Dyskryminacja większości, uprzywilejowanie imigrantów. Klęska francuskiej polityki miejskiej

Francuska polityka miejska stworzona w latach 70. XX w. miała być odpowiedzią na szybko rosnącą liczbę imigrantów, głównie tych przybywających z Algierii. Polegała na podnoszeniu jakości życia w wyselekcjonowanych dzielnicach, m.in. za pomocą budownictwa społecznego, renowacji infrastruktury i aktywizacji miejscowej ludności. Po kilkudziesięciu latach stało się jasne, że powyższa polityka poniosła fiasko. Wiązała się też z gigantycznym marnotrawstwem na niewyobrażalną skalę. Obszary jej działania to prawdziwa studnia bez dna, w której przepadają pieniądze podatnika. Wskaźniki gettoizacji i przestępczości tylko rosną.

Zamieszki na przedmieściach francuskich aglomeracji regularnie zwracają uwagę na politykę miejską, czyli szereg działań i programów rządowych mających 2 główne cele: oficjalny, czyli zmniejszenie nierówności społecznych między różnymi obszarami republiki, oraz niepisany – pacyfikację priorytetowych dzielnic miejskich.

Polityka miejska (fr. politique de la ville) łączy w sobie politykę urbanistyczną i budownictwo socjalne. Jej korzenie sięgają XIX w., gdy rewolucja przemysłowa spowodowała masowy napływ ludności z obszarów wiejskich do miast.

Władza centralna i samorządy stanęły przed  problemami zapewnienia dostępu do mieszkań dla nowych rezydentów, wprowadzenia porządku publicznego i niedopuszczenia do powstania terytoriów miejskich poza kontrolą władz. Spowodowało to prawdziwy przewrót w publicznej polityce urbanistycznej, a miasta posłużyły jako laboratoria dla jej nowych modeli.

Zręby budownictwa społecznego

Podwaliny budownictwa socjalnego we Francji powstały dzięki dobroczynności prywatnej.  Motorem napędowym był paternalizm chrześcijańsko-społecznych przemysłowców i kapitalistów XIX stulecia. Ich inspiracja ideowa różniła się, ale cel pozostawał ten sam: zapewnić pracownikom i ich rodzinom godne warunki mieszkaniowe w geograficznej bliskości miejsca pracy.

Jedno z najstarszych osiedli robotniczych we Francji zostało zbudowane przez pracodawców z Miluzy, zgrupowanych w stowarzyszeniu filantropijnym o inspiracji protestanckiej. Od 1862 r. powstało tam 1240 domów jednorodzinnych.

Bez wątpienia najbardziej znany projekt liczył 500 mieszkań emblematyczny „Familister” w Guise. Powstał przy fabryce Jean-Baptiste’a Godina i miał stanowić wcielenie w życie zasad falansteru – utopijnego projektu wspólnoty wolnych i równych ludzi. Jego autorem był Charles Fourier.

Podobnych rozwiązań powstało na terenie całej Francji więcej – osiedla Schneidera w Le Creusot i w Champagne-sur-Seine, domki robotnicze przy fabryce czekolady w podparyskim Noisiel, kamienice pracownicze w Paryżu epoki Napoleona III, szeregowce (fr. corons) katolickich przemysłowców w północnej Francji itd.

Władze publiczne zaangażowały się w budownictwo socjalne dość szybko, ale nie bezpośrednio. Raczej uciekały się do takich rozwiązań, jak odpis podatkowy lub gwarantowany kredyt na zakup mieszkania, domu lub terenu konstrukcyjnego. Umożliwiała to uchwalona w 1894 r. ustawa HBM (fr. Habitations à bon marché, pol. tanie mieszkania). W latach 50. XX w. termin HBM został zastąpiony przez używany do dziś skrót HLM (fr. Habitations à loyer modéré, pol. mieszkania o umiarkowanym czynszu).

Bezpośrednie zaangażowanie gmin zaczęło się dopiero później, wraz z ustawą z 1928 r., która rozszerzyła kompetencje merów. Wcześniej ustawa Cornudeta z 1919 r. wprowadziła prawdziwą regulacyjną politykę miejską poprzez nałożenie na miasta obowiązku posiadania planów urbanistycznych.

Wbrew stereotypom program budownictwa socjalnego w epoce Frontu Ludowego (1936-1940) był „nieśmiały”, a jego dokonania skromne. Projekt nie przekraczał założeń ustawy z 1928 r., czyli 200 tys. mieszkań HBM. Na dobrą sprawę funkcję budowniczego państwo wzięło na siebie dopiero w 1955 r. Priorytety w tym okresie stanowiły odbudowa zasobu mieszkaniowego ze zniszczeń II wojny światowej, podniesienie standardu mieszkaniowego Francuzów i likwidacja slumsów na obrzeżach wielkich miast (300 tys. gospodarstw).

W drugiej fazie państwo starało się znaleźć odpowiedź na zmiany struktury zatrudnienia, exodus wiejski i relokację repatriantów z Algierii w latach 1961-1962. Stopniowo te doraźne interwencje przerodziły się w zinstytucjonalizowaną politykę publiczną na dużą skalę. W okresie prosperity, zwanym Trente Glorieuses (1945-1975), zbudowano ponad 2,5 mln mieszkań socjalnych.

Liczył się rozmach i szybkość, stawiano więc głównie na beton. Funkcjonowały jeszcze firmy, które know how zdobywały podczas budowy Wału Atlantyckiego. Na obrzeżach metropolii z ziemi wyrosły skupiska bloków HLM z wielkiej płyty z mieszkaniami o wyższym standardzie niż ówczesne przeciętne francuskie lokum z kuchnią, łazienką, bieżącą wodą i centralnym ogrzewaniem.

Duże osiedla mieszkaniowe (fr. grands ensembles) liczące od kilkuset do kilku tysięcy mieszkań były budowane we Francji od połowy lat 50. do połowy lat 70. Francja stanowiła jedyne państwo Europy Zachodniej, które wybrało ten model budownictwa socjalnego, typowy raczej dla demokracji ludowych. To we Francji Nikita Chruszczow podpatrzył model dla swoich przyszłych chruszczowek.

Rozwój polityki miejskiej

Polityka miejska narodziła się pod koniec lat 70., kiedy na zbudowanych w pośpiechu osiedlach zaczęły pojawiać się pierwsze oznaki materialnego zniszczenia. Zbiegło się to w czasie z odpływem klasy średniej i napływem populacji pochodzenia imigranckiego. Nawet jeśli jej początek wiąże się z dojściem do władzy lewicy w 1981 r., to jej pierwowzór stanowi bez wątpienia program HVS (fr. Habitat et vie sociale, pol. mieszkalnictwo i życie społeczne) zainicjowany przez centroprawicowy rząd Raymonda Barre’a w 1977 r.

Program zakładał rehabilitację budynków i „faworyzowanie życia społecznego” w ok. 50 dzielnicach. Po raz pierwszy pojawił się wówczas szablon, który był nieustannie powtarzany przez wszystkie rządy przez kolejne 40 lat. Kompleksowe kontrakty zawierały miasta, spółdzielnie mieszkaniowe i międzyresortowe instytucje rządowe przy jednoczesnym (przynajmniej deklaratywnym) zaangażowaniu mieszkańców w ich projekty.

Prawdziwa polityka miejska sensu stricte ruszyła w grudniu 1981 r., kilka miesięcy po dojściu lewicy do władzy i po „gorącym lecie”, czyli pierwszych na taką skalę zamieszkach we Francji, do których doszło na przedmieściach Lyonu. Nowa władza i społeczeństwo oglądające na ekranach telewizorów samochody płonące na tle bloków doświadczyły traumy. Socjaliści wprowadzili rządy wedle zasad inżynierii społecznej, zgodnie z ówczesnymi trendami europejskiej lewicy.

Politykę walki z wykluczeniem miała prowadzić utworzona w grudniu 1981 r. Komisja ds. Społecznego Rozwoju Dzielnic, która angażowała władze lokalne i obejmowała szeroki zakres obszarów. Brała pod uwagę nie tylko renowację mieszkań i infrastruktur, ale także planowanie przestrzenne, szkolnictwo, zapobieganie przestępczości nieletnich i zachęty dla młodych ludzi do wejścia na rynek pracy.

W lipcu 1981 r. minister edukacji narodowej, Alain Savary, stworzył 170 ZEP, czyli priorytetowych stref edukacyjnych, które zapoczątkowały modę na słowo „strefa” i trzyliterowe skróty. Przeznaczano dodatkowe środki i zasoby ludzkie na tworzenie szkół w ramach ZEP. Ciągłość tej polityki jest widoczna do dziś. Jej ostatni przykład to inicjatywa prezydenta Macrona dotycząca ograniczenia liczby uczniów w REP (kolejny trzyliterowy skrót oznaczający priorytetową sieć edukacyjną) do 15 w klasie.

Jednocześnie w latach 1981-1983 powstały 3 eksperckie raporty, których konkluzje do dziś wyznaczają oś działań. Mowa o raporcie Schwartza na temat integracji zawodowej i społecznej młodzieży, raporcie Bonnemaisona pt. Prewencja, represje, solidarność na temat przyczyn i środków zaradczych przestępczości oraz raporcie Dubedout na o ubogich dzielnicach. Ten ostatni doprowadził do wdrożenia operacji Dzielnicowego Rozwoju Społecznego (DSQ). Opracowano wtedy nową metodologię działania polegająca na terytorialnym i międzyresortowym podejściu do problemów.

Jej nowatorstwo oznaczało zmianę paradygmatu. Polityka urbanistyczna uległa reorientacji, a obok celów stricte socjalnych stała się również narzędziem kupowania pokoju społecznego. Renowacja mieszkań, transportu i infrastruktury miała na celu nie tylko polepszenie dobrostanu mieszkańców, ale stanowiła też narzędzie osiągnięcia celów politycznych, takich jak spójność społeczna, większa równość i zwalczanie przestępczości.

Ważnym elementem francuskiej polityki miejskiej była renowacja, która obejmowała wyburzanie i odbudowę budynków mieszkalnych z wielkiej płyty, poprawę infrastruktury i obiektów użyteczności publicznej oraz dywersyfikację funkcji dzielnic znajdujących się w niekorzystnej sytuacji geograficznej.

Stała za tym podwójna logika: ideologiczna – socjalistyczna, w myśl której eliminacja biedy i dyskryminacji (rzeczywistej lub domniemanej) prowadzi do eliminacji przestępczości i napięć społecznych, oraz podświadoma – realistyczna, według której pokój się kupuje, a inwestycje i subwencje są formą kolektywnego haraczu wspólnoty narodowej wobec „elementów niekontrolowalnych”. Od tamtej pory w ten schemat wpisuje się polityka miejska wszystkich kolejnych rządów od lewicy po prawicę.

Właściwie należałoby użyć liczby mnogiej, bo polityk miejskich przez ostatnie 40 lat było kilkadziesiąt, a lokalnych programów odnowy i restrukturyzacji tysiące. Samo ich wymienienie jest czasochłonne i bezsensowne, zwłaszcza że każdy szef utworzonego w 1990 r. przez prezydenta Mitterranda ministerstwa polityki miejskiej (średnio 1 rocznie) chciał odcisnąć na nim własne piętno.

Po 39 miastach objętych wspomnianą wyżej polityką HVS (1977 r.), w zakres której wchodziły 53 dzielnice, polityka miejska rozstała rozszerzona w 1983 r. na 148 dzielnic objętych kontraktami DSQ. W 1996 r. stworzono wrażliwe strefy miejskie (ZUS) w liczbie 751. Zostały zlokalizowane w 490 gminach. Na koniec zrealizowano 2492 miejskich umów spójności społecznej (CUCS) obejmujących 500 gmin w latach 2007-2014.

W 1996 r., czyli za rządów centroprawicy, utworzono 416 miejskich stref redynamizacji miejskiej (ZRU) ze specjalnymi zachętami podatkowymi i zwolnieniami ze składek na ubezpieczenie społeczne oraz miejskie strefy wolnego handlu (ZFU). W 2001 r. Unia Europejska zezwoliła na całkowite zwolnienie działających tam firm z podatków na okres 14 lat.

Wprowadzono też specjalne zasady naboru pracowników dla młodych ludzi z przedmieść. Państwo pokrywało 55% ich miesięcznego wynagrodzenia. Ustawa z 21 lutego 2014 r. ujednoliciła tę łamigłówkę i wprowadziła pojęcie priorytetowych dzielnic polityki miejskiej (QPPV), których jest obecnie 1300 z ponad 10 tys. mieszkańców. Priorytetowe dzielnice zostały sklasyfikowane na podstawie tylko jednego kryterium – średnich dochodów mieszkańców.

Zamiast renowacji gettoizacja

Polityka miejska stała się we Francji instytucją konsekrowaną. Nastąpiła tabuizacja jej niepisanych założeń, celów i środków, która uniemożliwia krytykę i reformę. Bilans 4 dekad jest powszechnie uznawany za katastrofalny, choć nikt we francuskiej polityce (poza niszami) nie ma odwagi, by domagać się jej przerwania lub radykalnej reformy założeń, celów i środków. Żaden z jej celów nie został zrealizowany, a rezultaty finansowe i społeczne to katastrofa.

W lipcu 2012 r. sędziowie Trybunału Obrachunkowego (francuski odpowiednik NIK-u) opublikowali raport pt. Polityka miejska, dekada reform, czyli bilans działań podjętych na mocy ustawy z dnia 1 sierpnia 2003 r. znanej jako „plan Borloo” (nazwa powstała od nazwiska ministra). Dokument ustanowił Program Odnowy Miast (PNRU), jednak „mimo bezprecedensowego wysiłku nie osiągnął swoich celów”. Podsumowanie to można odnieść do wszystkich innych etapów tej polityki, wcześniejszych i późniejszych.

Eksperci wymieniają następujące dysfunkcje powyżej wspomnianych rządów: brak koordynacji między instytucjami i podmiotami w terenie, rozdrobniona organizacja, nieodpowiednio sterowana strategia, systemy piętrowe o krzyżujących się kompetencjach, niejasne finansowanie, słaba alokacja środków, źle określone cele, brak monitorowania i systematycznego audytu.

W kolejnym raporcie Trybunału Obrachunkowego z grudnia 2020 r. stwierdzono, że atrakcyjność priorytetowych dzielnic nie wzrosła mimo zainwestowanych w nie miliardów. Polityka miejska poniosła fiasko, bo nie spełniła zakładanych celów jawnych i domniemanych. Nie nastąpił ani spadek bezrobocia i ubóstwa, ani pacyfikacja terytoriów. Wręcz przeciwnie, wzmocnione zostały mechanizmy gettoizacji.

Obszary te podupadły gospodarczo pomimo zwolnień podatkowych w wysokości 1,7 mld euro rocznie. Rozkwitła szara strefa, przestępczość i ekonomia oparta na handlu narkotykami na niespotykaną w Europie skalę. Warto zwrócić również uwagę na edukację. Wyniki uczniów znajdują się poniżej średniej lokalnej.

Rodziny, które tylko mogą sobie na to pozwolić, uciekają z tych obszarów i zastępowane są przez jeszcze większy prekariat, często pochodzenia imigranckiego. Niejasne kryteria arbitralnego przyznawania mieszkań socjalnych sprawiają, że nowi przybysze traktowani są lepiej niż dawni mieszkańcy.

Co więcej, polityka miejska stanowi gigantyczne marnotrawstwo na niewyobrażalną skalę, a obszary jej działania są prawdziwą studnią bez dna, w której przepadają pieniądze podatnika. Ten aspekt oznacza nie tylko typowe dla administracji lekkomyślne szafowanie publicznym groszem, wprowadza także strategię zinstytucjonalizowana w fatalizmie, gdzie brak kontroli i przekonanie o nieuchronności wydatków stanowią sprzężenie zwrotne. Trudno o twarde dane finansowe, bo tak naprawdę nie wiadomo dokładnie, ile setek miliardów wydano na poziomie państwa i samorządów rozmaitego szczebla.

Kosztowny eksperyment

„Polityka miejska to porażka” – miał powiedzieć Emmanuel Macron na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 16 mają 2018 r. Prezydent przyznał również, że „przez 20 lat wydaliśmy miliardy, ale nie rozwiązaliśmy problemów”. Wedle rozmaitych szczątkowych szacunków i wyliczeń w latach 1989-2002 polityka miejska kosztowała Francję 50 mld euro, od 2002 do 2013 r. ok. 42 mld euro, a inwestycje na lata 2014-2024 prawie 20 mld euro.

Państwo przeznacza na tę politykę średnio 10 mld euro rocznie. To nie koniec. Do 2030 r. inwestycje publiczne i prywatne wyniosą kolejne 90 mld euro. Znany z profesjonalizmu think tank Contribuables Associés podaje w swoim raporcie z 2021 r. tylko przedział od 200 do 400 mld. Twierdzi, że finansowania na poziomie samorządów po prostu policzyć się nie da.

Gdzie właściwie trafiają te pieniądze? Część przeznaczana jest na projekty wyburzania bloków z wielkiej płyty, odbudowywania ich, tworzenia infrastruktur sportowych i kulturalnych, rozwijania transportu i terenów zielonych. Często są to inwestycje, które sięgają setki milionów euro i niekiedy łączą w różnych proporcjach wydatki z budżetu polityki miejskiej, samorządów i innych ministerstw, co nie ułatwia ich kontroli i bilansu.

Beneficjentem polityki miejskiej staje się populacja wykorzeniona, bez poczucia wspólnoty, niedbająca o coś, co dostaje za darmo. Media regularnie donoszą o zniszczeniach lub podpaleniach szkół, bibliotek, zajezdni autobusowych lub obiektów sportowych. Dochodzi do tego podczas zamieszek, choć nie tylko.

Część funduszy z założenia jest przeznaczana na finansowanie lokalnych stowarzyszeń, które mają stanowić swego rodzaju pas transmisyjny między ośrodkami władzy centralnej a populacją dzielnic beneficjentów polityki. Brakuje jednak jasności wydatkowania.

Już w 1998 r. dziennik „Le Monde” wskazywał, że „żadna struktura nie kontroluje ani nie koordynuje wykorzystania środków”. Informacja ta przeszła jednak bez echa. W raporcie z 2002 r. Trybunał Obrachunkowy zauważył, że ogromne dotacje są przekazywane do ok. 15 tys. stowarzyszeń, o których nic nie wiadomo. Cały proces odbywa się bez jakiejkolwiek kontroli.

Nikt nie jest w stanie oszacować, ile milionów euro co roku trafia do kieszeni mieszkańców za pośrednictwem stowarzyszeń. Państwo zachowuje się jak latynoski polityk – przychodzi na blokowiska z walizką pełną pieniędzy i szuka, komu można je dać. Wystarczy przekonać urzędnika, że jest się odpowiednim reprezentantem lokalnej społeczności, by otrzymać szczodre finansowanie.

Istnieją prawdziwe struktury zawodowych wyłudzaczy subwencji montujących puste wydmuszki stowarzyszeń kulturalnych, sportowych i „obywatelskich”, których jedyną formą działalności jest zainkasowanie czeku. Bardzo często struktury te powiązane są z lokalnymi gangami. Niekiedy medialne afery, np. sprawa klanu Traoré czy rodziny Théo Luhaki, pozwalają na ujawnienie tych splotów interesów.

***

Francuzi stworzyli system na antypodach sprawiedliwości społecznej. Dyskryminowana większość złożona z lokalnej społeczności i zintegrowanych imigrantów finansuje komfort życia uprzywilejowanej mniejszości, głównie pochodzenia imigranckiego, w imię ideologicznych założeń wyrównywania nierówności.

Mamy do czynienia ze zjawiskiem, które socjolog Christophe Guilluy nazywa „medialną geografią społeczną”. Obraz blokowisk jako obszarów biedy i wykluczenia reprodukowany w mediach stał się społecznym krajobrazem odniesienia. Można odnieść wrażenie, że ludność tam mieszkająca żyje w nędzy i została porzucona przez władze publiczne.

Tymczasem 85% ubogich gospodarstw domowych sytuuje się poza wrażliwymi dzielnicami, najczęściej na obszarach wiejskich w tzw. przekątnej pustki. Emblematyczny departament Seine-Saint-Denis jest szóstym najbogatszym departamentem Francji pod względem PKB per capita.

W 2006 r. Dominique Lorrain z CNRS podał przykład dzielnic o podobnych parametrach ekonomicznych: w podparyskim Villiers-sur-Marne i na peryferiach Verdun. Program renowacji w tej pierwszej wyniósł 12 450 euro na mieszkańca, a tylko niecałe 12 euro w tej drugiej. Polityka miejska przeszła transformację z polityki o charakterze socjalnym w program etnicznej dyskryminacji pozytywnej skierowanej do mniejszości pochodzenia imigranckiego.