Mieszkania komunalne i czynszowe na koszt prywatnego dewelopera? Brytyjski sposób na tanie mieszkania

Inspiracji w tworzeniu skutecznej polityki mieszkaniowej można szukać w wielu europejskich krajach. Jednym z ciekawszych rozwiązań jest brytyjska polityka affordable housing, czyli w wolnym tłumaczeniu – budowanie mieszkań przystępnych cenowo. Uruchomienie prawnych instrumentów prowadzących do budowy tanich mieszkań przez deweloperów na ich koszt to tylko jeden z wielu pomysłów, które mogą pomóc uzdrowić polski rynek mieszkaniowy. Doświadczenie Wielkiej Brytanii pokazuje, że jest to program wykonalny, nietrudny i niedrogi w realizacji, jednak wymagający odważnych politycznie decyzji.

Szalejące ceny mieszkań to jeden z najpoważniejszych problemów Polski roku 2021. Pomimo gospodarczego spowolnienia i pandemii koronawirusa ceny mieszkań ani myślą hamować. Według danych Narodowego Banku Polskiego w III kwartale 2020 roku ceny nieruchomości w Polsce wzrosły o 9,1% rok do roku, sytuując nasz kraj w niechlubnej europejskiej czołówce. Nie pokazuje to jednak skali wzrostów w poszczególnych miastach – w Poznaniu było to 17,3%, Łodzi –15,4%, Katowicach – 13,4%, a w Krakowie –12,3%. Ceny rosną szybciej niż średnia płaca, dlatego pogarsza się dostępność mieszkań dla przeciętnych obywateli.

Drogie i niedostępne mieszkania niosą ze sobą szereg niekorzystnych skutków dla społeczeństwa. Badania brytyjskiej Fundacji Shelter dobitnie pokazują, że zła sytuacja mieszkaniowa utrudnia wyprowadzkę od rodziców, zmianę miejsca zamieszkania w poszukiwaniu pracy czy utworzenie stałego związku, a także opóźnia decyzję o posiadaniu dzieci. 50% badanych twierdzi, że nigdy nie będzie ich stać na mieszkanie w rodzinnej okolicy.

Wedle brytyjskich wyliczeń każdy funt wydany na publiczny program mieszkaniowy zwraca 3,50 funta dla gospodarki i społeczeństwa. Stabilność i dobra sytuacja mieszkaniowa pozytywnie wpływają na zdrowie (zarówno psychiczne, jak i fizyczne), redukcję stresu i poczucie własnej wartości, poprawiają wyniki edukacyjne dzieci oraz uwalniają środki finansowe, które mogą być przeznaczone na inne potrzeby.

Potwierdzają to również polskie obserwacje. Według raportu GUS-u o tzw. gniazdownikach co trzeci 30-latek mieszka z rodzicami. 80% tych młodych ludzi zarabia poniżej mediany płac. W porównaniu z innymi państwami Europy plasujemy się w połowie stawki – najgorzej jest w krajach południa Europy, a najlepiej – na północy.

Co więcej, często umyka nam fakt, że 40% polskiego społeczeństwa, czyli niemal 15 milionów osób, znajduje się w tzw. luce czynszowej. Ludzie wpadają w nią zwykle wtedy, gdy ich zarobki nie pozwalają na wzięcie kredytu hipotecznego czy wynajem po cenach rynkowych, nie mówiąc już nawet o kupnie mieszkania za gotówkę, ale jednocześnie posiadają zarobki zbyt wysokie, by otrzymać lokal socjalny lub komunalny. Próba wydostania się z takiej luki jest trudna – ludzie zmagający się z tym problemem musieliby znacznie zwiększyć swoje dochody (co jest szczególnie trudne w mniejszych miejscowościach) lub wręcz odwrotnie, wpaść w jeszcze głębsze kłopoty finansowe i liczyć na przydział mieszkania z zasobu gminnego. Niestety, wedle najnowszego raportu NIK-u, w niektórych gminach czas oczekiwania na nie to nawet 20 lat.

Krótka historia braku kompleksowej polityki mieszkaniowej

Kryzys mieszkaniowy nie jest niczym nowym w Polsce. Już w latach 90. utworzono pierwsze towarzystwo budownictwa społecznego (TBS). Pomysł był niezwykle prosty – TBS-y miały budować tanie mieszkania pod wynajem długoterminowy (dożywotni), a inwestycje byłyby finansowane kredytami Banku Gospodarstwa Krajowego. Stanowiłoby to rozsądną alternatywę dla tych, którzy nie mieliby zdolności kredytowej, a chcieliby osiągnąć stabilność sytuacji mieszkaniowej. Czynsze TBS-ów sytuują się oczywiście poniżej cen rynkowych. Na przykład w Łodzi wysokość czynszu społecznego to 17,50 zł/m², co za 51-metrowe mieszkanie daje niemal 900 złotych na miesiąc (bez opłat za media). Wynajem mieszkania na wolnym rynku o podobnym metrażu zwykle przekracza 1500 złotych plus media i czynsz. Do 2019 roku zbudowano około 100 tysięcy mieszkań w ponad 230 TBS-ach. Niestety, TBS-y nigdy nie osiągnęły dużego znaczenia na rynku mieszkaniowym, szczególnie ze względu na silnie zakorzeniony w Polsce model właśnościowy. Ale i to się powoli zmienia.

W ostatnich 15 latach brakowało kompleksowej polityki mieszkaniowej. Jej zręby opierały się przede wszystkim na dofinansowywaniu inwestycji deweloperskich ze środków publicznych, czego dobrym przykładem są programy „Rodzina na swoim” czy „Mieszkanie dla młodych” (MdM). Ten drugi program początkowo polegał na dopłatach do kredytów dla osób poniżej 35. roku życia do kupna mieszkania z rynku pierwotnego, ale tylko poniżej limitu wyznaczonego dla konkretnych obszarów, potem rozszerzono go o rynek wtórny. Dopłaty wahały się od 10% do nawet 30% w zależności od wielkości rodziny. Ze względu na wysokość limitów do programu kwalifikowało się 80% mieszkań w Łodzi, 33% w Poznaniu i tylko 5% w Krakowie, co przełożyło się na obniżanie cen w niektórych miastach przez deweloperów, którzy chcieli załapać się na ten propopytowy program. W efekcie wiele nowych inwestycji lokowano na peryferiach, gdzie grunty były tańsze, obniżano też jakość inwestycji. Program niestety wzmocnił proces suburbanizacji miast.

Ostatnie lata przyniosły delikatne ożywienie w tej materii. Zjednoczona Prawica na swoje sztandary wzięła „Mieszkanie+” (formalnie projekt ten nazywany jest również Narodowym Programem Mieszkaniowym – NPM). Ogłoszony pod koniec 2016 roku program zakładał budowę tanich mieszkań pod wynajem (z możliwością dojścia do własności) na gruntach publicznych.

Jednak liczby budowanych nowych mieszkań są wielokrotne mniejsze, niż zapowiadano. Pierwotna koncepcja również uległa zmianom i tak naprawdę od 2021 roku możemy mówić o programie „Mieszkanie+ 2.0”. W styczniu 2021 roku prezydent podpisał tzw. ustawę grunt za lokal. Dzięki nowym przepisom deweloperzy będą mogli kupić ziemię od gminy, w zamian zapewnią mieszkania komunalne/społeczne lub lokale pod działalność kulturalną, zdrowotną, administracyjną lub edukacyjną. Pod koniec 2020 roku uchwalono również tzw. pakiet mieszkaniowy – najważniejszymi zmianami mają być lepsze wsparcie finansowe polityki mieszkaniowej gmin przez rząd oraz przekształcenie TBS-ów w Spółdzielcze Inicjatywy Mieszkaniowe (SIM), w ramach których będzie można budować mieszkania pod wynajem z dojściem do własności. Na efekty zmian przyjdzie nam poczekać, choć trzeba przyznać, że ostatni rok przyniósł ożywienie w liczbie inwestycji realizowanych przez PFR Nieruchomości (to główna spółka odpowiedzialna za realizację programu „Mieszkanie+”).

O polityce mieszkaniowej nieśmiało zaczynają myśleć również niektóre samorządy. Na początku stycznia Łódź ogłosiła program budowy 500 lokali komunalnych, które mają zostać postawione przez deweloperów na ich własnych gruntach. Niespotykany w skali kraju program zakłada długoterminowy najem tych lokali przez miasto, które będzie dopłacać deweloperowi różnicę między czynszem komunalnym a czynszem rynkowym. Wedle wyliczeń miasta ma być to rozwiązanie tańsze niż budowanie mieszkań komunalnych przez samorząd. Niestety Łódź to chlubny wyjątek – według raportu Obserwatorium Polityki Miejskiej 65% miast zmniejsza swoje zasoby mieszkaniowe, a blisko 600 miast nie wybudowało ani jednego mieszkania komunalnego przez ostatnich 20 lat.

Po latach zawierzenia rynku mieszkaniowego jedynie deweloperom przyszedł czas na refleksję zarówno w rządzie, jak i samorządach na temat mieszkaniowej przyszłości Polski. Niestety w porównaniu z rozwiązaniami stosowanymi na zachodzie Europy są to nadal półśrodki.

Brytyjski przepis na tanie mieszkania

Inspiracji dla tworzenia ram skutecznej polityki mieszkaniowej można szukać w wielu europejskich państwach. Jednym z ciekawszych rozwiązań jest brytyjska polityka affordable housing, czyli w wolnym tłumaczeniu – budowanie mieszkań przystępnych cenowo. Wielka Brytania to kraj, który również boryka się ze znacznymi problemami na rynku mieszkaniowym.

W roku finansowym 2018/19 (od 1 kwietnia do 31 marca) w Anglii ukończono budowę łącznie 169 020 mieszkań – z tego 57 485 było przystępnych cenowo, czyli aż 34%. W Polsce natomiast zbudowano w 2018 r. 184 800 mieszkań (ok. 110 tysięcy przez deweloperów komercyjnych), z czego tylko 3 500 (1,8%) w formie budownictwa czynszowego, komunalnego lub zakładowego (można je uznać za nasz odpowiednik mieszkań przystępnych cenowo).

Affordable housing to bardzo szeroki termin obejmujący kilka różnych rodzajów prawa do mieszkania (ang. housing tenure). Najważniejsze z nich to social rent, czyli coś w stylu lokali socjalnych – czynsz jest ustalany na poziomie ok. 45-55% czynszów rynkowych. Dzielona własność (ang. Shared Ownership) polega na zakupie części udziałów w mieszkaniu (zwykle między 25%-75%) i płaceniu czynszu (niższego niż rynkowy) z pozostałej części na rzecz właściciela (z reguły jest to odpowiednik naszego TBS-u). Najnowszym tworem jest tzw. przystępny czynsz (ang. Affordable Rent), czyli czynsz o wysokości do 80% tych lokalnych. Istnieje jeszcze tzw. specjalny londyński przystępny czynsz (ang. London Affordable Rent) – to odgórnie ustalana wysokość czynszu dla przystępnych cenowo mieszkań o wysokości sytuującej go między social rent a zwykłym affordable rent. Każdy typ przystępnych cenowo mieszkań jest przeznaczony dla osób o określonych zarobkach – widełki zmieniają się w zależności od średniej płacy w każdej gminie.

Od rodzajów mieszkań przystępnych cenowo ciekawszy jest sposób ich powstawania – aż 49% z nich zostało zbudowanych przez prywatnych deweloperów. Umożliwiają to tzw. umowy sekcji 106 ustawy o planowaniu przestrzennym (ang. S106 agreements). Mechanizm ten wprowadzony został w 1990 roku przez rząd konserwatystów i pozwala gminom na pobieranie kontrybucji planistycznych (ang. planning contributions) od poszczególnych inwestycji w postaci środków pieniężnych lub formie fizycznej (to np. rzeczone mieszkania lub wykonanie konkretnych prac na terenie publicznym na koszt dewelopera).

W wypadku przystępnych cenowo mieszkań każda z gmin wyznacza orientacyjny cel – odsetek liczby mieszkań, która powstaje w ramach konkretnej inwestycji. Z tego obowiązku są zwykle zwolnione te poniżej 10 lokali. Na przykład dla Wielkiego Londynu strategiczny cel wynosi 35%. Jest on dostosowywany do lokalnych warunków przez poszczególne gminy wchodzące w jego skład – waha się od 30% do 50%. W innych miastach, gdzie ceny mieszkań są niższe w porównaniu do zarobków, wspomniane cele sięgają czasami zaledwie 15%. Pomimo to zapisy lokalnych planów rozwoju sugerują, że należy zabezpieczyć najwyższą „rozsądną” liczbę przystępnych cenowo mieszkań. W jaki sposób jest ona weryfikowana? Z pomocą przychodzi ocena rentowności (ang. viability assessment).

Zapewnienie lokali poniżej cen rynkowych jest w większości gmin obowiązkowe – nie opiera się na dobrowolnej umowie dewelopera z gminą (jak w przypadku gruntu za lokal), a mieszkania są budowane na terenach będących w posiadaniu dewelopera.

Przy składaniu aplikacji planistycznej razem z rysunkami i wszelkimi dodatkowymi raportami dołączana jest wspomniana ocena rentowności inwestycji. W dokumencie tym deweloper szczegółowo wylicza wszelkie koszty związane z inwestycją (marketing, nadzór, faktyczne koszty budowy, oprocentowanie pożyczki w banku), a także spodziewany przychód z inwestycji (wliczony w to jest także czynsz z lokali użytkowych). Zwykle przyjmuje się „rozsądny zysk” z inwestycji na poziomie 15%, ale czasami bywa niższy. Im większy odsetek mieszkań dostępnych cenowo, tym większa szansa na zatwierdzenie inwestycji przez radę gminy. Dokument jest weryfikowany przez firmę zewnętrzną, która sprawdza, czy podane kwoty odpowiadają warunkom rynkowym. Przykład takiego opracowania można znaleźć tutaj. Co ciekawe, w podanym przykładzie (22 mieszkania w centrum jednej z zewnętrznych dzielnic Londynu) są pokazane dwa scenariusze – 18% i 40% tanich mieszkań. Różnica w zysku na czysto to niecałe 1,5 pp (16,32% vs. 14,93%).

Tymczasem w Polsce marże deweloperów w latach 2007-2008 dochodziły nawet do 40%-50%. Według danych NBP obecnie średnia marża wynosi 20%-25%, choć niemało jest spółek giełdowych, które notują roczny zysk powyżej 30%.

Po wybudowaniu pula przystępnych cenowo mieszkań jest sprzedawana stowarzyszeniom mieszkaniowym (ang. housing associations/housing registered providers, odpowiednik naszego TBS-u, ale często prywatny, non-profit), oczywiście po cenach zdecydowanie niższych niż rynkowe (ok. 55%-70% ceny rynkowej, w zależności od rodzaju tenure). Stowarzyszenia te zarządzają potem mieszkaniami przy współpracy z lokalną gminą – priorytet w wyborze mieszkania mają oczywiście ci zapisani na listę oczekujących w gminie. Stowarzyszenia mieszkaniowe budują także mieszkania (33% mieszkań przystępnych cenowo ukończonych w 2018/19) we własnym zakresie, posiłkując się często grantami od rządu lub samorządów.

Istotą brytyjskiej polityki jest fakt, że wyliczanie dla konkretnej inwestycji liczby tanich mieszkań nie prowadzi do windowania cen przez deweloperów. Jeśli sprzedawaliby mieszkania po wyższej cenie niż ogólna, musieliby zapewnić jeszcze więcej mieszkań komunalnych, przyjęta marża jest bowiem niemal stała. Gminy zapewniają sobie prawo do ponownej weryfikacji oceny rentowności po kilku latach (szczególnie w przypadku większych inwestycji, dostarczanych etapami) – w takich wypadkach różnicę deweloper pokrywa zwykle w formie pieniężnej, która przeznaczana jest np. na gminny program budownictwa mieszkaniowego.

Co istotne, sama budowa tańszych mieszkań to nie wszystko. Dąży się takiego projektowania, by nie wyróżniały się one na niekorzyść od reszty inwestycji i były w podobnym standardzie do mieszkań rynkowych, tj. pod względem metrażu, nasłonecznienia, obecności balkonów i dostępu do wspólnych terenów zielonych. Kontrola nad tym jest łatwiejsza, gdyż brytyjski system planowania daje gminom większy wpływ na efekt końcowy inwestycji.

Kolejnym ważnym aspektem takiego podejścia do budownictwa komunalnego jest tworzenie tzw. zbalansownych społeczności – Brytyjczycy odrobili lekcję z lat powojennych, kiedy masowo tworzono monokultury budownictwa socjalnego, które potem często stawały się siedliskami problemów społeczno-ekonomicznych. Badania przeprowadzone w Europie Zachodniej potwierdzają, że model mixed and balanced communities nie obniża wartości nieruchomości i nie prowadzi do obniżenia satysfakcji mieszkańców bardziej majętnych, a zarazem ma bardzo pozytywny wpływ na tych o niższych dochodach – w porównaniu do życia na biednych obszarach poprawia się ich aktywność zawodowa, zdrowie i wyniki edukacyjne ich dzieci. Takie zjawisko nazywane jest w naukach społecznych efektem dobrego sąsiada (ang. good neighbour effect) lub efektem sąsiedztwa (ang. neighbourhood effect).

***

Ile tanich mieszkań powstałoby w polskich miastach gdybyśmy „pożyczyli” program Brytyjczyków? W Warszawie w 2018 roku wybudowano 23 tysiące mieszkań. Jeśli przyjęlibyśmy dość konserwatywne założenia, że deweloperzy byliby zobowiązani do przekazania 15% z nich, okazałoby się, że rocznie w stolicy powstawałoby niemal 3,5 tysiąca tańszych mieszkań, wobec zaledwie 124 lokali komunalnych i społecznych (TBS-ów), które faktycznie oddano. W Poznaniu na 3545 oddanych komercyjnych mieszkań byłoby 530 przystępnych przy140 lokalach komunalnych oddanych w 2018 roku. Dla Łodzi te liczby wyniosłyby 2495 oddanych komercyjnych mieszkań i 0 oddanych lokali komunalnych i 374 hipotetycznych mieszkań przystępnych cenowo.

Wprowadzenie prawnych instrumentów służących budowie tanich mieszkań przez deweloperów na ich koszt to tylko jeden z wielu pomysłów, które mogą pomóc uzdrowić polski rynek mieszkaniowy. Przytoczone wcześniej społeczne konsekwencje kryzysu mieszkaniowego przekonały rządy krajów Zachodu do interwencji – wolny rynek zaczął zawodzić. Doświadczenie Wielkiej Brytanii pokazuje, że jest to program wykonalny, nietrudny i niedrogi w realizacji, jednak wymagający odważnych politycznie decyzji. Co ciekawe, na Wyspach dokonali tego zwykle sprzyjający wielkiemu biznesowi konserwatyści. Rozwiązania inspirowane tymi brytyjskimi mogą zostać wprowadzone podczas reformy planowania przestrzennego, którą od pewnego czasu przygotowuje Ministerstwo Rozwoju. Takie rozwiązanie poszerzyłoby wachlarz działań mających na celu walkę z kryzysem mieszkaniowym.