Bez standardów urbanistycznych samorządy będą mogły tylko udawać, że wprowadzają ład przestrzenny

Aktualnie procedowany projekt reformy systemu planowania przestrzennego zaniedbuje standardy urbanistyczne. Bez odgórnego narzucenia norm dobrego planowania gminy wciąż będą mogły stosować substandardowe rozwiązanie w swojej polityce przestrzennej, a jednocześnie twierdzić, że wprowadzają ład przestrzenny.

Planowanie przestrzenne w Polsce od lat spotyka się z krytyką. Procedury planistyczne zazwyczaj są długotrwałe, a gminy często nie realizują obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są wśród nich nawet takie, które do dziś nie uchwaliły Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego – podstawowego dokumentu planistycznego, zwanego czasem konstytucją planistyczną gminy. 

Dzieje się tak m.in. dlatego, że bez uchwalania tych dokumentów samorządy i urzędnicy mogą bardzo wygodnie funkcjonować. Nowe inwestycje powstają w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, popularnie zwane „WZ-tkami”, które zostały wprowadzone do prawodawstwa jako pewna furtka, dzięki której rozwój kraju nie zatrzymał się w momencie unieważnienia aktów planistycznych z czasów PRL-u. 

Miał to być instrument przejściowy, obowiązujący do czasu, gdy polskie gminy uchwalą plany miejscowe dla całego swojego obszaru. Tak się jednak nie stało. Zaledwie około 30% powierzchni Polski objętych jest obowiązującymi planami miejscowymi. Ten wskaźnik jest trochę wyższy w miastach, gdzie przekracza 40%, ale nadal duża część inwestycji powstaje w oparciu o „WZ-tki”. Co gorsza, decyzja o warunkach zabudowy formalnie nie musi być powiązana z zapisami studium zagospodarowania przestrzennego, tylko spełniać kryteria dobrego sąsiedztwa, które są jednak bardzo nieostre, a ich stosowanie wiąże się z wieloma nadużyciami. 

Reforma planowania przestrzennego – same plany miejscowe nie wystarczą

Przedstawiony niedawno projekt zmian w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zapisy, które mają ukrócić powszechność stosowania decyzji o warunkach zabudowy. Ma ona zostać podporządkowana zapisom Planu Ogólnego – aktu planistycznego, który zastąpi Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Ponadto stosowanie „WZ-tek” zostanie ograniczone do luk w zabudowie i terenów bezpośrednio przylegających do tych już zabudowanych. 

Z takich zmian należy się cieszyć, ale nie są one wystarczające. Niestety chaos przestrzenny w Polsce nie jest tylko efektem zaniechań władz samorządowych czy złego prawa. Występuje także na terenach, które teoretycznie są zaplanowane, tzn. mają obowiązujące plany miejscowe. 

Bierze się to z nieodpowiedzialnego podejścia lokalnych władz, które w imię przyciągania inwestycji i nowych mieszkańców przeznaczyły pod zabudowę tereny znacznie przekraczające możliwości rozwojowe i demograficzne kraju. Według raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE), który ukazał się na początku tego roku, tereny mieszkaniowe wyznaczone w planach miejscowych mogłyby pomieścić łącznie ponad 60 mln mieszkańców. 

Jeśli weźmiemy pod uwagę także zapisy gminnych studiów zagospodarowania przestrzennego, to liczba ta rośnie do 140 000 000. Takie obszary nigdy nie mają szansy wypełnić się zabudową, a więc to, na ile będzie ona zwarta, zależy tylko od decyzji inwestorów, a nie gmin uchwalających plany zagospodarowania. 

Nieodpowiedzialną politykę gmin miały ukrócić zapisy wprowadzone do planowania przestrzennego przez uchwaloną w 2015 roku Ustawę o rewitalizacji. Wówczas w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojawił się wymóg opracowania prognozy demograficznej dla gmin i dostosowania ilości terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę do wyników tej prognozy. 

Wprowadzono wówczas również pojęcie obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. To w jego obrębie miałaby w pierwszej kolejności być lokalizowana nowa zabudowa, a tereny do nowego zagospodarowania miały być wskazywane dopiero po wyczerpaniu chłonności obszaru zwartego. W praktyce bardzo niewiele gmin uchwaliło nowe studia zagospodarowania przestrzennego w oparciu o nowe przepisy. Można zatem powiedzieć, że de facto jeszcze nie zaczęły one działać. Zwrócili na to także uwagę autorzy wspomnianego już raportu PIE. 

Do tej pory tylko 25% gmin opracowało bilanse terenów przeznaczonych pod zabudowę w związku z potrzebami demograficznymi. Raport tego nie podaje, ale można założyć, że większość z nich należy do grona 30% gmin w Polsce, które nie podlegają procesom depopulacyjnym.

Najbardziej aktywne we wdrażaniu zmian w polityce przestrzennej w związku ze zmianą przepisów są duże miasta. Nowe studium zagospodarowania przestrzennego w oparciu o zapisy wprowadzone Ustawą o rewitalizacji uchwaliły m.in. Wrocław (2018) i Łódź (2018). Oba miasta ograniczyły tereny przeznaczone pod zabudowę, a autorzy nowego studium dla Łodzi wyliczyli nawet koszty poszczególnych modeli rozwoju. Nad nowym studium ograniczającym tereny przeznaczone pod zabudowę pracuje również Warszawa. 

Sam fakt, że samorządy zaczęły dostrzegać potrzebę ograniczenia podaży terenów pod zabudowę, nie oznacza jeszcze, że zmierzamy w stronę ładu przestrzennego w Polsce. Po pierwsze, duże miasta nie mają w zasadzie żadnego wpływu na politykę przestrzenną gmin ościennych, a to właśnie w „obwarzankach” największych aglomeracji znajduje się większość tych „nadmiarowych” terenów przeznaczonych pod zabudowę. 

Samorządy tych gmin wręcz otwarcie promują suburbanizację i chyba tylko proponowane w projekcie nowej ustawy unieważnienie obowiązujących studiów zagospodarowania przestrzennego może je zmusić do zastosowania przepisów wiążących rozwój przestrzenny gminy z jej rozwojem demograficznym. 

Co więcej, sama ilość czy powierzchnia planów zagospodarowania nie jest równoznaczna z ich jakością. Podwarszawska Lesznowola ma pokrycie planami wynoszące niemal 100%, ale i tak większość nowych inwestycji w gminie to zabudowa łanowa ze ślepymi ulicami, bez szkół i innych usług oraz bez dostępu do transportu zbiorowego. Podobnie wygląda warszawska Białołęka, gdzie prawie połowa obszaru ma miejscowe plany zagospodarowania. 

Nowy projekt reformy zaniedbuje standardy urbanistyczne

Patologie w polityce przestrzennej polskich gmin są równie, jeśli nie bardziej powszechne niż patologie wśród inwestycji deweloperskich. Walkę z tymi patologiami podjęła już Ustawa o rewitalizacji, a projekt tej obecnej idzie w tym kierunku nawet dalej. Zaniedbuje jednak bardzo istotny element – standardy urbanistyczne. To właśnie ich brak sprawia, że gminy mogą stosować substandardowe rozwiązanie w swojej polityce przestrzennej i jednocześnie twierdzić, że wprowadzają ład przestrzenny.

Standardy urbanistyczne pojawiły się w polskim systemie prawym wraz z uchwaloną w 2018 roku Ustawą o ułatwieniach w realizacji inwestycji mieszkaniowych, zwaną potocznie „lex deweloper”. Była ona powszechnie krytykowana, jednak wprowadziła wiele ciekawych rozwiązań, które zresztą przeniknęły do obecnego projektu zmian w Ustawie o planowaniu przestrzennym.

Standardy urbanistyczne wprowadzono, aby inwestycje mieszkaniowe realizowane na bazie specustawy nie prowadziły do powstawania substandardowych osiedli bez dostępu szkół, terenów zieleni i rekreacji oraz transportu publicznego. Zapis zakładają określoną odległość dojścia pieszego do wymienionych funkcji wzdłuż faktycznej drogi dojścia. Odległości te są odmienne dla miast powyżej 100 000 mieszkańców oraz dla mniejszych miejscowości. 

Dziś można powiedzieć, że standardy są dość liberalne, gdyż nawet dojście 1500 m do szkoły to dość dużo, a 3000 m wymagane w mniejszych miejscowościach jest wprawdzie osiągalne pieszo, ale zwłaszcza dla dzieci może stanowić to wyzwanie. W przypadku „lex deweloper” można jednak wysunąć tezę, że było to pierwsze podejście do kwestii standardów urbanistycznych, które jak na polskie warunki i tak było dość udane. 

Powinniśmy więc oczekiwać, że obecny projekt nowelizacji Ustawy o planowaniu przestrzennym skorzysta z doświadczeń „lex deweloper” i udoskonali przepisy dotyczące standardów urbanistycznych, rozciągnie je także na „WZ-tki” i plany miejscowe. Tak się jednak nie stało, a zauważalny jest nawet pewien regres. 

Wprawdzie w projekcie ustawy zaproponowano standardy, które miałyby być stosowane w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i w planach miejscowych, ale nie ma wśród nich standardów dotyczących dostępności do przystanków transportu zbiorowego, co do których można by wręcz oczekiwać, że będą one dotyczyć także większych obiektów usługowych i miejsc pracy, a nie tylko zabudowy mieszkaniowej.

Nowelizacja ustawy pozostawia przepisy o dystansach do szkół niemal wprost przeniesione z „lex deweloper”, a standardy dotyczące zieleni zostały wzbogacone o minimalną powierzchnię terenów zieleni, do których miałby być zapewniony dostęp. Przewaga „lex deweloper” polega na tym, że według tej ustawy standardy urbanistyczne są obligatoryjne dla wszystkich gmin w całym kraju. Jednocześnie „lex deweloper” wprowadza „widełki”, w ramach których samorządy mogą poluzować lub zaostrzyć standardy. 

Przedstawiony obecnie projekt nowelizacji systemu planowania przestrzennego zakłada fakultatywność wprowadzania standardów urbanistycznych i to jego największa wada. Myślę, że można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że standardy przyjmą te samorządy, które nie mają problemów z dostępnością do opisywanych przez nie funkcji. Natomiast przed stosowaniem standardów będą się wzbraniać te samorządy, w których ich wprowadzenie jest najbardziej potrzebne. 

Podział miasto vs wieś nie ma większego sensu

Ustawa proponuje dwie wersje standardów – dla miast i dla wsi. O ile samo rozróżnienie dla danych ośrodków jest sensowne, o tyle wprowadzanie podziału miasto-wieś, opartego o administracyjną definicję takich ośrodków, nie ma żadnego sensu. W końcu największa polska wieś jest 40 razy większa od najmniejszego polskiego miasta. 

Dużo sensowniejszy byłby podział podobny jak w „lex deweloper”, czyli w oparciu o liczbę ludności danej miejscowości. Oczywiście także w tym wypadku należałoby zaostrzyć kryteria podziału. Za miasta powinny być uznawane miejscowości liczące 1500-2000 mieszkańców, a za wsie te liczące poniżej tej wartości. Tylko wtedy uda się zastosować miejskie standardy dla gmin stanowiących przedmieścia największych aglomeracji, które często formalnie miastami nie są. 

Co ciekawe, nawet wspomniany wcześniej raport PIE rozróżnia zjawiska na te występujące w miastach różnych wielkości, na wsiach i właśnie na przedmieściach. O ile więc mamy naukowe narzędzia opisu struktury osadniczej w Polsce, o tyle prawo już tych różnic nie widzi. To jedna z największych jego wad. 

Różnice w środkach transportu wykorzystywanych do dotarcia do poszczególnych miejsc pomiędzy dużymi miastami a przedmieściami są dramatyczne. W przypadku podróży do szkoły prawie połowa (44%) mieszkańców dużych miast dociera tam pieszo, a w przypadku przedmieść jest to tylko 25%.

Można to zapewne tłumaczyć niemal dwukrotną różnicą w odległości do szkoły pomiędzy dużymi miastami (średnio 679 m) a przedmieściami (średnio 1161 m). W przypadku prawie 20% gmin podmiejskich ta odległość wynosi ponad 2 km. Ciekawie pod tym względem wygląda porównanie z podróżami do sklepów z artykułami podstawowymi, do których 70% mieszkańców miast i stref podmiejskich dociera na piechotę. Oznacza to, że są lepiej dostępne niż szkoły. 

Także w dojazdach do pracy występują istotne różnice między dużymi miastami a ich strefami podmiejskim. Prawie połowa (46%) mieszkańców tych pierwszych do pracy dociera transportem zbiorowym. W przypadku mieszkańców stref podmiejskich to tylko 16%. Za to ponad połowa (52%) mieszkańców przedmieść wykorzystuje samochód, aby dotrzeć do pracy. W dużych miastach jest to niecałe 40%. Mimo wszystko sytuacja na przedmieściach i tak jest lepsza niż w małych miastach (poniżej 20 000 mieszkańców) oraz w gminach wiejskich. To pokazuje, jak potrzebne są obligatoryjne standardy urbanistyczne, by ograniczyć transportochłonność zagospodarowania przestrzennego, co (przynajmniej deklaratywnie) jest jednym z celów obecnej reformy. 

***

Oczywiście argumentów za standardami urbanistycznymi jest znacznie więcej, gdyż dostępność do podstawowych funkcji wpływa na jakość życia, a także na kondycję zdrowotną społeczeństwa. Nawet jeśli ograniczymy się do samego transportu, to według raportu PIE nadmierne wydatki na tę dziedzinę stanowią około 40% wszystkich kosztów chaosu przestrzennego w Polsce. Dziś widzimy zresztą, że to koszt nie tylko finansowy. Także uzależnienie od surowców energetycznych potrzebne jest do tego, by transport działał. 

Urzędnicy Ministerstwa Rozwoju bronią się przed obligatoryjnymi standardami urbanistycznymi. Tłumaczą, że przetestowali je na polskich gminach i ich zdaniem wiele miejsc już zagospodarowanych, nawet takich o wysokiej jakości życia, nie byłoby w stanie spełnić wskazanych w ustawie standardów.

Ten argument nie może jednak uzasadniać zupełnej dowolności w ustanawianiu standardów urbanistycznych w gminach. W końcu w prawie budowlanym są przepisy pozwalające na stosowanie odstępstw od przepisów ogólnokrajowych w szczególnie określonych przypadkach. Nic nie stoi na przeszkodzie, by ustanowić ogólnokrajowe standardy urbanistyczne jako obligatoryjne i jednocześnie wskazać, w jaki sposób samorządy mogłyby występować o odstępstwa od ich stosowania dla konkretnych obszarów, na których z różnych względów nie można spełnić tych standardów. 

Owszem, tworzy to pewną lukę w systemie, którą zawsze można wykorzystać w patologiczny sposób, ale jestem przekonany, że luka ta wytworzy mniej patologii niż nieodpowiedzialne decyzje planistyczne gmin, których nie będą obowiązywały żadne reguły. 

Potrzebujemy ogólnokrajowych obligatoryjnych standardów urbanistycznych dotyczących odległości do przystanków transportu zbiorowego dla zabudowy mieszkaniowej, usług i miejsc pracy oraz standardów odległości do szkół publicznych i miejsc rekreacji w przypadku zabudowy mieszkaniowej. Standardów, które ograniczą wszechwładzę planistyczną krótkowzrocznych władz samorządów i zapewnią w Polsce rozwój nie tylko ilościowy, ale także jakościowy, a w dłuższej perspektywie dadzą każdemu mieszkańcowi kraju szansę na życie w przyjaznej i wygodnej przestrzeni.