Dwa kroki do tyłu, jeden do przodu. Perypetie PiS-u z demokracją

Na plus rządów Prawa i Sprawiedliwości należy zaliczyć rosnącą do rekordowych poziomów frekwencję wyborczą, która zdaje się wymiernym, włączającym efektem statusowego awansu milionów Polaków do grona pełnoprawnych obywateli. Niestety, pomimo pozytywnych pomniejszych korekt w zakresie jakości instytucji demokratycznego decydowania, szereg bolesnych – wedle reguł liberalno-praworządnościowych – fauli doprowadził do powrotu wskaźników podmiotowości obywatelskiej do poziomu sprzed rządów PiS.

Kręte drogi polskiej demokracji nieliberalnej

Okres ośmioletnich rządów Zjednoczonej Prawicy, ze szczególnym uwzględnieniem mijającej kadencji, jest znakomitą egzemplifikacją szerszego procesu obserwowanego na całym Zachodzie – rozchodzenia się dróg demokracji i liberalizmu. Partia Jarosława Kaczyńskiego buduje podstawy swojej władzy – zarówno w sferze symbolicznej, jak i w ujęciu czysto namacalnym, wyborczym – na ludowej legitymizacji. Konsekwentnie staje w kontrze do (demo)liberalizmu przede wszystkim w swojej retoryce, zaś w drugiej kadencji rządów czyni to coraz częściej również w praktyce prawodawczej.

Formuła „Rządu pod lupą” nie pozwala na głębsze rozważania definicyjne ani tym bardziej rozstrzygnięcie, czy można rozpatrywać „demokratyzm” w oderwaniu od stosunku rządzących do liberalno-instytucjonalnego instrumentarium. Dlatego w niniejszej próbie syntezy rozpatrzymy dwa możliwie najbardziej zobiektywizowane wskaźniki „demokratyczności” rządów PiS, a następnie przyjrzymy się konkretnym zmianom prawnym i ich efektom.

Renesans podmiotowości obywatelskiej

Za pierwszy z umiarkowanie obiektywnych czynników uznaję poczucie obywatelskiej podmiotowości. Wskaźnik ten w wymiarze ogólnokrajowym i lokalnym regularnie badany jest przez Centrum Badania Opinii Społecznej. Ostatni z komunikatów w tej kwestii przynosi niestety dane nie najświeższe, bo z lutego 2022 roku (Nr 39/2022). Niemniej nawet spojrzenie na informacje sprzed ponad półtora roku pozwala odtworzyć pewien tren

Dojściu PiS do władzy towarzyszył bezprecedensowy wzrost poczucia podmiotowości obywatelskiej. Zwycięskie dla prawicy wybory prezydenckie i parlamentarne przyniosły rekordowy wzrost liczby osób udzielających pozytywną odpowiedź na pytanie „Czy Pana/i zdaniem ludzie tacy jak Pan/i mają wpływ na sprawy kraju” – z 24% (w IV 2015) do najwyższego pułapu w historii badania, 41% (I 2016). Wyraźnie spadł też odsetek udzielających odwrotnej odpowiedzi – z 73% do najniższego w historii badań, tj. 56%.

Zimą 2022, jeszcze przed wybuchem wojny na Ukrainie, wskaźnik podmiotowości spadł jednak do poziomu 26%, a poczucie jej braku wzrosło do 71%. Co charakterystyczne – nie tak dobre jak w początku 2016 roku, ale wciąż przyzwoite wskaźniki utrzymywane były przez całą pierwszą kadencję rządów PiS, a załamały się dopiero po lutym 2020 roku.

Można domniemywać, że źródłem tego załamania był z jednej strony wybuch pandemii COVID-19, a z drugiej – cykl problematycznych decyzji (lansowanie pomysłu wyborów „kopertowych”, wyrok Trybunału Konstytucyjnego ws. aborcji, tzw. piątka dla zwierząt), które wspólnie jesienią roku 2020 doprowadziły do trwałego spadku poparcia dla partii rządzącej.

Analogiczny proces obserwujemy w postrzeganiu podmiotowości na szczeblu lokalnym. Rok 2016 przyniósł pierwszy w historii III RP trwały okres przewagi liczebnej osób oceniających, że „ludzie tacy jak oni mają wpływ na sprawy swojego miasta, gminy” nad tymi, którzy nie odczuwają lokalnej podmiotowości. Również w tym wymiarze po lutym 2020 doszło do załamania, a w roku 2022 – do powrotu przewagi nieodczuwających podmiotowości w tym wymiarze.

Przed dojściem Prawa i Sprawiedliwości do władzy pułap frekwencji wyborczej był dość powszechnie postrzegany jako papierek lakmusowy jakości demokracji. Prodemokratyczne organizacje pozarządowe i media głównego nurtu nieustannie prowadziły kampanie profrekwencyjne, argumentując, że wysoka frekwencja świadczy o jakości legitymizacji władzy i poziomie dojrzałości społeczeństwa obywatelskiego.

Od początku rządów PiS wskaźnik ten nieustannie rośnie, bijąc rekordy przy kolejnych głosowaniach. I tak wybory samorządowe w 2018 r. przyniosły frekwencję na poziomie 54,9% w I turze (względem poprzednich rekordów na poziomie ok. 47% w 2014 i 2010 roku). Wybory do Parlamentu Europejskiego w 2019 – 45,6% (względem ok. 24% w 2014 i 2009 roku). Wybory parlamentarne w 2019 roku – 61,7% (względem ok. 54% w 2007 i 52% w 1993 roku).

Tylko w wyborach prezydenckich 2020 roku nie udało się ustanowić rekordu, ale niemal wyrównano dotychczasowy najwyższy wskaźnik udziału w wyborach. W drugiej turze głosowania w 2020 roku wzięło udział 68,18% uprawnionych obywateli, podczas gdy w 1995 roku między Aleksandrem Kwaśniewskim a Lechem Wałęsą wybierało 68,23% dysponujących głosem wyborczym Polaków.

Stały trend wzrostu frekwencji powiązać należy z „ludowym” kierunkiem rządów PiS. Poprzez transfery socjalne i poprawę sytuacji osób mniej zamożnych (świadczenia rodzinne, 13. i 14. emerytalne, wzrost płacy minimalnej itp.) oraz zwrot w polityce tożsamościowej (media publiczne, docenienie „prowincjonalności” itp.) ubożsi dotąd mieszkańcy wsi i mniejszych miast poczuli się włączeni do wspólnoty politycznej i zaczęli się poczuwać do uczestnictwa w procesach decyzyjnych. Równolegle – niechęć do władzy PiS zwiększała mobilizację wyborczą w bastionach opozycji demoliberalnej.

Profrekwencyjne zmiany w Kodeksie wyborczym

W ostatniej dużej nowelizacji Kodeksu wyborczego rządzący wprowadzili dwie zmiany, które należy postrzegać jako profrekwencyjne, choć ukierunkowane przede wszystkim na zwiększenie mobilizacji wyborczej w demograficznych bastionach partii rządzącej. To po pierwsze zagęszczenie sieci lokali wyborczych na prowincji, po drugie zaś – wprowadzenie darmowego transportu dla osób z niepełnosprawnościami i w wieku powyżej 60 lat oraz dla wszystkich mieszkańców w gminach, w których nie ma zapewnionego transportu zbiorowego.

Jakkolwiek oba mechanizmy budzą zrozumiałą krytykę ze względu na ich częściowo interesowny wymiar, to jednocześnie trudno je całkowicie potępiać. Współgrają bowiem z deklaratywnymi priorytetami partii rządzącej w zakresie ułatwiania życia osobom starszym i mieszkającym na terenach wykluczonych komunikacyjnie.

Warto podkreślić, że zmiany te są oceniane przez Polaków pozytywnie, choć są oni jednocześnie świadomi intencji rządzących (Polacy o nowelizacji kodeksu wyborczego i ułatwieniach w głosowaniu, Komunikat CBOS nr 36/2023). Bezpłatny transport popiera 70% badanych (36% „zdecydowanie”, 34% „raczej”) przy sprzeciwie zaledwie 24% z nich (11% „zdecydowanie przeciw”, 13% „raczej przeciw”). Z kolei tworzenie nowych obwodów znalazło uznanie 50% badanych (27% „zdecydowanie”, 23% „raczej”) przy sprzeciwie 37% (17% „zdecydowanie”, 20% „raczej”).

Jednocześnie aż 45% badanych wskazuje, że zmiany w Kodeksie wyborczym mają na celu „ułatwienie głosowania tym grupom, wśród których jest więcej zwolenników PiS i – tym samym – zwiększenie poparcia dla PiS w wyborach”, a 39% sądzi, że chodzi o „ułatwienie wyborcom głosowania i zwiększenie frekwencji wyborczej”.

Tu zresztą znów mamy do czynienia z charakterystyczną dla rządzących konsekwencją. Już w trakcie pierwszej kadencji PiS – nowelizując Kodeks wyborczy – forsował prodemokratyczne zmiany w taki sposób, by służyły jemu, a utrudniały życie konkurentom politycznym. Tak było choćby z wdrażanymi przy okazji zmian prawa wyborczego zasadami przeprowadzania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, która po latach „istnienia teoretycznego” stała się w ostatnich latach realnym narzędziem w rękach obywateli.

Z najwyrazistszym obniżeniem wymogów podpisów pod obywatelskimi uchwałami mieliśmy jednak do czynienia w największych, rządzonych zwykle przez opozycję miastach. Podobnie jednak jak wówczas, i dziś – ocenić można je, abstrahując od intencji, jako jednoznacznie upodmiatawiające szerokie rzesze obywateli i ułatwiające dostęp do demokratycznych narzędzi.

Dodatkowo należy założyć – choć praktyczny test jeszcze przed nami – że pozytywną rolę z perspektywy procesu wyborczego będzie miało uruchomienie cyfrowego Centralnego Rejestru Wyborców.

Pakiet Kukiza – rewolucja zatrzymana w pół drogi

Powodem pojawienia się w ostatniej kadencji pakietu reform prodemokratycznych była współpraca polityczna PiS ze środowiskiem Pawła Kukiza. I tak w minionej kadencji uchwalono przede wszystkim tzw. ustawę antykorupcyjną, której głównym i wymiernym efektem jest obowiązek publikowania przez partie polityczne rejestrów wpłat i wydatków.

To istotna i potrzebna zmiana, która już weszła w życie i jest szeroko wykorzystywana przez media, organizacje pozarządowe i aktywistów do monitorowania przejrzystości partyjnych finansów. W najbliższych miesiącach wejdą w życie kolejne ważne rozwiązania tej ustawy – rejestr umów we wszystkich instytucjach publicznych i samorządowych oraz zakaz zatrudniania polityków w spółkach Skarbu Państwa i komunalnych.

Kolejne kluczowe projekty miały mniej szczęścia. Zdecydowanie godną pochwały ustawę o referendach lokalnych PiS przeprowadził przez Sejm przy sprzeciwie Solidarnej Polski i większości opozycji, ale została w całości odrzucona przez Senat – a bez posłów ugrupowania Ziobry nie było możliwe odrzucenie senackiego weta. Prezydencki projekt ustawy o sędziach pokoju miał jeszcze mniej szczęścia – tym razem wspólne głosowania ziobrystów z opozycją nie pozwoliły nawet na jej wyjście z sejmowej komisji.

Niezrealizowane dobre pomysły

In minus obozowi rządzącemu zaliczyć należy z kolei porzucenie całego szeregu prodemokratycznych rozwiązań lansowanych przez tę partię w czasach opozycji. Na pierwszym miejscu wskazać należy tutaj na tzw. pakiet demokratyczny, czyli szereg zmian w regulaminie Sejmu zwiększających podmiotowość i funkcję kontrolną opozycji względem rządu.

To zdecydowanie potrzebna regulacja, która radykalnie ucywilizowałaby prace parlamentu, a przy okazji mogła wymiernie podnieść jakość stanowionego prawa. Pewne oczekiwane elementy poprawy jakości procesu legislacyjnego uwzględniono w propozycjach zmiany regulaminów Sejmu i rządu w ramach Krajowego Planu Odbudowy i towarzyszących mu tzw. kamieniach milowych – ale te również nie zostały finalnie wdrożone w mijającej kadencji.

Po drugie, warto przypomnieć, że w 2013 roku rządzący proponowali zmianę konstytucji w zakresie umożliwienia rozpisywania referendum z inicjatywy obywateli bez dodatkowej zgody Sejmu, jeżeli pod wnioskiem podpisze się milion obywateli. Z kolei w jeszcze bardziej zamierzchłej historii – w roku 2005 – PiS proponowało ucywilizowanie zasad finansowania kampanii referendalnej tak, by nie było możliwe jej finansowanie bez limitów, sprawozdawczości oraz z wykorzystaniem pieniędzy sektora publicznego i środków zagranicznych. Uchwalenie tych przepisów przed referendum zarządzonym na 15 października 2023 byłoby więcej niż wskazane.

Wreszcie, istotne z perspektywy jakości demokracji byłoby zrealizowanie całego szeregu pomniejszych prodemokratycznych propozycji PiS sprzed lat, choćby takich jak pomysł uczynienia jednego z kanałów TVP „tym, w którym głos przeważający ma opozycja” (Jarosław Kaczyński w 2012 roku dla „Arcanów”) czy wprowadzenie rejestru osób z partyjną legitymacją i ich rodzin w spółkach Skarbu Państwa (propozycja Mariusza Błaszczaka i Dawida Jackiewicza z 2012 roku). Podobnież nie doszło do systemowego uporządkowania kwestii oświadczeń majątkowych, a częściowa regulacja w tym zakresie odnosząca się do jawności majątków osób najbliższych została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjną.

Faule brutalne, ale w większości zablokowane

Nie sposób jednak, analizując stosunek partii rządzącej do demokracji, nie dostrzec kilku szczególnie kontrowersyjnych przedsięwzięć budzących ogromne emocje opinii publicznej i zaniepokojenie w opinii międzynarodowej. Choć pewnie radykalni krytycy PiS wymieniliby ich znacznie więcej, skupmy się na trzech najistotniejszych kontrowersjach skierowanych przeciwko pewności procesu wyborczego, wolności mediów oraz, przynajmniej częściowo, politykom opozycji.

Pierwszą i najważniejszą z nich była próba forsowania wiosną 2020 roku tzw. wyborów kopertowych, tj. chęć przeprowadzenia głosowania w mocno niepewnych warunkach i przy radykalnej utracie zaufania części społeczeństwa do prawidłowości procesu wyborczego. Próba przepchnięcia na siłę tych wyborów owocowała kolejnymi kompromitacjami państwa i – gdyby głosowanie jednak się odbyło – z pewnością trwale negatywnie odcisnęłaby się na jakości polskiej demokracji i legitymizacji władzy w Polsce.

Drugą – próba nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji ochrzczona mianem „lex TVN”. Powszechnie regulacja ta była postrzegana jako stworzenie mechanizmu prawnego do eliminacji z polskiego rynku wiodącej telewizyjnej grupy medialnej znanej z krytycyzmu względem rządzących.

Trzecią – pierwotna wersja ustawy o państwowej komisji ds. badania wpływów rosyjskich, tworząca możliwość wykluczania przez komisję z życia publicznego niektórych osób w mocno wątpliwej prawnie procedurze (choć, zaznaczmy, wbrew rozpowszechnionej opinii w żadnej wersji nie odbierała ona takim osobom biernego prawa wyborczego).

Charakterystyczne dla tych trzech fauli są ich dalsze losy. Wybory kopertowe zostały zablokowane w efekcie politycznego sprzeciwu Jarosława Gowina, a wybory ostatecznie odbyły się w sposób prawidłowy, na podstawie szybko i dobrze napisanej nowelizacji Kodeksu wyborczego, z legitymizacją głównych sił politycznych i z zapewnieniem realizacji części interesów opozycji (prawo zmiany kandydata dla Platformy Obywatelskiej).

Jakkolwiek samo „nieodbycie się” wyborów 10 maja może budzić poważne legalistyczne wątpliwości, to stanowi jednocześnie niezwykle ciekawy przyczynek do rozważań nad prymatem woli politycznej (w tym przypadku – ponadpartyjnego konsensu na rzecz wyjścia z pogłębiającego się kryzysu) nad literą prawa.

Tzw. lex TVN wpierw zostało zamrożone na wiele miesięcy po senackim wecie, a następnie – szybko uchwalone i jeszcze szybciej zawetowane przez prezydenta Andrzeja Dudę. Trudno nie postrzegać losów tej kontrowersyjnej ustawy przez pryzmat oddziaływania dyplomacji amerykańskiej.

Wreszcie, również komisji o rosyjskich wpływach po bardzo krytycznych reakcjach opinii międzynarodowej, w tym stanowisku USA, wybito zęby szybką nowelizacją zgłoszoną z inicjatywy prezydenta Andrzeja Dudy, usuwającą najpoważniejsze prawne wątpliwości.

Trudno nie dostrzec w tym przypadku, że najskuteczniejszym veto-playerem przy próbach naruszania demo-liberalnych gwarancji okazują się ośrodki sojusznicze. Właśnie relacje Polski z USA, szczególnie w realiach wojny na Ukrainie, stanowią nieprzekraczalną granicę ingerencji w zasady pluralizmu i praworządności. Innymi słowy – potencjalne pokusy budowy „nieliberalnej demokracji” nad Wisłą stopowane są przez strategiczny sojusz z największą demokracją liberalną świata.

Praktyka pozostawia wiele do życzenia

Na koniec warto jeszcze przeanalizować pokrótce dwa dodatkowe obszary: stosunek rządzących do obywatelskich projektów ustaw oraz konsultacji społecznych i publicznych. W zakresie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej od czterech kadencji (dwie kadencje PO-PSL, dwie kadencje PiS z sojusznikami) pozostajemy na zdecydowanie niezadowalającym, niskim poziomie ich uwzględniania.

W każdej z nich w Sejmie znajdowało się ponad 20 obywatelskich projektów, z których Sejm uchwalał zaledwie dwa. W przypadku mijającej kadencji były to dwa projekty, uchwalone zresztą na ostatniej prostej kadencji, niejako sygnowane i promowane przez polityków obozu rządzącego – inicjatywa „Chrońmy dzieci” promowana przez marszałek Elżbietę Witek i ustawa o lasach państwowych promowana przez Suwerenną/Solidarną Polskę.

Z kolei gdy chodzi o poważne traktowanie procesów konsultacyjnych oraz udziału w nich obywateli i ich organizacji, mamy do czynienia z postępującym regresem. Ustawy są rzadko konsultowane, jeszcze rzadziej konsultacje są prowadzone w sposób zgodny z oczekiwanymi standardami, a dostęp strony społecznej do prac parlamentarnych bywa ograniczany.

Pozytywnym, więc godnym odnotowania wyjątkiem od tej reguły było prowadzenie szerokich, „odwróconych” wysłuchań projektu Krajowego Planu Odbudowy organizowanych przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej w partnerstwie z doświadczonymi i zasłużonymi w tym zakresie, a częstokroć bardzo krytycznymi wobec rządzących, środowiskami pozarządowymi.

Podsumowanie

Niniejsza próba syntezy uprawnia do wniosków nieakceptowalnych dla obu stron plemiennego sporu. Ani rządy PiS nie oznaczają końca polskiej demokracji, ani też nie stanowią jej konsekwentnej odbudowy. Rzeczywistość okazuje się bardziej skomplikowana. Pozytywne zmiany – miały raczej bądź to charakter przygodny względem polityki w innych obszarach (wzrost frekwencji wyborczej), bądź też charakter punktowy (zmiany w Kodeksie wyborczym, ustawa antykorupcyjna).

Najciekawsze i najbardziej prodemokratyczne z formułowanych bądź „adoptowanych” przez obóz rządzący postulatów albo były blokowane (np. referenda lokalne), albo w ogóle nie zostały wzięte na legislacyjny warsztat (pakiet demokratyczny, referendum obligatoryjne). Jednoznacznie szkodliwe z punktu widzenia demokracji działania zwykle paliły na panewce, nim zdążyły wejść w życie.

W ostatnich czterech latach formacja rządząca kilkukrotnie zbliżała się do czerwonych linii, jednak zwykle cofała się sparzona i odpuszczała lub rewidowała najbardziej kontrowersyjne przedsięwzięcia, rzutując na całokształt ładu demokratycznego. Co jednak symptomatyczne – paradoksalnie czyniła to w większym stopniu pod wpływem nacisków międzynarodowych niż w uznaniu dla oddolnego, demokratycznego sprzeciwu suwerena. Wskazuje to wyraźnie na ograniczenia w budowie polskiego modelu demokracji nieliberalnej.