Koniec z beztroskim robieniem interesów. Niemcy zaostrzają kurs gospodarczy wobec Chin

Ponowny wybuch wojny ukraińsko-rosyjskiej w dużym stopniu dotknął niemiecką gospodarkę, która latami uzależniała się od dostaw tanich surowców z Rosji. W obliczu tych doświadczeń niemieckie elity postrzegają uzależnienie krajowej gospodarki od Państwa Środka jako coraz bardziej problematyczne. Chiny są jednak o wiele większym wyzwaniem niż Federacja Rosyjska. 13 lipca 2023 r. opublikowano pierwszą strategię państwa niemieckiego wobec ChRL. Czy tym razem Niemcy zdążą zawrócić z drogi, która przywiodła ich do bolesnych doświadczeń w lutym 2022 r.?

Republika Federalna Niemiec od początku swojego istnienia jest państwem handlowym, stąd też opiera swoje stosunki z innymi państwami w dużym stopniu na bilansie ekonomicznym. W maju 2023 r. niemiecki eksport był warty ponad 130 mld euro, przy czym Niemcy notują ujemny bilans handlowy względem Chin, tzn. import z Chin do Niemiec przeważa nad eksportem z Niemiec do Chin. Nierównowaga handlowa RFN względem ChRL nie jest jednak czynnikiem jednoczącym dwa najważniejsze ośrodki, które mają wpływ na kształt niemieckiej polityki zagranicznej – rząd federalny i niemiecki biznes.

Rządowy trójgłos i międzypartyjny rozdźwięk

Po opublikowaniu pierwszej w historii strategii państwa niemieckiego wobec Chin stanowisko rządu federalnego w tej sprawie stało się nieco jaśniejsze niż przedtem. Cele gospodarcze straciły miejsce wyłącznego wyznacznika niemieckiej polityki wobec Chin.

Dostrzeżono zagrożenia w obszarze innowacji i technologii oraz chińskie próby uzależnienia innych państw od siebie. Zapowiedziano również przeniesienie ryzyka na niemieckie przedsiębiorstwa inwestujące w Państwie Środka poprzez zmniejszenie rządowych gwarancji inwestycyjnych.

Nie zmienia to jednak faktu, że nadal obecne są podziały, które występują zarówno w sferze politycznej, jak i w sektorze gospodarczym. Poszczególne partie polityczne i kręgi gospodarcze reprezentują rozbieżne stanowiska, a jedna z partii koalicji rządowej – SPD – sama jest wewnętrznie podzielona co do tego, jakie stanowisko Niemcy powinny zająć w stosunkach z Chinami.

Od 2021 r. w Niemczech rządzi koalicja składająca się z trzech partii: socjaldemokratycznej SPD, liberalnej FDP i Zielonych. SPD prezentuje stanowisko najbardziej zachowawcze wobec Chin. Socjaldemokraci są w najmniejszym stopniu gotowi proponować radykalne zmiany w relacjach niemiecko-chińskich, bo obawiają się skutków ewentualnego zaognienia tych stosunków.

SPD pod wodzą kanclerza Olafa Scholza jest wewnętrznie podzielone wobec tego, jaką strategię Niemcy powinny obrać w stosunkach z Chinami. Z jednej strony przyjęta jest wspólna, międzypartyjna narracja co do konieczności redukowania ryzyka i jednostronnych uzależnień od Chin. Z drugiej strony pojawiają się w SPD krytyczne głosy podważające działanie minister spraw zagranicznych, Annaleny Baerbock, i podkopujące jej pozycję w kontaktach z chińskimi odpowiednikami.

Inne podejście mają pozostałe partie koalicji rządowej. Zarówno FDP, jak i Zieloni oczekują bardziej asertywnej polityki wobec ChRL. Katalog zarzutów wobec Chin jest zróżnicowany. Obejmuje brak potępienia rosyjskiej agresji na Ukrainę, eskalowanie sytuacji w Cieśninie Tajwańskiej czy łamanie praw człowieka wobec Ujgurów.

Na pierwszy plan wysuwają się zdecydowane wypowiedzi minister Baerbock i ministra finansów, Christiana Lindnera. To właśnie wkład Baerbock widoczny jest w nowej strategii Niemiec wobec Chin. Nie unika się nazywania powyższych kontrowersyjnych kwestii w sposób jednoznaczny, co kontrastuje ze stylem wypowiedzi Olafa Scholza.

Krytyczna wobec chińskich działań jest również największa partia opozycyjna – koalicja CDU/CSU pod wodzą nowego przewodniczącego, Friedricha Merza. Merz zmienił kurs wyznaczony przez poprzednią kanclerz i przewodniczącą CDU, Angelę Merkel. Polityka Merkel wobec Chin skupiała się głównie na pogłębianiu współpracy gospodarczej. Obecne propozycje partii koncentrują się na ograniczeniu zależności poprzez ochronę infrastruktury krytycznej przed jej wykupieniem i szpiegostwem, a także na zmniejszeniu transferu technologii z Niemiec do Chin.

AfD pozycjonuje się krytycznie w stosunku do prób prowadzenia odważniejszej polityki przez rząd federalny, nazywa ją „kolejną wojnę gospodarczą”. Określenie to stanowi porównanie do sankcji nałożonych na Rosję po 24 lutego 2022 r. w związku z napaścią na Ukrainę. Poza tym AfD uważa, że Niemcy powinny zachować neutralność wobec narastającego napięcia politycznego w Cieśninie Tajwańskiej.

Wielkie koncerny a małe i średnie przedsiębiorstwa

Podzielony pozostaje także drugi filar niemieckiej polityki zagranicznej – przemysł. Wielkie korporacje, takie jak BASF czy Volkswagen, są zainteresowane kontynuowaniem inwestycji w Chinach. Trudno jest im zrezygnować z ogromnego chińskiego rynku.

Niemieckie koncerny z kluczowych branż nie tylko ignorują ostrzeżenia, które pojawiają się w przestrzeni publicznej, lecz krytykują je także słowami: „Oddzielenie od Chin to iluzja, więc nie warto się starać”.

Małe i średnie przedsiębiorstwa zgłaszają natomiast swoje obawy wobec dotychczasowego kształtu relacji niemiecko-chińskich w sferze gospodarczej. Wskazuje się na następujące trudności: twarde negocjacje koncesji dotyczące kooperacji z lokalnymi producentami, presję polityczną władz, arbitralnie wprowadzane regulacje i przymus udostępniania technologii.

BDI, jeden z czołowych związków zrzeszających niemieckie przedsiębiorstwa przemysłowe, zaznacza w jednym ze swoich komunikatów prasowych, że redukcja zależności ma charakter pilny. Brak jednolitego stanowiska niemieckiego przemysłu nastręcza dodatkowych trudności w sformułowaniu wspólnej, spójnej strategii państwa niemieckiego wobec narastających zagrożeń ze strony ChRL, bowiem Niemcy, jako państwo handlowe, podatne są na przerwy w dostawach półproduktów lub surowców potrzebnych do wytworzenia produktów bardziej zaawansowanych.

Partnerstwo, konkurencja, rywalizacja

Można wyróżnić jednak elementy wspólne i spójne w dotychczasowej niemieckiej strategii wobec Chin. Wystarczy spojrzeć na niedawno opublikowaną Narodową Strategię Bezpieczeństwa, jak również na wspomnianą Strategię Rządu Federalnego wobec Chin.

Przede wszystkim Niemcy postrzegają Chiny przez pryzmat trójkąta: partner, konkurent i rywal systemowy. Jak wskazują autorzy strategii, „elementy konkurencji i rywalizacji nasilają się”. Dzieje się tak, ponieważ pozycja gospodarcza Niemiec względem Chin pogarsza się.

Trojakie rozumienie stosunków niemiecko-chińskich nie jest nowe ani nie obowiązuje jedynie w Niemczech. To część strategii obranej przez Unię Europejską. Chowanie się za unijną kurtyną jest z kolei elementem szerszego planu Niemiec, na co wskazuje Lidia Gibadło.

Przemysł niemiecki chętnie czerpie korzyści z chińskiego rynku, natomiast w razie potrzeby podjęcia decyzji, z której strona chińska mogłaby być niezadowolona, politycy niemieccy wplatają ją w motywy unijne. Jednocześnie podczas planowania podróży kanclerza Olafa Scholza do Chin 4 listopada 2022 r. odrzucono propozycję wspólnej wizyty w Państwie Środka ze strony Francji.

Paweł Behrendt podaje przykłady dość rewolucyjnych jak na Niemcy aktywności – pominięcie Chin w pierwszej podróży Olafa Scholza do Azji czy nieprzedłużenie gwarancji inwestycyjnych dla Volkswagena w Sinciangu. Lepsze zrozumienie sprzecznych działań państwa niemieckiego możliwe jest, gdy pozna się treść, jaka stoi za każdym z trzech określeń – partnerstwem, konkurencją i systemową rywalizacją.

Partnerstwo dotyczy wyzwań globalnych, których, jak głosi Strategia Bezpieczeństwa, rozwiązanie jest bez Chin niemożliwe. Przez globalne wyzwania rozumie się walkę z ociepleniem klimatu i jego ochronę. Należy jednak zauważyć, że pojawiają się głosy krytyczne wobec kontynuacji pewnych formatów współpracy między obydwoma państwami, np. konsultacji międzyrządowych. Podaje to w wątpliwość możliwość tworzenia partnerskich stosunków w relacjach niemiecko-chińskich.

Konkurencja odbywa się w sferze gospodarczej. Niemcy odnotowują coraz gorsze wyniki w wymianie handlowej z ChRL, co można zauważyć we wspomnianym już ujemnym bilansie handlowym Niemiec w stosunku do Chin. Państwo Środka od kilku lat jest jednym z najważniejszych partnerów handlowych Niemiec.

Detlev Landmesser wskazuje na szczególną zależność niemieckiego przemysłu motoryzacyjnego od eksportu na rynek chiński, który mimo dużej skali zagranicznej sprzedaży ma zaległości technologiczne względem przedsiębiorstw chińskich. Landmesser zwraca również uwagę na dużą zależność Niemiec od importu urządzeń elektronicznych z Chin, np. komputerów, smartfonów i telefonów.

Jako trzeci element uzależnienia gospodarki niemieckiej od chińskiej podaje import surowców i elementów, które potrzebne są do wytwarzania zaawansowanych technologicznie produktów. Landmesser zaznacza, że zależność produktów, takich jak metale ziem rzadkich potrzebnych do produkcji w obszarze energii odnawialnej, ma być równa nawet 92%. W przypadku innych towarów importowanych do Niemiec, np. akumulatorów litowo-jonowych, zależność ma wynosić 39%.

Problemem pozostają także nierówne warunki konkurencji dla firm niemieckich na rynku chińskim i dla chińskich na rynku niemieckim. Chiny chronią własne przedsiębiorstwa, które często mają charakter mieszany, wojskowo-cywilny i prywatno-państwowy, oraz próbują wykupywać niemieckie przedsiębiorstwa w kluczowych branżach.

Tak było np. z firmą KUKA, która została kupiona przez chińskie przedsiębiorstwo Midea. Niejednoznaczny status chińskich przedsiębiorstw utrudnia ochronę przed szpiegostwem technologicznym, które staje się coraz większym problemem dla strony niemieckiej.

Rywalizacja systemowa między RFN a ChRL jest dość oczywista. RFN to państwo demokratyczne, szanujące obowiązujący porządek międzynarodowy oparty na prawie międzynarodowym oraz uznające obowiązywanie praw człowieka.

ChRL jest (bez względu na jej kwalifikację jako państwa autorytarnego lub totalitarnego) krajem niedemokratycznym, który podejmuje próby podważenia porządku międzynarodowego, np. nie potępia rosyjskiej napaści na Ukrainę i łamie prawa człowieka wobec Ujgurów.

De-risking to za mało

Niemieckie podejście wobec Chin poza trójkątem partner-konkurent-rywal systemowy określa również pojęcie de-risking. Różni się od de-couplingu, który oznacza odłączenie się, a więc zredukowanie kontaktów gospodarczych do zera. De-risking to ograniczenie ryzyka jednostronnego uzależnienia związanego z prowadzeniem inwestycji.

Opiera się na dywersyfikacji inwestycji, w tym przypadku na zwiększeniu liczby państw, w których lokuje się kapitał. Może się to jednocześnie wiązać ze zmianą państw, w których się inwestuje. Elementem zastosowania tej koncepcji jest wspólne zobowiązanie Niemiec i pozostałych państw G7 do zainwestowania 600 mld dol. w krajach rozwijających się.

Nie są to jednak działania wystarczające. Hanns W. Maull, starszy specjalista Mercator Institute for China Studies (MERICS) w Berlinie, zwraca uwagę na różnicę między zależnością a podatnością na zaburzenia gospodarcze. Zaznacza, że warunkiem takiej podatności jest zależność, która może powodować problemy w dostarczeniu podstawowych produktów lub naraża przedsiębiorstwa na wysokie koszty. Maull podkreśla, że dywersyfikacja jest droga, nie zawsze możliwa i zasadna w przypadku spodziewanego ostrego kryzysu gospodarczego.

Jego zdaniem podstawą jest elastyczność, a jako rozwiązania uzupełniające w ramach strategii de-risking podaje wykorzystanie produktów alternatywnych, recykling, zwiększenie wydajności importowanych surowców i produktów oraz stworzenie państwowych rezerw surowców krytycznych. Zarówno dywersyfikacja, jak i pozostałe rozwiązania wiążą się z dużymi kosztami, więc ich wykonalność pozostaje kwestią otwartą.

***

Niemcy powoli podążają w kierunku redukowania swojej zależności gospodarczej od Chin. Jest i będzie to jednak proces długi ze względu na to, jak Niemcy funkcjonują jako państwo, skalę zjawiska oraz wewnętrzne podziały, które wynikają z różnic w obrębie samej koalicji rządowej oraz między politykami i przemysłem. Dłuższa perspektywa czasowa pokaże, czy Strategia Rządu Federalnego wobec Chin przyczyni się do wypracowania wspólnego stanowiska, czy stanie się przyczyną dalszych podziałów.

Trójkąt partner-konkurent-rywal systemy pozostanie istotnym elementem optyki niemieckiej polityki zagranicznej względem Chin. Obszary partnerstwa zachowają tendencję do kurczenia się wraz z narastaniem agresywnych działań ze strony ChRL, a obszary konkurencji i rywalizacji będą się powiększać wraz z pogarszającą się niemiecką pozycją gospodarczą wobec dalekowschodniej potęgi.

Obecna strategia de-risking może rozczarować pokładane w niej nadzieje na spokojną i niekosztowną redukcję groźnych zależności wobec Chin. Rodzi się pytanie, czy tym razem Niemcom wystarczy czasu na korektę wcześniejszej polityki, czy ponownie poniosą wysokie koszty długoletniego tworzenia sytuacji uzależnienia gospodarczego od państwa autorytarnego.