Zjednoczona Prawica zdegenerowała instytucje państwowe

Antyinstytucjonalizm, upartyjnienie stanowisk i środków publicznych oraz niska kultura myślenia strategicznego. Na pytanie, czy w ostatnich ośmiu latach polskie państwo zyskało na sprawności, można odpowiedzieć jedynie negatywnie. W doraźnych i „wyspowych” działaniach rząd osiąga sukcesy, jednak realizacja systemowego wzmocnienia państwa to fiasko.

Porażkę rządu Zjednoczonej Prawicy potwierdzają międzynarodowe rankingi, m.in. wskaźniki Banku Światowego „dobrego rządzenia” (Worldwide Governance Indicators) wybrane w głównej strategii rządzenia oraz Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, w której Polska od 2015 r. spadła w zakresie efektywności rządu, jakości prawa i regulacji. Stan państwa po dwóch kadencjach PiS jest tym bardziej rozczarowujący, że w obozie tej partii od lat pojawiało się wiele celnych diagnoz słabości polskiego państwa, jakie były prezentowane na środowiskowych kongresach.

Upolityczniona polityka kadrowa

Najbardziej spektakularną porażkę PiS odniósł w polityce kadrowej. Głęboko zinternalizowaną normą były powołania „po znajomości” na stanowiska publiczne. Przeprowadzono je zgodnie z kryterium partyjnej lojalności wobec rządzącego obozu, a nie kompetencji (tych bardzo często brakowało). Proceder upartyjnienia stanowisk publicznych istniał przed 2015 r., ale w ostatnich latach jego skala osiągnęła poziom nieporównywalny z poprzednimi rządami.

Decydenci mają prawo dobierać osoby, którym ufają, jednak nie może odbywać się to kosztem minimalnych wymagań. Symbolem upolitycznionych nominacji stała się prezes Trybunału Konstytucyjnego, Julia Przyłębska, która nie tylko doprowadziła do obniżenia autorytetu tej instytucji, ale także nie zapobiegła paraliżowi TK w wyniku buntu części sędziów nieuznających jej funkcji.

Problem nasilały ambicje reformatorskie PiS. Projekty wymagały ponadstandardowych kompetencji, a szeroki zakres realizowanych zmian licznej kadry średniego szczebla. Braki były uzupełniane osobami bez odpowiednich kwalifikacji.

Ponadto obserwowaliśmy duże rotacje na stanowiskach decyzyjnych w spółkach Skarbu Państwa. Prezesi państwowych firm zmieniali się średnio co dwa lata, a to negatywnie wpływało na funkcjonowanie kluczowych dla polskiej gospodarki koncernów.

Należy dodać, że kompetentnych kadr brakowało, dlatego że budowa systemu premiującego przede wszystkim totalną lojalność zniechęcała tych, którzy mogli realizować swoje ambicje zawodowe poza pracą w sektorze publicznym.

Antyinstytucjonalizm

Najważniejszym negatywnym przejawem antyinstytucjonalnego podejścia był brak poszanowania procedur i zasad dobrego rządzenia. Dotyczyło to m.in. procesu legislacyjnego, gdzie obóz rządzący często procedował ustawy bez namysłu i odpowiednich konsultacji, co odbywało się kosztem jakości prawa.

W diagnozie PiS wszelkie działania polityczne mające społeczną legitymizację powinny być realizowane, a wszelkie bariery na drodze do celu należało przełamywać. Strategia odnosiła się do barier administracyjnych, politycznych i prawnych, w tym także konstytucyjnych, co niebezpodstawnie wywołało dyskusję o zgodności z konstytucją wielu decyzji. Potwierdza to np. raport NIK poświęcony zarządzeniu państwem w czasie pandemii, kiedy skala omijania procedur była bezprecedensowa.

Naruszenie trójpodziału władzy i zignorowanie ekspertyz kwestionujących możliwość organizacji wyborów prezydenckich w 2020 r. były dowodem na brak respektu wobec reguł ustrojowych. Biorąc pod uwagę zewnętrzne uwarunkowania, można stwierdzić, że wiele decyzji miało charakter nieadekwatny lub nadmierny. Skutkowało to np. ograniczeniem dostępu do informacji publicznej.

Niestety doświadczenie rządzenia utrwaliło przekonanie wśród rządzących, że kosztująca czas i energię poprawa mechanizmów, struktur i reguł nie daje żadnych korzyści politycznych, ponieważ są to procesy zbyt abstrakcyjne dla obywateli. Najbardziej wyraźnym tego przejawem był spadek znaczenia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR), która stopniowo traciła na politycznym znaczeniu, gdy wystąpiły trudności z jej realizacją.

Okazało się, że zamiast korzyści politycznych SOR dawała przestrzeń do krytyki rządu przez opozycję. Ta narzekała na niezrealizowane wskaźniki.

Kolejnym przejawem antyinstytucjonalnego rządzenia PiS było bezprecedensowe zawłaszczenie instytucji publicznych, w tym tych, które powinny mieć szeroką autonomię wobec władzy politycznej. Przejawem powyższych działań były nie tylko upolitycznione nominacje na stanowiska decyzyjne, ale podporządkowanie ich działalności tak, aby jedynie wzmacniały działania rządu.

Wprowadzone zmiany często nie były poprzedzone pogłębioną diagnozą i rzadko sprawiały, że reformowane instytucje funkcjonowały sprawniej. Najczęściej efekt był wręcz odwrotny – najbardziej spektakularnymi porażkami okazały się paraliż Trybunału Konstytucyjnego i próby ograniczenia niezależności Najwyższej Izby Kontroli.

Polityka kadrowa w polityce PiS miała duże znaczenie także z innego powodu. Modus operandi obozu Zjednoczonej Prawicy to zarządzanie w oparciu o relacje personalne z pominięciem instytucji, do których obóz władzy nie miał zaufania. Sposób koordynowania spraw państwowych nierzadko odbywał się przez telefon w doraźnie tworzonych nieformalnych grupach. Najbardziej rzucało się w oczy deprecjonowanie roli i omijanie Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, które powinno stanowić centrum koordynacji działań państwa w sytuacji kryzysowej.

Niska kultura myślenia strategicznego

Antyinstytucjonalne podejście to przejaw szerszego problemu, jakim jest dominacja taktyki nad strategią w działaniach rządu. Ostatnia kadencja upłynęła pod znakiem konieczności odpowiedzi na zewnętrzne zagrożenia. Najpierw pandemia COVID-19, potem inflacja, kryzys migracyjny na granicy z Białorusią, w końcu wojna i przyjazd uchodźców z Ukrainy.

Rząd w odpowiedzi na powyższe zagrożenia zmobilizował w trybie kryzysowym polityczną wolę, energię i zasoby, a także podjął relatywnie skuteczne działania. Wśród nich należy wymienić zorganizowanie szczepień, stworzenie hojnego wsparcia dla firm na czas lockdownu, sprawną budowę muru na granicy z Białorusią, pospieszną organizację pomocy dla uchodźców i zabezpieczenie odpowiedniej ilości surowców, gdyby doszło do odcięcia dostaw z Rosji.

Dłuższe funkcjonowanie w trybie zarządzania kryzysowego spowodowało jednak erozję kultury zarządzania strategicznego, a to przyczyniło się do powstania dużych problemów z realizacją sztandarowych reform, w tym Polskiego Ładu i Krajowego Planu Odbudowy. Wszędzie tam, gdzie decydenci mieli do czynienia z reformą o ponadprzeciętnym stopniu złożoności i wymagającą międzyresortowej współpracy, efekty były dalekie od oczekiwań.

Rządy Zjednoczonej Prawicy cechowała niezdolność przejścia od trafnej diagnozy do spójnej i długofalowej strategii działania, która jest przez dłuższy czas realizowana w praktyce. Uczciwie trzeba przyznać, że w tym aspekcie rząd nie różnił się od swoich poprzedników.

Raporty NIK wskazują, że przyjmowane strategie mają wycinkowy charakter, nie tworzą dostosowanej do zadań struktury koordynującej, a ich cele i wskaźniki nie są poparte wystarczającymi analizami. Co więcej, często mają jedynie formalny charakter i nie są konsekwentnie realizowane ani nawet monitorowane.

Innym przejawem deficytu myślenia strategicznego była koncentracja na działaniach, a nie na realnej zmianie. Wynikało to zapewne z faktu, że wyborcy doceniają aktywność rządu, w tym spektakularne obietnice, a także ze strukturalnych barier w polskiej administracji. Już w SOR stawiana była diagnoza, że utrzymują się dysfunkcje struktury organizacyjnej instytucji, które koncentrują się na wypełnianiu procedur, a nie na efektach działań.

Polska ważna, ale partia najważniejsza

Poważnym problem na drodze do naprawy państwowych instytucji były interesy partyjne. Druga kadencja rządu niestety obfitowała w dużą liczbę patologicznym zjawisk, wśród których upartyjnienie środków publicznych należało do najbardziej popularnych. Dotyczy to zarówno finansów budżetowych z różnych grantów, jak i pieniędzy spółek Skarbu Państwa, które dofinansowywały stricte partyjne cele w stopniu wcześniej niespotykanym.

Naruszanie dotychczasowych (i tak niskich) standardów wynikało z nieformalnego przyjęcia koncepcji stanu wyjątkowego. PiS uznał, że w sytuacji totalnej krytyki rządzących ze strony środowisk opiniotwórczych będących nieufnie nastawionych do partii można do utrzymania władzy częściej, niż robili to poprzednicy, wykorzystywać destrukcyjne dla państwa praktyki. Silna polaryzacja objawiała się w prawie zupełnym braku współpracy między obozem ZP a opozycją.

Proces polaryzacji miał jednak poważniejsze konsekwencje niż nieufny stosunek do politycznej konkurencji. Wzmocnił syndrom oblężonej twierdzy, przejawiający się w zinstytucjonalizowanej nieufności wobec zewnętrznego świata.

Rząd nie podchodził poważnie do mechanizmów ważnych dla systemowej poprawy jakości legislacji, takich jak konsultacje społeczne i oceny skutków regulacji. Brak intensywnego dialogu z różnymi środowiskami spowodował, że obóz rządzący często za późno identyfikował zagrożenia i wzywania. Szybsze działanie mogłoby pomóc nie tylko w uniknięciu późniejszych porażek w reformowaniu państwa, ale także uchronić partię przed krytyką wyborców.

Przerośnięte i niedofinansowane państwo

W okresie rządów PiS do początku 2023 r. powołano czterdzieści pięć instytucji, agencji i funduszy. Wiele z nich posiada zakres obowiązków, który już jest częściowo realizowany w działających instytucjach. Ta „instytutoza” była efektem realizacji celów programowych i politycznych, zakładała również, że znacznie lepiej jest powołać nowe instytucje, niż naprawiać te już działające. W konsekwencji następował znaczący rozrost państwa i kosztów jego zarządzania.

Kwestia ta jest szczególnie istotna w kontekście równoległego niedoinwestowanie polskiego państwa, w tym usług publicznych. Szczególnie w drugiej kadencji PiS problem zbyt niskich zarobków w administracji publicznej stał się palący, ponieważ urosła różnica w wynagrodzeniach między sektorem prywatnym a publicznym na podobnych stanowiskach.

Korzystnie należy ocenić podwyżki dla wiceministrów, czyli kluczowych osób decydujących o istotnych reformach. Adekwatnego wzrostu płac nie otrzymał średni szczebel administracji. W efekcie spadło zainteresowanie pracą w służbie cywilnej, wzrosła liczba odejść do sektora prywatnego.

Druga kadencja – mniej ambicji i więcej konfliktów

Porównując pierwszą i drugą kadencję, nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że z czasem rząd podejmował się mniej ambitnych reform i generował więcej konfliktów. W drugiej kadencji obóz Zjednoczonej Prawicy utrzymał minimalną większość w Sejmie, co wpłynęło na potrzebę włożenia większej energii w jej utrzymanie. Solidarna/Suwerenna Polska oraz Porozumienie stali się niezbędnymi partnerami, co podniosło ich polityczne ambicje i poziom asertywności wobec PiS.

W efekcie rosły wewnątrzkoalicyjne spory, które zakończyły się rozbiciem Porozumienia i permanentnym konfliktem między środowiskiem Mateusza Morawieckiego a otoczeniem Zbigniewa Ziobry, który publicznie krytykował premiera.

Takie okoliczności ograniczały reformatorskie plany, szczególnie te, które wymagały ponadresortowej współpracy. Stan ciągłego konfliktu znacząco wpływał także na pracę polityków. Zarządzanie poszczególnymi obszarami polskiego państwa sprowadzało się do reakcji na bieżące wydarzenia.

Efektem braku realnego wpływu premiera na część kluczowych resortów był rozrost Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i powoływanie pełnomocników (łącznie ponad pięćdziesiąt osób), którzy częściowo dublowali kompetencje innych ministrów tylko po to, by zachować wpływ na poszczególne obszary państwa.

Koncentracja na rywalizacji politycznej powodowała, że brakowało polityków, którzy stawialiby sobie za główny polityczny cel realizację ambitnej reformy. Chlubnym wyjątkiem od tej reguły jest jeden z największych propaństwowych sukcesów – dywersyfikacja dostaw gazu ziemnego do Polski. Ten zaplanowany wiele lat temu proces uchronił Polskę przed drastycznymi skutkami odcięcia dostaw z Rosji.

Sukces był możliwy dzięki przyjęciu klarownej wizji, przeniesieniu jej na spójną strategię, a następnie jej konsekwentną realizację. Program miał swojego lidera, który w pełni skoncentrował się na jego realizacji – Piotra Naimskiego. Brak uzyskania przez niego mandatu poselskiego w 2019 r. stanowił bolesne potwierdzenie, że propaństwowy sposób realizacji kariery politycznej jest nieskuteczny.

Sześć przyczyn osłabiania państwa przez PiS

Rządy Zjednoczonej Prawicy były okresem instytucjonalnej rewolucji. Zerwanie status quo skutkowało ograniczonymi sukcesami w politykach publicznych. Brak poszanowania dla instytucjonalnej ciągłości i zarządzania publicznego zgodnie ze standardami spowodował, że systemowo polskie państwo zostało osłabione. Można wskazać kilka głównych przyczyn takiego podejścia.

Po pierwsze, PiS w swojej retoryce był nastawiony na skuteczność, a nie na legalizm. Akceptowała to duża część Polaków. Respektowanie formalnych wymogów nie okazało się wartością, która powinna być nadrzędna wobec poczucia sprawiedliwości. Pomimo krytyki ze strony elit, szczególnie prawniczych, PiS nie ponosił wyborczych konsekwencji swoich decyzji.

Po drugie, zewnętrzne okoliczności, takie jak pandemia COVID-19, walka ze wzrostami kosztów życia i napływ uchodźców, wymusiły działania w trybie awaryjnym i z pominięciem formalnych mechanizmów, które wydłużały i komplikowały proces decyzyjny. Skutkowało to upowszechnieniem się praktyk popularyzujących rozwiązania oparte na „chodzeniu na skróty”. Obniżyło to standardy dobrego rządzenia.

Po trzecie, okres sprawowania władzy przez PiS przebiegł w atmosferze totalnej polaryzacji. Spór rządzących z opozycją w ostatnich latach stawał się fundamentalnym podziałem politycznym w Polsce, który budował polityczne tożsamości. Waga tego sporu rodziła po obu stronach przeświadczenie, że stawka rywalizacji politycznej jest na tyle duża, że należy poświęcić dla niej standardy i reguły.

Po czwarte, długi okres sprawowania władzy spowodował erozję etyki działalności publicznej polityków obozu władzy. Obserwowaliśmy to podczas drugiej kadencji. Wraz z kolejnymi instytucjonalnymi porażkami rządu w sondażach nie tylko nie spadało zaufanie do władzy, ale nawet nie pojawiły się silne emocje polityczne. Zwiększenie tolerancji dla władzy osłabiało „trzymanie” standardów.

Po piąte, podejmowanie działań na granicy prawa wynikało z diagnozy konieczności walki z imposybilizmem, czyli systemową niezdolnością aparatu państwa do realizacji planów wykraczających poza oswojoną przez system rutynę. O ile ta diagnoza jest trafna, o tyle sposób walki z imposybilizmem okazał się mało skuteczny i generujący dodatkowe problemy, np. zerwanie ciągłości państwowych instytucji.

Po szóste, na praktykę rządzenia duży wpływ miały poglądy lidera, które zostały rozpowszechnione w partii i uznane przez elektorat. Jarosław Kaczyński na długo przed przejęciem władzy krytykował stan praworządności w Polsce. Uznał, że są spełnione jedynie jej formalne kryteria.

Taki pogląd prezes PiS przedstawił podczas wykładu wygłoszonego w Klubu Jagiellońskiego w lutym 2010 r. Wówczas uważał, że tylko w warunkach pluralizmu społecznego, elit zakorzenionych społecznie, zdrowych elit sędziowskich oraz istnienia opinii publicznej zdolnej do realnej kontroli władzy może funkcjonować państwo prawa.

Według Kaczyńskiego III RP nie spełniała żadnego z tych wymogów. Taka diagnoza pozwoliła liderowi PiS i całej jego formacji na usprawiedliwienie rewolucyjnej filozofii rządzenia. Trudno było przejmować się instrumentalizowaniem prawa i instytucji, gdy stan stosunków społecznych uznawano za petryfikujący złe struktury.

Dwie ostatnie kadencje rządu Zjednoczonej Prawicy pokazały jednak, że zastosowanie instytucjonalnej terapii szokowej wbrew republikańskim i propaństwowym ideałom generuje kolejne problemy, a jednocześnie nie rozwiązuje starych.