylić wszystkie podjęte przez siebie uchwały, które opierają się na przepisach uznanych przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją. Opozycja utożsamia to zalecenie z żądaniem uchylenia 10 uchwał obecnego Sejmu (VIII kadencji):
a) o stwierdzeniu nieważności wyboru sędziów dokonanego 8 października 2015 roku przez Sejm VII kadencji – co nastąpiło w drodze 5 uchwał obecnego Sejmu podjętych 26 listopada 2015 roku i opublikowanych w Monitorze Polskim z 2015 r. pod pozycjami 1131 – 1135);
b) o wyborze sędziów Trybunału – co miało miejsce w drodze kolejnych 5 uchwał podjętych 2 grudnia 2015 roku (i opublikowanych w Monitorze Polskim z 2015 r. pod pozycjami 1182 – 1186).
Z prawnego punktu widzenia stanowisko to jest całkowicie błędne. Stosując wprost zalecenia Komisji Sejm powinien bowiem uchylić tylko te uchwały, które zostały oparte o podstawy prawne uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją. Tymczasem żadna z przywołanych wyżej 10 uchwał o takie przepisy się nie opiera.
Uchwały z 26 listopada zostały wydane bez powołania podstawy prawnej. W uzasadnieniu projektów tych uchwał wskazano, że Sejm jest jedynym organem władnym uchylić podjęte przez siebie uchwały – a zatem nawet w braku precyzyjnej kompetencji do takiego działania może to uczynić, dokonując oceny i konwalidacji swoich działań niebędących aktami normatywnymi.
Niezależnie od oceny tej argumentacji nie została ona zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Postanowieniem z 7 stycznia 2016 roku (sygn. akt U 8/15) umorzono postępowanie w sprawie zgodności uchwał Sejmu z Konstytucją. Oznacza to, że uchwały z 26 listopada nie mieszczą się w kategorii „uchwał wydanych w oparciu o przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne” – a zatem Komisja Wenecka nie wezwała Sejmu RP do ich uchylenia.
To samo dotyczy uchwał z 2 grudnia 2015 roku. Dotyczą one wyboru sędziów Trybunału – i zostały oparte o przepisy art. 194 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym. Również i te przepisy nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją. Przepis art. 17 ust. 2 nie był zresztą nigdy samodzielnie kontrolowany pod kątem jego konstytucyjności; zarówno w wyroku z 3 grudnia 2015 roku (sygn. akt K 34/15), jak i w tym z 9 grudnia 2015 (K 35/15) Trybunał zajmował się szeregiem innych przepisów, ale nie art. 17 ust. 2.
Skoro więc Komisja Wenecka wezwała do uchylenia tych uchwał, które wydane zostały w oparciu o przepisy niekonstytucyjne – to zalecenie to z pewnością nie dotyczy uchwał z 26 listopada i 2 grudnia 2015 roku.
Dlatego zamiast dokonywać uników i skupiać się na braku mocy wiążącej opinii Komisji, Rząd może, bez uszczerbku dla najlepiej przez siebie rozumianych interesów Polski, wprowadzić w życie jej zalecenia – zgodnie z ich dokładnym brzmieniem.
