Czy Rada ds. Innowacji to krok w stronę nowej polityki przemysłowej?
Powołanie międzyresortowej Rady ds. Innowacji, której działanie zainaugurowano 11 stycznia, odpowiada na wzrastającą świadomość konieczności jawnego włączenia się państwa w procesy innowacyjne. Wnioski z najnowszych badań wskazują jednak, że selektywne oddziaływanie przez państwo na określone sektory może przynieść gospodarce bardziej wymierne korzyści niż niedookreślone, horyzontalne wsparcie innowacyjności. Dlatego warto pamiętać o nowej polityce przemysłowej.
„Polityka przemysłowa jest znowu w modzie”, obwieścił kilka lat temu znany z głoszenia raczej wolnorynkowych poglądów tygodnik „The Economist”. Główną przyczyną renesansu zainteresowania tym obszarem polityki ekonomicznej stały się trudności z transformacją gospodarek, które utknęły na średnim poziomie rozwoju w globalnych łańcuchach produkcyjnych. Gospodarkom tym, z powodu wyższych kosztów pracy, trudno konkurować z krajami na niskim poziomie rozwoju, produkującymi na masową skalę standaryzowane dobra konsumpcyjne. Ale jeszcze trudniej podjąć im walkę z krajami zaawansowanymi gospodarczo, eksportującymi produkty i usługi wysokich technologii.
Przez lata zrobiono wiele, aby obrzydzić opinii publicznej pojęcie „polityki przemysłowej”. Do dziś kojarzy się ona głównie z defensywnymi formami interwencjonizmu państwowego, protekcjonizmem handlowym, ograniczaniem konkurencji czy niejasnymi związkami pomiędzy polityką a biznesem. Zapewne takie obserwacje skłoniły noblistę Gary’ego Beckera do sformułowania opinii, że „najlepsza polityka przemysłowa to jej brak”. Tymczasem od ponad 10 lat wiodące ośrodki naukowe na powrót prowadzą badania nad polityką przemysłową. W większości powstających opracowań widoczna jest silna krytyka neoliberalnych założeń konsensusu waszyngtońskiego, w ramach którego dopuszczano jedynie łagodne środki horyzontalnego wsparcia innowacyjności.
Dani Rodrik, jeden z pierwszych ekonomistów, którzy podchwycili zmianę trendów w polityce przemysłowej, stwierdza dobitnie, że rządy są dziś „skazane na wybór” konkretnych branż spośród istniejących w kraju perspektywicznych sektorów eksportowych. Rodrik dowodzi, że efektywną politykę przemysłową prowadziły dotąd te państwa, które wbrew presji ze strony międzynarodowej konkurencji umożliwiały krajowym firmom „samoodkrywanie” ich potencjału innowacyjnego. Warunkiem koniecznym do prowadzenia efektywnej pomocy publicznej było jednak wyznaczenie jasnych reguł jej rozpoczęcia i zakończenia, ograniczających ryzyko przedłużającego się wsparcia nierentownych sektorów.
Nowa polityka przemysłowa jest zatem nie tyle korektą zawodności rynku, co aktywnym wpływem na przekształcanie przewagi komparatywnej państwa, polegającym m.in. na przeciwdziałaniu ograniczeniom technologicznym gospodarki. Jednym z najbardziej spójnych sposobów myślenia o współczesnej polityce przemysłowej jest koncepcja nowej ekonomii strukturalnej, zaproponowana przez byłego ekonomistę Banku Światowego, Justina Lina.
Co istotne, powołał się na nią wicepremier Morawiecki w wywiadzie udzielonym dziennikowi „Polska The Times” pod koniec grudnia 2015 roku. Jego zdaniem, realizacja koncepcji Lina ma pomóc obecnemu rządowi we właściwym ukierunkowaniu polityki proinnowacyjnej.
Najważniejszym elementem strategii nowej ekonomii strukturalnej jest identyfikacja dóbr handlowych i usług, które były wytwarzane przez ostatnie 20 lat w krajach cechujących się podobnym wyposażeniem w czynniki produkcji, wysokim tempem wzrostu gospodarczego i PKB per capita około dwukrotnie wyższym w stosunku do kraju wdrażającego politykę przemysłową. Kolejnymi krokami omawianej strategii są: po pierwsze, określenie ograniczeń uniemożliwiających krajowym firmom z wybranych branż wzrost jakości ich produktów, a po drugie stworzenie wysokiej bariery wejścia do tych sektorów rynku dla przedsiębiorstw zagranicznych. Warto przy tym pamiętać, że zmiana strukturalna powinna być zainicjowana przez względnie wąską grupę sektorów, które powinny dynamicznie zwiększać skalę swojego działania.
Sformułowaniu tych założeń musi towarzyszyć wybór odpowiednich narzędzi wsparcia przemysłu. Zdaniem brytyjskiego ekonomisty Roberta Wade’a, promocji nowych możliwości technologicznych służy oczywiście finansowanie przez rząd ryzykownych inwestycji w innowacje, ale równie duże jest dziś znaczenie perswazji i zachęcania (tzw. nudging) firm do rozwoju technologii, poprawy przepływu informacji i dyfuzji wiedzy. Szeroko dyskutuje się obecnie ideę „państwa sprzyjającego rozwojowi” (developmental state), stanowiącego centralny element sieci publicznych i prywatnych instytucji, których działania prowadzą łącznie do zainicjowania zmian technologicznych w kraju. Wydaje się, że takie zadania przyświecają Agencji Wspierania Eksportu (AWE) i Agencji Rozwoju (AR), których powołanie zapowiedział minister Morawiecki. Zadaniem tych dwóch instytucji ma być konsolidacja zadań realizowanych dziś przez wiele podmiotów, takich jak np. Agencja Rozwoju Przemysłu. Ponadto, powołanie AWE i AR ma umożliwić koncentrację środków publicznych na innowacje, a także sprzyjać zachęceniu polskich przedsiębiorstw do przekierowania środków finansowych, akumulowanych w ostatnich latach na rachunkach bankowych, w stronę inwestycji podnoszących zaawansowanie procesów technologicznych i jakość produktów.
Czy Rada ds. Innowacji stanowi krok zbliżający nas do realizacji tak zdefiniowanych celów? Wiele będzie zależało od tego, które z sektorów czy nawet konkretnych przedsiębiorstw zostaną objęte wsparciem oraz jaki będzie jego rodzaj, skala i horyzont czasowy.
Trzeba mieć również świadomość tego, że wspieranie innowacji przez państwo często funkcjonuje na zasadzie prób i błędów, wiążących się wymiernymi kosztami. Jeśli chce się widocznie zwiększyć liczbę sukcesów, należy pogodzić się z jednoczesnym zwiększeniem liczby porażek w postaci nietrafionych projektów.
Zanim jednak Rada rozpocznie na poważnie swoje działania, będzie musiała przezwyciężyć strukturalny problem związany z brakiem instrumentów koordynacji działań. Choć tworzy ją zaledwie pięć ministerstw, istnieje obawa, że dominująca w administracji publicznej logika resortowo-silosowa skutecznie ograniczy zdolności operacyjne Rady, zanim ta jeszcze na poważnie zacznie rozwijać swoją działalność.
Tekst został pierwotnie opublikowany na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
