Reforma planowania przestrzennego coraz bliżej. WZ-tki pozostaną, ale nowe rozwiązania mogą naprawić system

Ministerstwo Rozwoju przedstawiło propozycję zmian w systemie planowania przestrzennego. Wyczekiwana od lat propozycja nie niesie obietnicy radykalnej naprawy, ale możliwą, ewolucyjną korektę systemu. Nowe rozwiązania mogą przynieść pozytywny „reset” dla części gmin, samorządom spodoba się też opłata planistyczna czy powrót umów urbanistycznych. Decyzje o warunkach zabudowy (tzw. Decyzje WZ) wciąż będą istnieć, jednak reforma może mocno ograniczyć ich najgorsze konsekwencje. Sukces reformy będzie zależał od sprawności samorządów oraz świadomego korzystania z władztwa planistycznego.

31 grudnia 2021 r. przekazano do tzw. prekonsultacji projekt zmiany Ustawy o planowaniu przestrzennym. Po wcześniejszych, nieudanych próbach przygotowania projektu Kodeksu Urbanistyczno–Budowlanego, ustawodawca wybrał sprawdzoną ścieżkę reformy przez nowelizację. Choć w zaproponowanej nowelizacji pojawiają się nowe narzędzia i rozwiązania, takie jak plan ogólny, to podstawowe założenia systemu pozostają bez radykalnych zmian – a przynajmniej nie wprowadzono w nim rozwiązań, o których wcześniej nie dyskutowano.

Wybór zmian systemu planowania przestrzennego poprzez nowelizację jest pragmatyczny – ułatwi on skuteczne procedowanie zmian, na co wskazują sami autorzy. Przyśpieszenie prac nad dawno obiecaną ustawą nie dziwi, od lat system planowania był uważany za dysfunkcyjny. Nie zapobiegał on miejskim patologiom – suburbanizacji, przestrzennemu chaosowi czy rosnącym kosztom „rozlewania się miasta”.

Do wyborów parlamentarnych zostały dwa lata – jest to więc ostatni dzwonek na przygotowanie jakichkolwiek poważniejszych reform w tym zakresie, zanim jedynym zmartwieniem polityków będzie układanie list wyborczych. Wprowadzenie reformy było też elementem Krajowego Planu Odbudowy – to właśnie w nim zapisano prawie miliard złotych, który ma częściowo sfinansować wprowadzenie tej reformy. Przedstawiona przez urzędników reforma jest raczej kompleksowym zestawem zmian, które zawierają jednak dość istotne i praktyczne usprawnienia w planowaniu terenów gminy. Ustawodawca bierze także pod uwagę ostatnie zmiany w regulacjach dotyczących samorządowych strategii rozwoju.

Plan ogólny – brakujący element w systemie

Nowością w systemie planowania przestrzennego ma być Plan ogólny, który zastąpi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (SUiKZP). W porównaniu z poprzednimi propozycjami, narzędzie Planu „odchudzono” z warstwy diagnostycznej, która przechodzi do strategii rozwoju gminy. To właśnie tam mają być określone główne uwarunkowania społeczne i gospodarcze dla rozwoju gminy. W Planie pozostanie Bilans terenów zabudowy – narzędzie, w którym gmina na podstawie analiz demograficznych wyznacza możliwe tereny (ograniczono je jednak do terenów mieszkaniowych).

Łącznikiem między strategią rozwoju gminy a planowaniem będzie model funkcjonalno-przestrzenny gminy, który został wprowadzony do planu ogólnego. Rośnie tu też rola urbanistów, którzy mają zająć się przygotowywaniem strategii. Plan ogólny ma być dokumentem koordynującym rozwój przestrzenny m.in. dzięki obowiązkowi zgodności z nim miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i, co jest nowością, decyzji o warunkach zabudowy.

Nowością jest też określenie standardów urbanistycznych oraz standardów dostępności infrastruktury społecznej. W nich gmina może określać wymagania dotyczące wskaźników zabudowy jak np. wymaganych odległości od szkół, terenów zieleni publicznej czy innych usług publicznych. Spełnienie tych warunków, jak i wykazanie realnego zapotrzebowania na nową zabudowę jest warunkiem wyznaczania nowych terenów zabudowy.

To niewątpliwie dobra zmiana, pozwalająca gminom na ochronę interesów jej mieszkańców i wymuszenie na inwestorach bardziej odpowiedzialnej realizacji nowej zabudowy. Rozwiązanie to zostało zaczerpnięte ze specustawy mieszkaniowej – projekt nowelizacji umożliwia gminom znacznie większy poziom swobody i dostosowania wymagań do lokalnych warunków.

Plan ogólny ma być podzielony na tzw. strefy planistyczne i to w ich granicach ma być obliczane zapotrzebowanie na nową zabudowę czy zgodność ze standardami. Nowa zabudowa powinna powstawać na terenach już objętych planami oraz na wskazanych obszarach uzupełnienia zabudowy. Funkcjonalność systemu bilansowania, mającego chronić gminy przed nadmiernym wyznaczaniem terenów przed rozlewaniem się gminy, została wprowadzona do planu ogólnego.

System nie jest idealnie szczelny, jeśli gmina ma już nadmiarowe tereny objęte planami – nowe budynki mogą także powstawać na tych obszarach. Stosowanie standardów dostępności infrastruktury społecznej jest już fakultatywne. Stosowanie stref i bilansów jest też sposobem uzyskania większej standaryzacji zapisów, a co za tym idzie zrobienie kroku w stronę harmonizacji planowania w skali kraju.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 Plan ogólny nie kształtuje także sposobu wykonywania prawa własności. Określają je dopiero plany miejscowe bądź decyzje. Jest to dość sprytne rozwiązanie, pozwalające gminom na przejście ze studiów na plany ogólne i ewentualne korekty dotyczące obszarów zabudowy bez wywoływania ryzyk roszczeń odszkodowawczych. W tym tkwi szansa na „reset” dla gmin. Może się to wydarzyć, jeśli gminy nie opracowały planów miejscowych bądź nie ma na nich decyzji i bezpiecznie można wycofać się z terenów nadmiarowych, na które nie ma realnego zapotrzebowania. W systemie pozostaną miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dokumenty uchwalone na podstawie obecnej ustawy także zachowują swoją moc prawną.

Lex Deweloper zostaje, choć jego wpływ będzie mocno ograniczony

Niestety, w systemie planowania przestrzennego pozostanie decyzja o warunkach zabudowy. Jednak zaproponowane zmiany mogą znacząco ograniczyć szkodliwość tego narzędzia. „Dwutorowość” systemu, tzn. jednoczesne funkcjonowanie studiów i planów oraz niezależnych od nich decyzji o warunkach zabudowy od lat przyczyniało się do pogłębiania chaosu przestrzennego.

Główną, pozytywną i znaczącą zmianą jest nałożenie ograniczeń na obowiązywanie decyzji o warunkach zabudowy oraz konieczność uzyskania zgodności z planem ogólnym. Jest to bezpieczne i kompromisowe wyjście, pozwalające na skorzystanie z decyzji, na podstawie których inwestorzy chcą budować, ograniczając tym samym spekulację gruntami. W noweli wprowadzono także usprawnienia dotyczące procesu wydawania decyzji, doprecyzowano zakres działań wymagających ich uzyskania oraz powiązano je z przepisami prawa budowlanego.

W planowanej nowelizacji nie wycofano się z kontrowersyjnych specustaw – wprowadzono jednak znaczącą zmianę w zakresie wzbudzającej kontrowersje ustawy Lex Deweloper. Ustawodawca proponuje zastąpienie decyzji o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych narzędziem jakim są Zintegrowane Plany Inwestycyjne, tzw. ZPI. Utrzymanie w obrocie specustawy jest dziwnym rozwiązaniem, chyba, że Ministerstwo pragnie zatrzeć złe wrażenie wywołane pierwotnym aktem prawnym. ZPI mają być uproszczonymi planami miejscowymi realizowanymi dla wszystkich typów inwestycji.

W odświeżonej wersji specustawa pozwoli na prowadzenie negocjacji z inwestorami w celu podpisania umowy urbanistycznej, która będzie sporządzana na podstawie projektu ZPI. Przed rozpoczęciem procedur planistycznych wójt, burmistrz lub prezydent przeprowadzi negocjacje o jej zakresie. Podpisanie umów w formie aktu notarialnego następuje już po uchwaleniu planu. Procedura podlega wszystkim rygorom związanym z uchwalaniem planu, w tym partycypacji.

Przedmiotem umowy może być realizacja inwestycji towarzyszących – szkół, parków, infrastruktury zarówno przez stronę publiczną, jak i prywatną, pokrycia kosztów jej sporządzenia, przekazanie nieruchomości bądź pokrycia kosztów planistycznych. Powiązanie umowy urbanistycznej z np. standardami dostępności infrastruktury społecznej może dać przedsiębiorczym gminom dużo narzędzi prowadzenia aktywnej polityki inwestycyjnej. Pomimo faktu zachowania specustawy należy uznać to za bardzo dobry krok dla samorządów i jeden z dużych atutów nowelizacji.

Większa rola mieszkańców. Wzmocnienie pozycji urbanistów

Kolejnym dobrym rozwiązaniem w nowej ustawie jest wzmocnienie procesów partycypacyjnych. Urzędnicy wyciągnęli wnioski z trwających już od kilku lat programów pilotażowych zwiększenia udziału mieszkańców w planowaniu. Twórcy nowelizacji poważnie potraktowali ten temat, poświęcając mu cały rozdział nowelizowanych przepisów. Partycypacja jest tu definiowana ogólnie – określono, w jakim celu jest prowadzona oraz doprecyzowano jej standardy i procedury. Ustawodawca doprecyzowuje terminy, sposoby komunikacji czy zasady ochrony danych osobowych, jednak szczegółowy sposób ich prowadzenia zależy od gminy. Ustawodawca sięgnął tu do sprawdzonych rozwiązań z ustawy o rewitalizacji. W odniesieniu do wcześniejszych rozwiązań jest to jednak dość znacząca zmiana, znikają bowiem wcześniejsze, sztywne procedury składania wniosków, wyłożeń i uwag do planów.

Gmina może za to sięgnąć do szerokiej palety narzędzi konsultacyjnych – klasycznego zbierania uwag, spotkań otwartych, warsztatów, punktów konsultacyjnych, geoankiet czy też tak zaawansowanych narzędzi jak panele obywatelskie. Sporządzający plany będą mogli sięgnąć po narzędzia komunikacji elektronicznej, zarówno poczty, jak i telekonferencji. W przepisach określono także wymóg udziału przedstawicieli gminy w procedurach. Konsultacje muszą być podsumowane sporządzeniem raportu z uzasadnieniem podjętych rozwiązań i protokołami spotkań. Jego wyniki mają być publikowane w rejestrze urbanistycznym, scyfryzowanym wykazie danych i informacji planistycznych – co zwiększy transparencję procedur.

Uwalnia to od wcześniejszej, dość sformalizowanej procedury prowadzenia partycypacji w dokumentach planistycznych i daje gminom większą swobodę w ich prowadzeniu. Rozwiązanie zwiększa zatem podmiotowość samorządu i sprawność procedur. Od gmin będzie w dużej mierze zależała też jakość procesu i sprawczość mieszkańców. Rośnie także rola organów doradczych, takich jak Komisje Urbanistyczno-Architektoniczne – zakres kompetencji ich członków został wzmocniony, a ograniczono możliwość udziału w nich osób i podmiotów bezpośrednio zaangażowanych w procedowane sprawy. Zwiększy to ich bezstronność i fachowość.

Opłata planistyczna w nowym wydaniu

Gminy zyskają na urealnieniu opłaty planistycznej. Jest ona pobierana od właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku uchwalania planów. W nowym rozwiązaniu ma być ona pobierana po przygotowaniu dokumentu planistycznego – planu lub decyzji o warunkach zabudowy. Wcześniej gminy mogły pobrać ją dopiero przy sprzedaży nieruchomości (i to wyłącznie jeżeli nastąpiła w okresie do pięciu lat od zmian). Samorządy mogą rozkładać te płatności na raty bądź odstępować od ich pobrania wobec osób pobierających pomoc.

Propozycja w końcu wyrówna dysproporcje między kosztami ponoszonymi przez gminy, chronicznym niedofinansowaniem samorządów a zyskami właścicieli terenów. Wprowadzenie opłat może także spowolnić nadmierne planowanie terenów pod zabudowę, których wynikiem ma być spekulacja.

Choć niewątpliwie narzędzie to wzbudzi opór wśród właścicieli gruntów, traktujących je jako dodatkowy podatek, to rozwiązanie ustawowe urealni stosowanie narzędzia, które już funkcjonowało w ustawie z 2003 r.

Czy reforma ma szansę coś zmienić?

Kilka dni temu zakończyły się prekonsultacje projektu nowelizacji, co oznacza, że ostateczny kształt rozwiązań może ulec zmianom. Obecne propozycje niosą jednak wiele obiecujących rozwiązań. Nawet jeśli przedstawiony dokument stworzono w pośpiechu, na co wskazują liczne niedociągnięcia redakcyjne, są w nim rozwiązania pozwalające na uporządkowanie obecnych dysfunkcji. Na korzyść tej propozycji działają takie rozwiązania jak powiązanie decyzji o warunkach zabudowy z planem ogólnym, standardy urbanistyczne, ZPI czy nowy kształt opłaty planistycznej.

Największym zagrożeniem dla reformy niekoniecznie będą same rozwiązania regulacyjne, ale możliwość ich sprawnego wdrożenia. Zastosowanie nowych narzędzi będzie zależało przede wszystkim od możliwości i skuteczności gmin. Te, póki co, głównie liczą straty wywołane wprowadzeniem Nowego Ładu. Konwersja obecnie obowiązujących studiów na plany ogólne czy stosowanie umów urbanistycznych będzie wymagało wsparcia szkoleniowego i finansowego od rządu. Oczywiście reforma wywoła zapewne szereg dyskusji i debat eksperckich oraz działań lobbingowych, które mogą ją spowolnić. Tym niemniej ma wiele rozwiązań atrakcyjnych zarówno dla gmin jak i biznesu. Widać, że tworzyli ją raczej pragmatycznie nastawieni praktycy, a nie teoretycy prawa.

Głównym wyzwaniem dla skutecznego wdrożenia reformy jest czas na wprowadzenie nowych narzędzi. Twórcy reformy oczekują, że nowy system zacznie obowiązywać już w 2025 r. Doświadczenie reformy z 2003 r. pokazuje, że oczekiwanie szybkiego wdrożenia nowych planów przez gminy skończyło się ich brakiem i planistycznymi ersatzami w postaci masowego stosowania decyzji o warunkach zabudowy. Bez szybkiej mobilizacji urbanistów i środków na nowe plany realistyczne wdrożenie reformy będzie mocno utrudnione.