Czeka nas nowy sojusz Brukseli i Waszyngtonu przeciwko Chinom?

Popychane przez konflikt gospodarczy Bruksela i Waszyngton mogą stworzyć sojusz na rzecz zielonej gospodarki, w którym ustalimy wspólne granice postępowania w zakresie polityki przemysłowej. Ursula von der Leyen podkreśliła, że protekcjonistyczny amerykański pakiet Inflation Reduction Act jest wyzwaniem, ale dużo większym jest obecne i przyszłe uzależnienie Europy od Chin. Unijne podejście do polityki klimatycznej polega w dużej mierze na regulacji, natomiast Stany Zjednoczone oferują masowe subsydia. Z analitykiem brukselskiego think tanku ECFR, Tobiasem Gehrke, zajmującym się geoekonomią, rozmawia Michał Wojtyło.

Michał Wojtyło: Jaki jest obecny stan stosunków gospodarczych UE-USA? W Europie Zachodniej panuje powszechny niepokój związany z wprowadzaną w Stanach Zjednoczonych ustawą o obniżeniu inflacji (Inflation Reduction Act; IRA) zawierającą subsydia na kwotę 369 mld dolarów, głównie na rozwój rodzimej zielonej gospodarki. Czy niepokój związany z utratą przez UE konkurencyjności na rzecz USA w dziedzinie zielonych technologii może być impulsem do nowego transatlantyckiego partnerstwa gospodarczego?

Tobias Gehrke: W przeszłości współpraca transatlantycka rodziła się w wyniku głębokich sporów handlowych. Nie dochodziło do niej dlatego, że wszyscy bardzo jej chcieli i byli przyjaciółmi. To nie działa w ten sposób. Współpraca gospodarcza zwykle zaczyna się od sporu, który urasta do takich rozmiarów, że pojawia się duża presja, by usiąść razem przy stole i znaleźć rozwiązanie. Kiedy sytuacja staje się naprawdę trudna, wówczas można liczyć na początek bliższej współpracy.

Dyskusja na temat amerykańskiej ustawy IRA była dość ostra przed świętami, zwłaszcza w Niemczech i Francji. Teraz się uspokaja. Myślę, że w UE pojawia się świadomość, że Amerykanie robią coś dobrego dla klimatu, i że nie ma innego sposobu, jak tylko spróbować skoordynować nasze podejścia.

Popychane przez konflikt gospodarczy Bruksela i Waszyngton mogą się stworzyć sojusz na rzecz zielonej gospodarki, w którym ustalimy wspólne zasady i granice postępowania w zakresie polityki przemysłowej. Ścieżka do tego jest jednak kręta.

Musimy pamiętać, że mamy bardzo różne podejścia do polityki klimatycznej, np. w kontekście podatku granicznego od emisji dwutlenku węgla w UE, czemu sprzeciwia się USA. Jest to – obok IRA – kolejna ważna kwestia, która będzie wyzwaniem w stosunkach transatlantyckich w najbliższych latach. Co więcej, nieprzewidywalności sytuacji dodaje potencjalna zmiana władzy w USA – nie wiemy, czy współpraca klimatyczna byłaby możliwa, gdyby Biały Dom przejął republikanin.

Może ważnym impulsem do zbudowania partnerstwa będą Chiny? Wiele z tego, co robimy w zielonych technologiach, zależy od importu towarów i surowców z Chin – np. metale rzadkie czy panele słoneczne. Czy współpraca UE-USA ma szansę długoterminowo zmniejszyć uzależnienie od Chin w łańcuchu dostaw zielonej gospodarki?

Tak, ten kierunek jest – moim zdaniem – konieczny, i jest to ważny kontekst dyskusji o IRA. Zresztą już widzimy, że tak sformułowana antychińska narracja zyskuje na popularności – przewodnicząca KE, Ursula von der Leyen, próbuje przeformułować debatę na temat amerykańskich subsydiów dla rodzimego zielonego przemysłu, tak aby w dużym stopniu dotyczyła ona Pekinu. W Davos podkreśliła, że IRA jest wyzwaniem, ale dużo większym jest obecne i przyszłe uzależnienie od Chin.

W UE nadal zbyt mało uwagi poświęca się zagrożeniom, z jakimi mamy do czynienia w łańcuchach dostaw zielonych technologii, strategii dotyczącej zielonej transformacji i przyszłości konkurencyjności europejskiego przemysłu. Tylko w niewielkim stopniu rozumiemy, w jaki sposób Chińczycy próbują zdominować ważne sektory światowej gospodarki, zwłaszcza w zakresie zielonych technologii.

Jednak zbytnie skupianie się na Pekinie jest również pewnym niebezpieczeństwem, ponieważ Europa nie powinna na ślepo wskakiwać do antychińskiego pociągu, którym jadą Stany Zjednoczone. Istnieje wiele zagrożeń – Chiny stanowią ich część, ale nie wyczerpują tematu. Musimy bardziej przestawić się na dokładną analizę słabości i ryzyka w gospodarce europejskiej.

Strategiczna konkurencja między Chinami a Ameryką jako przewodnia motywacja dla Europy, aby przeprowadzić pogłębioną dyskusję na temat przyszłości zielonych gałęzi przemysłu, byłaby ważna dla stworzenia narracji o tym, jak w Europie postrzegamy globalną gospodarkę przyszłości.

Musimy opracować szerszą geostrategiczną koncepcję. W przeciwnym razie zawsze będziemy tylko reagować na posunięcia innych graczy. Forsowana przez Francję koncepcja „autonomii strategicznej” była jedną z takich prób, ale nikt jej konkretnie nie nakreślił, i w efekcie każdy rozumiał ją inaczej.

Przejdźmy teraz do wewnętrznej dynamiki UE w kwestii IRA. Komisja Europejska często podkreśla, że Europejski Zielony Ład uczyni z UE globalnego lidera zielonej transformacji, który popchnie inne regiony świata w kierunku neutralności klimatycznej. Jednak kiedy niedawno USA zrobiły ważny krok i odważnie wkroczyły na zieloną ścieżkę ze swoim Inflation Reduction Act, słyszymy z Brukseli głosy, że IRA jest egzystencjalnym zagrożeniem dla UE. Skąd się biorą tak mocno podnoszone obawy?

Musimy pamiętać, że IRA została przyjęta w sierpniu 2022. Początkowy odbiór w UE tej amerykańskiej ustawy był pozytywny. Dopiero po kilku miesiącach Komisja Europejska zaczęła otwarcie mówić o zagrożeniu dla konkurencyjności europejskiego przemysłu, który wynika z tak wysokich subsydiów dla zielonego przemysłu w USA.

Głównym powodem zmiany narracji – nie tylko w Brukseli, ale zwłaszcza w Berlinie i Paryżu – był kryzys energetyczny. Jesienią byliśmy świadkami drastycznego wzrostu cen energii, który spowodował duże problemy dla sektora przemysłowego w całej Europie. W debacie publicznej doszło do pomieszania różnych kwestii – zagrożenie ze strony IRA mieszało się z zagrożeniem ze strony rosnących cen energii i utratą konkurencyjności na wspólnym europejskim rynku.

Atmosfera strachu – napędzana m.in. przez Francję, w Komisji przez Thierry’ego Bretona i stowarzyszenia biznesowe – osiągnęła szczyt przed Bożym Narodzeniem. W zachodnioeuropejskich mediach mogliśmy usłyszeć liczne anegdoty o poszczególnych przedsiębiorstwach mówiących, że mogą wyjść z Europy. Pojawiła się duża presja wobec polityków, aby wykazali się aktywnością.

Ponadto przed Bożym Narodzeniem Niemcy i Francja przedstawiły wspólne stanowisko o potrzebie nowego podejścia do europejskiej polityki przemysłowej. Była to głównie odpowiedź na szalejący kryzys energetyczny, ale wspomniano również o IRA.

Czy ta dramatyczna reakcja świadczy o pewnego rodzaju uświadomieniu sobie przez Europę, że Stany Zjednoczone prowadzą potencjalnie skuteczniejszą politykę zielonej transformacji i mogą wyprzedzić UE w rozwoju zielonych technologii?

UE była i nadal jest liderem w wielu zielonych branżach. Niewątpliwie UE wypracowała typowe dla siebie podejście, które polega w dużej mierze na regulacji i używaniu „kija”. Wynika to z tego, jak działa Europa, i co Bruksela jest w stanie zrobić. Zasadniczo Europejski Zielony Ład polega na zobowiązaniu podmiotów i importerów do zrobienia X, Y, Z, a jeśli nie chcą tego zrobić, są karani.

Teraz, dzięki ustawie o obniżeniu inflacji, Amerykanie naprawdę zmienili retorykę. Zaprezentowali zupełnie inne podejście do zielonej transformacji, co było sygnałem ostrzegawczym dla UE, aby rozważyć inne podejścia w polityce klimatycznej.

Stany Zjednoczone oferują zachęty dla każdego, kto chce obniżyć swoją emisję dwutlenku węgla, a także subsydiują na szeroką skalę cały przemysł i sektor energetyczny, aby umożliwić jego masową komercjalizację. Tak naprawdę Amerykanie skalują cały przemysł, np. dotując zieloną energię elektryczną do produkcji ogromnych ilości zielonego wodoru (co wymaga dużo energii i nie jest jeszcze opłacalne). IRA po prostu ustala ceny energii elektrycznej do produkcji wodoru i dzięki temu tworzy uzasadnienie biznesowe do jego masowej produkcji, ponieważ rząd za to płaci.

Unia Europejska też ma coś podobnego – np. ulgi podatkowe na produkcję zielonej energii – ale to się odbywa w bardzo dużym stopniu na poziomie krajów członkowskich i jest to narzędzie bardzo rozproszone. Brakuje skoordynowanego planu i państwa członkowskie robią, co chcą.

To, na czym UE się skupia, to badania. Jest to obszar, w którym UE jest dość silna i dysponuje poważnymi środkami. Polityka UE jest w dużym stopniu ukierunkowana na przeznaczenie większej ilości pieniędzy na badania i rozwój zielonych technologii. Amerykanie są bardziej nastawieni na fazę komercjalizacji i tworzenia skali. Myślę, że ta różnica wywołała w Brukseli wiele obaw i pytań o wybór właściwego kierunku oraz znalezienie sposobu na pogodzenie odmiennych podejść.

Zmuszona do reakcji Komisja Europejska przedstawiła tzw. Green Deal Industrial Plan (plan przemysłowy dotyczący Zielonego Ładu), który obecnie jest przedmiotem negocjacji. Trwają też rozmowy o nowym wspólnym unijnym funduszu, Europejskim Funduszu Suwerenności, który miałby powstać z dodatkowego wspólnego zadłużenia, analogicznie do Funduszu Odbudowy. Jaki będzie wynik przeciągania liny wewnątrz UE w kontekście IRA? Podnoszone są obawy, że nowa propozycja Komisji da Berlinowi i Paryżowi przewagę nad resztą UE.

Tak, w UE istnieje wiele obaw związanych z ewentualną reakcją na IRA. Jednak wszystko jest jeszcze na stole. Wspomniany Green Deal Industrial Plan to tylko wstępny komunikat, który pokazuje możliwy kierunek. Jednak zespoły w tym sporze już się uformowały.

Niemcy i Francja zgadzają się w zasadzie co do czterech głównych kwestii. Po pierwsze, aby zwiększyć finansowanie obecnych strategicznych instrumentów wdrażania strategii przemysłowej Unii Europejskiej (Important Projects of Common European Interest), które są zbyt małe w stosunku do obecnych potrzeb. Jest to niekontrowersyjny postulat i jestem pewien, że on wejdzie w życie.

Po drugie, zwiększona krajowa pomoc publiczna. To jest trudny temat. Niemcy i Francja chcą łagodniejszych zasad dotyczących pomocy państwa rodzimym podmiotom, którą mogą wydawać na szczeblu krajowym. Zwracają się do Komisji o dostosowanie zasad pomocy publicznej, aby proces składania wniosków był łatwiejszy i krótszy.

Po trzecie, „kupuj europejskie”, co jest trochę francuskim oczkiem w głowie. Francja chce mieć możliwość przy okazji przetargów publicznych wprowadzania kryteriów, które wykluczą określonych graczy zewnętrznych. Niemcom nie do końca się to podoba, ale zgodzili się, że jest to coś, nad czym można się pochylić.

Po czwarte, kluczowym wątkiem w reakcji na IRA jest wspomniany przez ciebie nowy unijny fundusz dla wspierania europejskiego przemysłu. Francja jest w tej kwestii dość ambiwalentna, natomiast Niemcy są przeciw nowym paneuropejskim środkom. Jednak nawet pogląd Berlina jest złożony, ponieważ niemiecka debata na ten temat jest niespójna – liberałowie, którzy kierują Ministerstwem Finansów, są zdecydowanie przeciwni dodatkowemu unijnemu zadłużeniu, podczas gdy Ministerstwo Gospodarki pod kierownictwem Zielonych nie zajęło klarownego stanowiska.

Tworzą się też inne koalicje narodowe. List wystosowało siedem państw członkowskich UE, w tym tzw. państwa oszczędne (Austria, Dania, Holandia i Szwecja), które są zdecydowanie przeciwne nowym wspólnym pożyczkom UE na wsparcie polityki przemysłowej i poluzowaniu unijnych zasad udzielania przez państwa pomocy publicznej. Niemcy i Francja wydają się w tej chwili dość odizolowane na forum unijnym. Nie ma właściwie nikogo innego, kto chciałby, aby narodowa pomoc publiczna była luźniejsza bez stworzenia wspólnego instrumentu finansowego.

Jak Bruksela chce zasypać te podziały między państwami członkowskimi?

Komisja jest w dość trudnym położeniu, ponieważ bardzo głośno opowiadała się za jakimś nowym wspólnym instrumentem finansowym, w tym za Funduszem Suwerenności. Niektórzy komisarze, jak Paolo Gentiloni i Valdis Dombrovskis, podkreślali, że nie można procedować żadnych zmian dotyczących pomocy publicznej bez stworzenia unijnego instrumentu.

Bruksela musi jednak dać coś Niemcom i Francji. Jeśli da im zbyt dużą swobodę w zakresie krajowej pomocy publicznej, istnieje ryzyko, że Berlin i Paryż po prostu wydadzą pieniądze i później nie będą zainteresowane realizacją unijnego instrumentu. Komisja opublikowała więc bardzo szeroki i ogólny plan przemysłowy dotyczący Zielonego Ładu i próbuje powiedzieć: „tak, ale”.

Sądzę, że w finalnej propozycji możliwa będzie większa pomoc publiczna, ale pod bardzo konkretnymi warunkami – będzie ona musiała być tymczasowa, skoncentrowana na konkretnych sektorach i posiadać kwotowe limity dotacji. Ta prawna, polityczna i regulacyjna bitwa o szczegóły będzie trwała co najmniej do lata.

Powiedziałeś, że Komisja próbuje „dać coś” Berlinowi i Paryżowi. A co KE chce dać drugiej stronie sporu, tym, którzy oczekują nowego funduszu? Czy będzie tylko przyzwolenie na szerszą pomoc publiczną?

Nie, pomoc publiczna to tylko pierwsza kwestia. Komisja Europejska chce mieć więcej wspólnych pieniędzy, z których będą mogły korzystać wszystkie państwa członkowskie. Wydaje się jednak, że głównym celem Komisji nie jest już tzw. Europejski Fundusz Suwerenności, który miał czerpać środki z dodatkowego wspólnego zadłużenia UE – bo ten wydaje się już martwy – ale uzyskanie większej ilości pieniędzy z już istniejącego budżetu.

Można to osiągnąć poprzez śródokresowy przegląd siedmioletniego budżetu UE tego lata, kiedy to Komisja jest w stanie go nieco renegocjować, mówiąc – „sytuacja się zmieniła, w reakcji na IRA musimy przesunąć pieniądze w stronę polityki przemysłowej i badań w zakresie zielonych technologii”.

Czy jednym z źródeł pieniędzy na politykę przemysłową i badania naukowe będą niewykorzystane środki z Funduszu na rzecz Odbudowy i Odporności? Część z niego nie została wypłacona państwom członkowskim, które miały problemy z zaakceptowaniem swoich Krajowych Planów Odbudowy.

Tak, to bardzo prawdopodobnie. Wydaje się, że jest to wyłaniający się konsensus. Bruksela podkreśla, że wciąż dostępnych jest wiele środków w ramach istniejących budżetu i instrumentów. Obecnie Komisja naciska na uzyskanie danych na temat tego, ile unijnych pieniędzy pozostało do wykorzystania.