Nitszke: PE nie jest kwiatkiem do kożucha

Medialny kurz po wyborach do PE zdążył już opaść, wybrany został przewodniczący Komisji Europejskiej. Odchodząc od emocji związanych z obsadą stanowisk poszczególnych komisarzy, chciałbym prześledzić procedurę powstawania unijnego prawa. Rzeczy, która w polskich mediach pozostaje niezauważona. Czy na początku unijnej ścieżki legislacyjnej należy umieścić Radę Europejską, gdzie szefowie państw i rządów ustalają ogólne cele i wytyczne dla Unii?

Nie do końca. Rada Europejska, owszem, ustala ogólne cele i wytyczne, ale dotyczą one kwestii fundamentalnych dla Unii, np. relacji zewnętrznych. W takich zasadniczych obszarach, istotnych ze strategicznego dla UE punktu widzenia, inne instytucje muszą ściśle przestrzegać postanowień szefów państw i rządów. Natomiast, jeśli chodzi o poszczególne polityki sektorowe, jak polityka rolna, spójności czy handlowa, to tutaj rola Rady jest dużo mniejsza.

Przejdźmy w takim wypadku do drugiego przystanku – Komisji Europejskiej, która „przetwarza” następnie owe ogólne cele i wytyczne Rady Europejskiej na bardziej szczegółową agendę. Czy to poszczególni komisarze wychodzą z inicjatywą opracowania konkretnych aktów prawnych, czy te zadania są delegowane przez Sekretariat Generalny podległy Przewodniczącemu KE?

Komisja Europejska jest wyposażona w inicjatywę ustawodawczą – mogą z nią wyjść poszczególni komisarze, czymś spotykanym są także zadania delegowane przez Sekretariat Generalny. Nie ma jednej zasady, dlatego że poszczególni komisarze mają swoje przydziały zadań. Oni oczywiście nie są jednostkowymi urzędnikami. Za każdym komisarzem stoi sztab ludzi, czyli Dyrekcja Generalna. Część tych projektów jest inicjowana przez poszczególnych komisarzy w tych dziedzinach, w których się specjalizują. Natomiast pewne propozycje, bardzo wstępne, wychodzą z Sekretariatu Generalnego. Trudno tutaj mówić o jakichś proporcjach, dlatego że różnie się to rozkłada w różnym czasie. Ja bym wskazywała jednak na pierwszeństwo komisarzy w tym zakresie.

Jednym z etapów opracowania aktów prawnych przez poszczególnych komisarzy jest narada z ekspertami z państw członkowskich, przedstawicielami grup interesów oraz niezależnymi ekspertami. Kim są ci ludzie? Czy nie są to zwykli lobbyści ukryci pod szumnym określeniem ekspertów?

Przede wszystkim należy odróżnić ekspertów od lobbystów i ta granica jest dosyć cienka. Jeśli ktoś jest „lobbystą-lobbystą”, to sprawa jest jasna. Wiemy, za kim lobbuje i dlaczego. Natomiast pojęcie tych ekspertów, o których Pan wspomina, wiąże się bezpośrednio z udziałem państw członkowskich w procesie legislacyjnym. Państwa wskazują ekspertów – w tym sensie powinni być niezależni od grup nacisku. Oni reprezentują interes danego państwa. Wiemy, że Komisja jest instytucją o charakterze ponadnarodowym, działającą w imieniu całej Unii Europejskiej, ale mimo wszystko Unia to państwa. Stąd też wynika chęć pośredniego włączenia państw w proces przyjmowania konkretnych rozwiązań, partycypacji, za którą pójdzie poczucie, że jest to wspólna decyzja Unii Europejskiej, rozumianej jako Unia plus państwa.

Czy jest odgórnie wyznaczony czas ich urzędowania, jakaś kadencja? Czy są  przypisani do konkretnego obszaru tematycznego?

To są eksperci z konkretnej dziedziny. W zależności od tego, czego dana sprawa dotyczy, to konkretni urzędnicy ministerialni, którzy w ministerstwach na poziomie państw członkowskich specjalizują się w danej dziedzinie, wysyłani są jako eksperci. Możliwe jest również wskazanie osób spoza aparatu urzędniczego np. z organizacji pozarządowych czy środowisk akademickich –  pełnią oni rolę wspomnianych wyżej niezależnych ekspertów. Natomiast spośród owych grup interesów wymienić można zinstytucjonalizowane organizacje pracodawców czy pracobiorców np. związki zawodowe.

Interesująco wygląda proces przyjmowania projektów tych aktów prawnych. Tylko 5% jest akceptowanych na posiedzeniach plenarnych KE. Blisko 70% przyjmuje się w tzw. procedurze obiegowej. Na czym ona polega?

Procedura obiegowa jest wygodnym rozwiązaniem, które w dużej mierze ułatwia pracę Komisji. Polega na tym, że projekt aktu prawnego wychodzi od jednego bądź grupy komisarzy – dwóch, trzech – jeśli sprawa jest na tyle szeroka, iż wchodzi w zakres zainteresowania większej grupy komisarzy. Przedstawiają ją w formie pisemnej i przesyłają do kolejnych komisarzy. Jeśli żaden z nich nie zgłosi zastrzeżeń do tego projektu, to zakłada się, że odpowiada on wszystkim i uznaje się go za przyjęty. I zwykle tak jest, iż pozostali komisarze nie zgłaszają zastrzeżeń. To jest logiczne – specjalizuję się w jakiejś dziedzinie, która została mi przydzielona, to nie wchodzę w kompetencje kolegów.

Czy poszczególne dyrekcje generalne faktycznie zapoznają się z tymi projektami?

To teraz pytanie z mojej strony: czy potrzebujemy odpowiedzi jak jest naprawdę, czy jak być powinno? (śmiech)

Jak jest naprawdę.

Jak jest naprawdę – możemy się domyślać. Oczywiście, tego nam nikt nie powie, ale tak intuicyjnie do tego podchodząc, to zapewne jest tak, że poszczególne dyrekcje uznają, że koledzy z sąsiedniej dyrekcji, która z tym projektem wystąpiła, znają się na danej sprawie lepiej. Ten mechanizm, powoduje, że dzisiaj my wierzymy koledze, ale jutro kolega wierzy nam. Bez wzajemnego wchodzenia sobie w paradę.

Na którym etapie przygotowywania aktu prawnego wiadomo, czy przyjmie on formę dyrektywy, czy rozporządzenia?

W zasadzie już na samym początku, kiedy dana kwestia jest rozważana. Dyrektywy, ze względu na brak charakteru bezpośredniego oraz wymóg implementacji do porządku prawnego danego państwa, są wybierane najczęściej wówczas, gdy wiemy, że w przypadku zastosowania rozporządzenia, które już takiej elastyczności nam nie daje, pojawiłyby się problemy z przyjęciem danego projektu. Dyrektywa – wskazując tylko cel i pozostawiając państwom wybór środków i sposób dostosowania prawa krajowego do nowych rozwiązań – daje zdecydowanie większe pole manewru.

Z KE projekt aktu prawnego trafia do PE i Rady UE. Trafia do nich jednocześnie czy istnieje jakaś ustalona kolejność?

Po Traktacie Lizbońskim mamy dwie zasadnicze procedury prawodawcze: zwykłą i specjalną. W ramach zwykłej procedury prawodawczej projekt aktu prawnego trafia jednocześnie do Rady i do Parlamentu. Natomiast w ramach specjalnej procedury prawodawczej różne będą kompetencje Rady i Parlamentu – w zależności od tego, która z tych instytucji jest w tej procedurze silniejsza. O tym każdorazowo będzie decydować Traktat.

Rada Unii Europejskiej. Większość kojarzy ją z instytucją grupującą poszczególnych ministrów, niewiele osób wie, że za bieżącą pracę tej instytucji odpowiadają Komitety Stałych Przedstawicieli – COREPER II, w skład którego wchodzą ambasadorowie państw członkowskich przy UE i COREPER I (zastępcy ambasadorów). Aż 82% decyzji w Radzie zapada już na poziomie COREPER-u II w formie konsensu. Czy w tej sytuacji rola ambasadora Polski przy UE nie jest ważniejsza od tego kto piastuje stanowisko ministra?

To jest podchwytliwe pytanie. (śmiech) Musimy pamiętać, że ambasadorowie przez cały czas pozostają urzędnikami państwa. W związku z tym nie działają oni w próżni, bez wiedzy swoich przełożonych, niczym super-urzędnik, wyposażony w kompetencje kilku ministrów krajowych. Bez wątpienia istnienie COREPER-ów ułatwia funkcjonowanie Rady. Jego funkcjonariusze dokonują podziału spraw, które podlegają ministrom, na tzw. punkty A i punkty B. W skład punktów A wchodzą właśnie te kwestie, które zostały już przyjęte na poziomie COREPER-u. Ministrowie zatwierdzają je en bloc. Dyskusje, targi i zawieranie kompromisów dotyczą punktów B.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że ambasadorowie państw członkowskich widują się także na spotkaniach nieoficjalnych, na co dzień mieszkają w Brukseli, często ich dzieci chodzą do tych samych szkół. W ten sposób tworzą się pewne sympatie i antypatie, mogące skutkować tym, że dany ambasador, referując daną kwestię, przedstawia ją władzom swojego kraju w sposób przychylny dla państwa, z którego pochodzi inny ambasador. Ostatecznie wszystko rozbija się jednak o kwestię interesów. No i pamiętajmy, że ministrowie tych dwóch krajów mogą się znowuż nie lubić, w przeciwieństwie do ambasadorów (śmiech).

Dotychczas każdy z krajów posiadał w Radzie określoną liczbę głosów ważonych, ale od 1 listopada w życie wchodzi procedura tzw. „podwójnej większości”. Na czym polega ta zmiana?

Moim zdaniem oznacza to uproszczenie mechanizmu głosowania w Radzie Unii Europejskiej. Dotychczasowe głosy ważone obliczane są na podstawie potencjału demograficznego państw, przy czym należy zaznaczyć, że nie ma tu mowy o dokładnym ich odzwierciedleniu. Dla przykładu Polska posiada obecnie 27 głosów ważonych przy populacji 38 milionów, a Niemcy przy populacji przeszło 80 milionów mają ich ledwie o 2 więcej.

Wraz z wejściem zasady większości podwójnej zostanie przywrócona zasada prawa międzynarodowego publicznego: każde państwo jest sobie równe. Jedno państwo – jeden głos. Każde państwo będzie oddzielnie liczone. To jest pierwszy faktor brany pod uwagę. Natomiast drugi będzie odnosił się do populacji, która zacznie mieć realne znaczenie, ze względu na przeliczanie procentowe. Nowa formuła „podwójnej większości” mówi o tym, że aby jakaś decyzja została podjęta w tym trybie kwalifikowanej większości głosów, trzeba zdobyć poparcie 55% państw, które reprezentują 65% potencjału demograficznego Unii Europejskiej.

Czy ta zmiana nie odbije się negatywnie na naszych interesach? Niemcy i Francja posiadają w końcu niepokojąco duży potencjał demograficzny, który pozwoli im na skuteczne forsowanie ich wspólnej agendy.

Może nie tyle będzie im łatwiej przeforsować, co będzie łatwo zablokować. Do przeforsowania trzeba jednak zdobyć  poparcie 55% liczby państw. My zawsze koncentrujemy się na tym pojęciu większości, natomiast znacznie ważniejsza moim zdaniem jest mniejszość blokująca. Po 1 listopada wynosić ona będzie 4 państwa, posiadające 35% potencjału demograficznego UE. I tutaj otwiera się już szerokie pole popisu dla naszych rządów.

Nie zapominajmy również, że do końca marca 2017 r. obowiązywać będzie okres przejściowy, w czasie którego będziemy mieli możliwość zgłoszenia wniosku o „przeliczenie” czy dana decyzja znalazłaby potwierdzenie w starym systemie nicejskim.

Jakiekolwiek głosowanie? Nie ma żadnych ograniczeń?

Nie ma ograniczeń. Zatem jest to pewnego rodzaju bezpiecznik, umożliwiający łagodne wejście w nowy system lizboński wejść.

Polska była jednym z państw, które najgłośniej protestowały przeciwko temu systemowi podwójnej większości. Wielka szkoda, że nie udało się przeforsować naszego pomysłu pierwiastka. Myślę, że system pierwiastkowy byłby dla nas dużo korzystniejszy. On zakładał utrzymanie głosów ważonych, ale już inaczej obliczanych. Pierwiastek kwadratowy z liczby ludności wyrażonej w milionach, tak że dla Polski oznaczałoby to 6 głosów ważonych, Niemcy miałyby 9.

W moim przekonaniu nie warto jednak  kruszyć kopii o formułę głosowania w Radzie. Trwający bowiem przez wiele już dekad proces integracyjny doprowadził do wypracowania pewnej kultury pracy, która zakłada maksymalną konsensualność, wypracowywanie kompromisów, brak intencjonalnego działania wbrew interesom poszczególnych państw.

Za świetny przykład posłużyć mogą wspomniane punkty B, przygotowywane przez COREPER-y. Najczęściej poddawane są one przez ministrów długim konsultacjom, poszukiwane jest pole do kompromisu. Jeśli zakończy się to niepowodzeniem, taka kwestia często wraca do COREPER-u i cały proces negocjacyjny rozpoczyna się od początku.

Przejdźmy teraz do zwykłej procedury ustawodawczej. W jej ramach, po dotarciu do Parlamentu Europejskiego, trafia do odpowiedniej komisji parlamentarnej, która sporządza następnie do niego odpowiedni raport, który następnie jest przyjmowany na forum PE, zgodnie ze zdaniem największych frakcji?

Dokładnie tak. Poza tym ważne jest to, kto będzie sprawozdawcą.

W poprzedniej kadencji PE w 2/3 przypadków byli to przedstawiciele Europejskiej Partii Ludowej albo Socjalistów.

Liberałowie z ALDE też się pojawiali. Przeprowadzane są badania – sprawdzają one, który eurodeputowany ma największe szanse na otrzymanie pracy bycia sprawozdawcą. Okazuje się, że ten należący do dużej frakcji, jednej z pierwszych trzech. Drugi czynnik, który zwiększa szanse to doświadczenie: nie jest to taki deputowany-świeżynka, tylko deputowany przynajmniej drugą kadencję. I trzeci element – to jest deputowany, który mniej angażuje się w politykę krajową, a bardziej w europejską, tzn. mniej mówi na forum Parlamentu Europejskiego o interesach narodowych, a bardziej widzi interes całej Unii Europejskiej. To są trzy elementy,  wynikające z tych badań.

Na koniec chciałbym odnieść się do jednej z zasad systemu instytucjonalnego UE. Równowaga instytucjonalna mówi, że poszczególne instytucje UE mają ze sobą nie tylko współdziałać, lecz również wzajemnie hamować i równoważyć. Jak to wygląda w praktyce? Czy w procesie uchwalania prawa któraś z instytucji nie ma posiada zasadniczej przewagi?

Nikt nie ma zasadniczej przewagi, bo ten mechanizm tu w Unii Europejskiej działa. Pamiętajmy, że tu nie chodzi tylko o taką równowagę pomiędzy instytucjami, ale między pierwiastkiem ponadnarodowym a rządowym. To też wynika z rozwiązań Traktatu Lizbońskiego, aby równowagę między tymi dwoma pierwiastkami zachować.

Często się przedstawia Parlament Europejski jako instytucję, dla której stanowienie prawa jest tylko kwiatkiem do kożucha.  Czy to sprawiedliwy wizerunek?

Mnie się wydaje, że w Polsce jeszcze pokutuje takie przekonanie, które było wyrażane w starych podręcznikach o integracji europejskiej z lat 90. Tam będzie takie zdanie, że parlament jest kwiatkiem do kożucha, że on nie ma właściwie żadnego znaczenia, że to ciało reprezentacyjne, stworzone, by dać społeczeństwom pozór, iż ci wybierani przez nich deputowani mają na coś wpływ. Sytuacja się zmieniła, zwłaszcza po Lizbonie. Dzisiaj mamy przewagę  zwykłej procedury ustawodawczej, obejmującej większość projektów prawnych, gdzie rola Parlamentu jest równa roli Rady Unii Europejskiej. Już nie ma takiej sytuacji, że Rada przygotowuje projekt aktu prawnego, a Parlament się przygląda biernie czy tylko konsultuje. Dzisiaj Parlament ma realny wpływ, dlatego wydaje mi się, że powinni znajdować się w nim ludzie jak najbardziej kompetentni i doświadczeni.