Mieszkaniowy jarmark obietnic. Bez spójnej wizji czekają nas kolejne kryzysy mieszkaniowe

Dominującym mechanizmem alokacji mieszkań w Polsce pozostaje system rodzinny uzupełniany w coraz większym stopniu przez mechanizm rynkowy. Ta stopniowa zmiana ma charakter dryfu instytucjonalnego, czyli powolnego przekształcania struktury rynku i jego regulacji na skutek oddolnych przemian społeczno-ekonomicznych. Powyższą ścieżkę dryfu instytucjonalnego, którą obecnie podąża Polska, przetarła już Hiszpania, a jeszcze przed nią – Irlandia. Jeżeli mamy uczyć się na cudzych błędach, to należy analizować, co w tych krajach się nie powiodło. 

Mieszkalnictwo znów stało się tematem politycznym. Po ponad 2 dekadach wycofywania się z aktywnej polityki mieszkaniowej rządzący i opozycja zgodnie zauważyli, że podjęcie tematu kryzysu mieszkaniowego może zwiększyć ich elektorat o osoby wykluczone z rynku, czyli te bez możliwości zaciągnięcia kredytu i wynajmu większego mieszkania; bez dostępu do lokali socjalnych, komunalnych lub spółdzielczych. Elektorat dzisiaj jest tak duży, że obejmuje tradycyjną bazę wyborczą wszystkich partii – od skrajnie prawicowej młodzieży przez konserwatywne rodziny o centrowych poglądach po spauperyzowanych intelektualistów głosujących na partie lewicowe.

Lata zaniedbań pozostawiły po sobie trwałe piętno nie tylko w sferze realnej sytuacji rynkowej, ale przede wszystkim w sferze idei. Politykom i ekspertom brakuje wiedzy na temat potrzeb mieszkaniowych Polaków – jakich nieruchomości, w jakiej cenie, lokalizacji i o jakiej powierzchni potrzebują – oraz, co gorsze, spójnej, osadzonej w określonym światopoglądzie wizji poprawy obecnej sytuacji. 

Stąd praktycznie co tydzień pojawiają się nowe pomysły punktowych rozwiązań, zwłaszcza nowych podatków, które mają być cudownym remedium na bolączki. Opodatkowanie pustostanów, dodatkowe opłaty nakładane na fundusze inwestujące w mieszkania na wynajem, podatki od zakupów hurtowych, a także: tanie kredyty dla młodych, zamrożenie stawek WIBOR, regulacja cen nieruchomości, powołanie narodowych deweloperów i wiele innych, za którymi nie sposób nadążyć. Aby odnaleźć się w tym przedwyborczym jarmarku obietnic, konieczne jest sięgnięcie głębiej – do fundamentów polityki mieszkaniowej. Tylko z tej perspektywy możliwa jest ocena zasadności, efektywności i spójności proponowanych rozwiązań, zwłaszcza w zakresie nowych podatków.

Źródła problemu

W kapitalistycznych gospodarkach wysoko rozwiniętych współwystępują 3 podstawowe mechanizmy alokacji mieszkań: rynkowy, etatystyczny (koordynowany) i rodzinny. To one decydują, jakie mieszkania, w jakiej cenie i gdzie są budowane, kto i na jakich warunkach użytkuje już wybudowane lokale, a także kto i na jakiej podstawie podejmuje decyzje o kupnie, sprzedaży, kredytowaniu, wynajmie, remoncie i rozbiórce nieruchomości mieszkaniowej.

Rynkowy mechanizm alokacji, jak sama nazwa wskazuje, opiera się na mechanizmach wolnorynkowych. To siły popytu i podaży decydują o kształcie mieszkalnictwa. Nowe inwestycje powstają tam, gdzie jest to najbardziej opłacalne.

Na rynku pierwotnym o powierzchni lokali, ich standardzie i lokalizacji decyduje zasada maksymalizacji zysku. W skrócie: buduje się to, co się sprzeda z największą marżą. Na rynku wtórnym ceny dyktowane są przez popyt i podaż, a skłonność do sprzedaży przez inwestorów zależy od czynników ekonomicznych – prognoz zmian cen, uzyskiwanego czynszu za najem, opłacalności alternatywnych form inwestycji, opodatkowania i kosztów remontu. Co ważne, mechanizm ten nie wyklucza, że jednym z rynkowych aktorów jest państwo.

Przykładowo, w Zjednoczonym Królestwie samorządy są aktywnymi uczestnikami wolnego rynku – inwestują w zakup nieruchomości, zlecają budowę osiedli oraz wynajmują mieszkania komunalne po cenie rynkowej. Dzięki temu mogą sterować popytem, podażą i cenami.

Etatystyczny mechanizm alokacji polega na ingerencji państwa w mechanizmy wolnorynkowe, co w uproszczeniu oznacza, że państwo koordynuje działania różnych aktorów, tak aby ich kolektywne zachowanie doprowadziło do pożądanych rezultatów. Wachlarz dostępnych narzędzi interwencji jest praktycznie nieograniczony – od ustalania warunków zabudowy czy standardów technicznych przez zasady eksmisji lokatorów i podnoszenia czynszów aż po procedury przyznawania mieszkań komunalnych lub ograniczenia liczby lokali, jakie może posiadać 1 osoba.

Przemyślane i spójne zasady etatystycznej alokacji mieszkań mogą doprowadzić do osiągnięcia celów nawet bez zaangażowania publicznych środków finansowych. Przykładowo, w 2020 roku wartość nakładów na politykę mieszkaniową w Niemczech, czyli kraju o etatystycznym ładzie instytucjonalnym, wyniosła 0,4% PKB, podczas gdy w wolnorynkowej Irlandii aż 1,1% PKB.

Ostatnim powszechnym, choć często najmniej dostrzeganym przez polityków i opinię publiczną, mechanizmem alokacji mieszkań jest system rodzinny. To siła więzi, model ogniska domowego oraz wyznawane wartości i przekonania często kreują popyt i podaż na mieszkania silniej od czynników ekonomicznych. Relacje rodzinne decydują o tym, kto i w jakim wieku wyprowadza się z domu, czy rodzice dopłacają do zakupu nieruchomości przez dzieci oraz co robimy z otrzymanymi w spadku nieruchomościami.

Postrzeganie mieszkania jako dobra rodzinnego powoduje, że często preferujemy własność nad wynajmem, nawet jeśli nie jest to opłacalne finansowo. Z badania, które przeprowadziłem razem z prof. Michałem Rubaszkiem w 2018 roku wynika, że aż 47% Polek i Polaków kupiłoby mieszkanie własnościowe, nawet gdyby było to mniej opłacalne niż najem. 

Rodzinny mechanizm alokacji uwidacznia się także na rynku budowlanym. Budownictwo indywidualne często nastawione jest na budowę dużych, wielopokoleniowych domów, które docelowo mają zostać przekazane w spadku młodszym członkom rodziny. Tego typu preferencje stają zwykle w sprzeczności z rzeczywistością – dzieci wyprowadzają się na studia i często nie wracają na ojcowiznę, pozostawiają za sobą niewykończone w środku, drogie w utrzymaniu domy o niskiej efektywności energetycznej, gdzie żyją samotnie ich emerytowani rodzice. Z biegiem czasu tego typu nieruchomości, zwłaszcza te położone na terenach wiejskich, zasilają zasób pustostanów i popadają w ruinę.

W każdym państwie wysoko rozwiniętym współwystępują wszystkie 3 mechanizmy alokacji. W zależności od modelu kapitalizmu mieszkaniowego, czyli ładu instytucjonalnego, w którym osadzony jest rynek nieruchomości, 1 z tych mechanizmów jest bardziej rozpowszechniony niż inne.

I tak w Zjednoczonym Królestwie, Irlandii, Niderlandach i Hiszpanii dominują rynkowe mechanizmy alokacji – z dużym (jak na wyspach) lub małym (jak na Półwyspie Iberyjskim) udziałem państwa jako aktora rynkowego. Z kolei w Niemczech, Austrii czy Francji państwo intensywnie ingeruje w rynkowe mechanizmy alokacji, tworzy rozwiązania etatystyczne, które dają jednostkom publicznym przewagę w negocjacjach z deweloperami, funduszami inwestycyjnymi i prywatnymi właścicielami. W krajach postkomunistycznych dominuje natomiast model rodzinny z systematycznie malejącą rolą państwa.

W Polsce od czasu transformacji systemowej następujące po sobie rządy systematycznie wycofywały się z aktywnego prowadzenia polityki mieszkaniowej. Zasób mieszkań komunalnych zmalał z 1,5 mln w połowie lat 90. do 0,8 mln obecnie, z czego blisko 10% stanowią pustostany – lokale często nienadające się do użytkowania ze względu na zły stan techniczny. Większość mieszkań komunalnych jest wykupywana przez użytkowników, którzy już dawno przestali spełniać kryteria dochodowe uprawniające ich do otrzymania takiego mieszkania. 

Niewiele lepiej jest z polityką mieszkalną na poziomie centralnym, gdzie większość programów wdrażanych w ostatnich 2 dekadach miała służyć zachęcaniu ludzi do zaciągania długoletnich kredytów hipotecznych, a środki na budownictwo społeczne czy dodatki mieszkaniowe były regularnie obcinane, gdy tylko trzeba było szukać oszczędności w budżecie. Nawet jeżeli pojawiał się program mający na celu większą interwencję publiczną, taki jak Mieszkanie Plus, to organy państwa abdykowały przed jego pełną realizacją w obliczu piętrzących się trudności administracyjnych i słabego umocowania politycznego wykonawców. Obecnie Polska wydaje rocznie jedynie 0,3% PKB na politykę mieszkaniową. To mniej niż koszt wypłacenia 14. emerytury.

Kierunki zmian

Dominującym mechanizmem alokacji mieszkań w Polsce pozostaje system rodzinny uzupełniany w coraz większym stopniu przez mechanizm rynkowy. Ta stopniowa zmiana ma charakter dryfu instytucjonalnego, czyli powolnego przekształcania struktury rynku i jego regulacji na skutek oddolnych przemian społeczno-ekonomicznych. Przejściu do modelu z dominacją rynkowego mechanizmu alokacji sprzyja rozpad więzi rodzinnych, finansjalizacja gospodarki i bogacenie się społeczeństwa.

W rezultacie modus vivendi mieszkalnictwa w coraz większym stopniu ustalany jest przez dostępności kredytów bankowych, a przemiany zachodzą żabimi skokami – od kryzysu do kryzysu. W okresie niskich stóp i wysokiej podaży kredytów następuje nagły przyrost liczby budowanych mieszkań własnościowych i na wynajem, któremu towarzyszy szybki wzrost cen nieruchomości.

W tym czasie zwykle wprowadzane są rozwiązania stymulujące popyt – gwarancje wkładów własnych, dopłaty do kredytów czy obniżki podatków dla kredytobiorców. Po tym następuje cykliczne zahamowanie akcji kredytowej, spowodowane zacieśnieniem polityki pieniężnej przez walczący z inflacją bank centralny. Jej skutkiem jest spadek cen w relacji do dochodu i gwałtowne zamrożenie inwestycji budowlanych, co w skrajnych przypadkach skutkuje ogólnokrajową recesją.

Powyższą ścieżkę dryfu instytucjonalnego, którą obecnie podąża Polska, przetarła już Hiszpania, a jeszcze przed nią Irlandia. Jeżeli mamy uczyć się na cudzych błędach, musimy analizować, co w tych krajach się nie powiodło. 

Kształcące są zwłaszcza doświadczenia irlandzkie. W tym kraju dostępność finansowa i kredytowa mieszkań jest historycznie niska, a kwestia mieszkaniowa stanowi bodaj największy problem społeczno-ekonomiczny. Doprowadziły do tego lata pasywnej polityki mieszkaniowej państwa, połączonej z gwałtowną finansjalizacją gospodarki przez banki po wejściu kraju do strefy euro.

Przeprowadzone w ostatnich latach reformy w polityce mieszkaniowej polegały przede wszystkim na zwiększeniu obciążeń podatkowych – najpierw wprowadzono progresywny podatek katastralny, następnie podwyższono opłaty skarbowe przy hurtowym zakupie nieruchomości, a we wrześniu zapowiedziano wprowadzenie podatku VHT, czyli od pustostanów. Nowy system podatkowy zmienił sieć bodźców i zniechęcił do zakupów inwestycyjnych. Z wyższych dochodów podatkowych państwo mogło sfinansować zwiększenie dodatków mieszkaniowych i dopłat do najmu dla osób o niższych dochodach. Interwencja zasadna, ale o wiele lat spóźniona i wciąż niepełna.

Aby zbudować efektywny system mieszkaniowy oparty na mechanizmach rynkowych, niezbędne jest nie tylko podniesienie podatków, ale też zwiększenie roli państwa po stronie popytowej i podażowej. Podobnie jak odbywa się to w Wielkiej Brytanii czy Norwegii, gdzie znaczna część wydatków państwa (odpowiednio 0,2% i 0,5% PKB) jest kierowana na budowę nowego zasobu mieszkaniowego, który później jest wynajmowany także po cenach rynkowych. W obu krajach wydatki te są ponoszone głównie przez samorządy, ale współfinansowane przez środki pochodzące z budżetu centralnego.

Alternatywą dla powyższego modelu opartego na mechanizmach rynkowych jest etatystyczna polityka państwa na wzór niemiecki, austriacki czy szwajcarski. W tym modelu nadrzędną rolą nieruchomości mieszkaniowych jest zaspokajanie potrzeb życiowych ludności. Ich funkcje – inwestycyjna i spekulacyjna – są zdecydowanie ograniczone i dostępne przede wszystkim dla osób prawnych. 

Zakup i wynajem nieruchomości obwarowane są licznymi obostrzeniami, podobnie jak sam proces budowy. Silna jest natomiast rola samorządów, które w największym stopniu zarządzają tym, co i gdzie się buduje, a także aktywnie sterują, w jakich cenach budowane nieruchomości są wynajmowane. Powyższe efekty osiągane są poprzez równoczesne wprowadzenie licznych regulacji z całego spektrum dostępnych narzędzi – od rygorystycznie przestrzeganych planów zabudowy przez restrykcje dotyczące wysokości czynszu aż po zwolnienia podatkowe dla inwestorów finansujących potrzebne w danej lokalizacji projekty budownictwa mieszkaniowego.

Primum non nocere

Przedstawione powyżej narzędzia polityki mieszkaniowej nie stanowią karty politycznych dań. Nie można wybierać pojedynczych rozwiązań stosowanych za granicą i liczyć na to, że w Polsce przyniosą takie same efekty. Wręcz przeciwnie. Takie działania przyniosą skutki znikome albo szkodliwe, o ile nie będą spójne z już istniejącym systemem instytucjonalnym i strukturą rynku.

Przykładowo, wprowadzenie podatku od pustostanów na wzór irlandzki bez wcześniejszego wprowadzenia podatku katastralnego przypomina wrzucanie żab do wrzątku. Większość dużych inwestorów znajdzie lukę i wyskoczy z gorącej wody, a nowe daniny dotkną wyłącznie najsłabszych i najmniej zaradnych. 

Progresywny podatek katastralny jest bowiem pierwszym podstawowym narzędziem zniechęcania do inwestycyjnego zakupu nieruchomości oraz najważniejszym mechanizmem redystrybucji majątku mieszkaniowego. To podatek naliczany od wartości nieruchomości, którego procentowa kwota rośnie wraz z wyceną nieruchomości, a co za tym idzie, liczbą posiadanych lokali. Co więcej, to dzięki jego wprowadzeniu administracja publiczna dostaje spójną bazę danych dotyczącą liczby, typu, wartości i sposobu użytkowania nieruchomości posiadanych przez poszczególne gospodarstwa domowe. Bazę tę można pozyskać albo poprzez odgórne stworzenie katastru, albo – tak jak zrobiono w Irlandii – poprzez weryfikowane administracyjnie deklaracje podatników.

Dopiero po wprowadzeniu tego podatku i na podstawie uzyskanych dzięki niemu informacji można ocenić, czy lepiej wprowadzić podatek od pustostanów, czy może od zakupów hurtowych, czy też oba rozwiązania należy wdrożyć równocześnie. A jeżeli tak, to jaka wysokość obciążenia będzie optymalna.

Polskie rządy boją się jednak podatku katastralnego jak diabeł wody święconej, bo uderza on bezpośrednio w rodzinny mechanizm alokacji, którego immanentnym celem jest budowa jak największego majątku nieruchomościowego. Na pewnym etapie będzie trzeba jednak wybrać, czy idziemy w stronę wolnorynkową z dużym udziałem państwa finansowanego podatkami, czy zostajemy w modelu rodzinnym z rosnącymi nierównościami majątkowymi i drogimi, trudno dostępnymi mieszkaniami.

Podobnie absurdalny jest pomysł opodatkowania zagranicznych funduszy inwestycyjnych bez wcześniejszego uruchomienia krajowego systemu pozyskiwania środków na budowę mieszkań na wynajem, nad którym pod różnymi nazwami (od Ustawy o REIT po Ustawę o FIN) od dekady bezowocnie pracują kolejne rządy. Zwiększenie podatków na kiełkującym dopiero co rynku (pierwsza inwestycja funduszu w mieszkania pod wynajem w Polsce pojawiła się w 2015 roku) doprowadzi do znacznego spadku napływu nowego kapitału. W rezultacie proces profesjonalizacji rynku najmu spowolni się, liczba nowo budowanych nieruchomości spadnie, a presja na dalszy szybki wzrost stawek czynszu jeszcze się nasili.

Dlatego przy ocenie proponowanych przez poszczególnych polityków rozwiązań należy zweryfikować, czy stanowią one element spójnej wizji. Warunkiem sine qua non dobrego, koherentnego programu polityki mieszkaniowej jest umiejętność odpowiedzi na 5 podstawowych pytań, których obecnie żaden polityk – z rządu czy z opozycji – nie jest w stanie udzielić. 

Po pierwsze, gdzie i jakie mieszkania chcemy wybudować?

Po drugie, kto ma sfinansować budowę tych mieszkań – państwo z podatków katastralnych, banki udzielając kredytów czy fundusze inwestycyjne kupujące mieszkania pod wynajem?

Po trzecie, jak chcemy zaspokoić potrzeby mieszkaniowe osób o niskich dochodach?

Po czwarte, jaki mechanizm alokacji chcemy promować – etatystyczny, wolnorynkowy czy rodzinny?

I po piąte, najważniejsze, czy mieszkania mają być narzędziem zaspokajania podstawowych potrzeb społecznych, czy sposobem na powiększenie majątku polskich rodzin?

Bez udzielenia odpowiedzi na te pytania nie da się skonstruować żadnej spójnej wizji polityki mieszkaniowej. Bez niej będziemy dalej dryfować za Irlandią i Hiszpanią oraz wpadać na cykliczne rafy coraz bardziej dotkliwych kryzysów mieszkaniowych. Żadne punktowo wprowadzane podatki nas przed tymi niebezpieczeństwami nie uchronią.