To referendum nie ma podstawy prawnej
Każdy uważny obserwator krajowej sceny politycznej zgodzi się z twierdzeniem, iż wśród polskich polityków istniał (istnieje?) pewnego rodzaju consensus co do wagi stabilnych reguł ustrojowych naszego państwa, których ewentualne zmiany powinny być poprzedzone szeroką i pogłębioną dyskusją. Jak wobec tej zasady należy potraktować ostatnią prezydencką inicjatywę w zakresie zmiany Konstytucji i rozpisania ogólnokrajowego referendum?
Dzień po zaskakującym finale pierwszej tury wyborów prezydenckich, prezydent Bronisław Komorowski, na fali kampanijnej walki o pozyskanie wyborców Pawła Kukiza, ogłosił, że skieruje do Senatu wniosek o rozpisanie na jesieni referendum w trzech kwestiach: jednomandatowych okręgów wyborczych, finansowania partii politycznych z budżetu państwa oraz zmian w systemie podatkowym, wprowadzających zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść obywatela.
Abstrahując od kwestii trafności analizy sztabowców Prezydenta co do rzeczywistych przyczyn tak wielkiego poparcia dla Kukiza, którymi bynajmniej nie było masowe uwielbienie Polaków dla zmian w systemie wyborczym, warto zastanowić się nad znaczeniem decyzji o rozpisaniu referendum w kontekście budowania kultury prawnej i poszanowania dla Państwa Polskiego, które to wartości powinny być szczególnie poważnie traktowane w kręgach najwyższych władz państwowych, dających przecież przykład całemu społeczeństwu.
Z doniesień medialnych i dostępnych dokumentów wynika, iż założeniem Bronisława Komorowskiego jest przeprowadzenie w drodze referendalnej zmian w Konstytucji RP, które umożliwią następnie wprowadzenie JOW-ów, co w świetle obowiązujących przepisów i opinii wielu konstytucjonalistów wydaje się być niedopuszczalne. Zawarty w art. 235 tryb zmiany Konstytucji nie przewiduje bowiem wprowadzenia w niej jakichkolwiek modyfikacji, będących następstwem zdania wyrażonego przez obywateli w ogólnokrajowym referendum. Jedynie Sejm oraz Senat w ustawie uchwalonej przy odpowiedniej większości mogą dokonać zmiany w Konstytucji i dopiero ta zmiana może podlegać zatwierdzeniu lub odrzuceniu przez obywateli w drodze referendalnej.
Oznacza to, że ewentualne referendum ogólnokrajowe w sprawie jednomandatowych okręgów wyborczych zostanie przeprowadzone bez podstawy prawnej. Co więcej, jako że ustawa zasadnicza nie przewiduje przeprowadzenia referendum “opiniodawczego”, ewentualne poparcie wyrażone przez obywateli dla idei JOW-ów w takim referendum będzie całkowicie niewiążące dla rządzących i łatwo można sobie wyobrazić, iż podzieli los milionów podpisów pod obywatelskimi projektami ustaw, które w ostatnich latach były notorycznie ignorowane przez władzę ustawodawczą.
Kontrowersje budzi również pytanie dotyczące tzw. zasady in dubio pro tributario w prawie podatkowym, której założeniem jest rozstrzyganie wątpliwości prawnych na korzyść obywatela. Po pierwsze wydaje się, że kwestie związane z kształtowaniem systemu podatkowego są – w stosunku do ustrojowej doniosłości referendum ogólnokrajowego – trywialne, ale jednocześnie stanowią na tyle skomplikowaną i kompleksową materię, że oddawanie ich pod powszechne głosowanie jest działaniem karkołomnym.
Karkołomność tej inicjatywy podkreśla także fakt, iż powyższa zasada została właśnie przyjęta przez rząd w projekcie zmian w ordynacji podatkowej. Jeśli tylko parlament uchwali rządowy projekt, okaże się, że to pytanie referendalne stanie się bezprzedmiotowe. Laik powiedziałby, że zapewne wystarczy zwyczajne wykreślenie tego pytania z referendalnej karty do głosowania. Niestety – konstytucyjne procedury dotyczące zatwierdzania przez Senat prezydenckiego postanowienia o ogłoszeniu referendum nie przewidują możliwości zmiany jego treści. Tak więc wszystko wskazuje na to, że we wrześniowym referendum będziemy mogli wyrazić poparcie dla inicjatywy, która będzie już funkcjonować w systemie prawnym. Można też sobie wyobrazić zabawną sytuację, w której obywatele w referendum sprzeciwią się zasadzie in dubio pro tributario. Konsekwencją takiej niezgody będzie zobligowanie rządzących do usunięcia tej zasady z systemu prawa podatkowego. Rządzących, którzy kilka miesięcy wcześniej ją do niego wprowadzili, walcząc o poparcie społeczeństwa.
Powyższe okoliczności poddają w wątpliwość fachowość i kompetencje prezydenckich prawników, którzy jak żadni inni (wyłączając być może sędziów Trybunału Konstytucyjnego) powinni orientować się w zawiłościach proceduralnych polskiego prawa ustrojowego. Nie sposób mieć przy tym większych pretensji do samego Bronisława Komorowskiego, który z wykształcenia jest przecież historykiem. Niestety jednak, choć wydaje się to raczej mało prawdopodobne, to właśnie jemu będzie groziła odpowiedzialność za działania związane z omawianym referendum.
Jak wskazują bowiem eksperci Pracowni Demokracji, istnieją podstawy do rozważenia, czy działania te nie wyczerpują znamion deliktu konstytucyjnego – czyli naruszenia Konstytucji, które nie jest przestępstwem, ale może pociągać za sobą wszczęcie procedury postawienia prezydenta przed Trybunałem Stanu.
Obraz poczynań Pałacu Prezydenckiego, do którego dochodzi szokujące postępowanie senatorów rządzącej koalicji, którzy w dniu dzisiejszym, po jednym – półtoragodzinnym – posiedzeniu (sic!) w pełni zaakceptowali treść prezydenckiego postanowienia referendalnego, dotyczącego przecież fundamentalnych, ustrojowych kwestii, skłaniają do ponurego wniosku, iż wspomniany na wstępie polityczny consensus co do swoistej “świętości” Konstytucji został właśnie znacznie nadwyrężony w imię doraźnych, kampanijnych interesów.
Nie chodzi tu bowiem jedynie o obowiązek wynikający z art. 126 Konstytucji, który stanowi, iż to Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, ale też o zespół pewnych niepisanych zasad, państwowych wartości, które zakładają, że owszem – dozwolone jest prowadzenie zaciętej, politycznej walki o zdobycie władzy, ale ramy tej walki wyznaczone są przez obowiązujące przepisy prawa, w tym szczególnie przez Konstytucję, która powinna być – szczególnie w okresie wyborczym – nienaruszalna. W mojej opinii ta nienaruszalność obejmuje także powstrzymanie się od stosowania przez osoby sprawujące władzę należnych im konstytucyjnych prerogatyw, jedynie w celu doraźnego przypodobania się wyborcom i z pominięciem jakiejkolwiek debaty czy głębszej refleksji. W omawianym przypadku jest to tym bardziej szokujące i niebezpieczne, że mamy do czynienia z wykorzystywaniem kompetencji do działań, których skutkiem może być całkowite przemodelowanie krajowej sceny politycznej, jak to prawdopodobnie będzie mieć miejsce po ewentualnym wprowadzeniu jednomandatowych okręgów wyborczych do Sejmu.