Martwe instytucje i partyjno-gabinetowy model rządów. Analiza wad i zalet rozwiązań ustrojowych konstytucji z 1921 i 1997 r.

O konstytucji marcowej z 1921 r. współcześni prawnicy i politycy mówią dobrze albo wcale. Ten akt prawny przedstawiany jest zazwyczaj jako historyczne osiągnięcie polskiej myśli prawniczej, pomnik polskiego konstytucjonalizmu. Mało kto poza historykami pamięta jednak, że konstytucja marcowa nie zdała egzaminu: dała nam 5 lat niestabilnych rządów, zmieniających się jak w kalejdoskopie, co skończyło się zamachem majowym przeprowadzonym przez Józefa Piłsudskiego. Obowiązująca konstytucja z 1997 r. powtórzyła wiele błędów swojej poprzedniczki, a oprócz tego popełniła niestety kilka nowych.

Nierealistyczny model rządów

Konstytucja z 1997 r. przetrwała w niezmienionym kształcie o wiele dłużej niż ustawa zasadnicza z 1921 r., ale jak pokazuje praktyka ustrojowa, wiele jej przepisów jest w praktyce martwych, a faktyczna władza nie jest sprawowana przez organy do tego powołane.

W teorii bowiem rządzi prezydent, rząd i parlament, a w praktyce zawsze rządzi lider większości parlamentarnej. Ten obecny jest od niedawna zwany z przekąsem „Naczelnikiem Państwa”.

Trzeba podkreślić, że nie jest to cecha charakterystyczna rządów Zjednoczonej Prawicy – podobnie było w czasach koalicji PO-PSL. Jedyną różnicę stanowił fakt, że przed 2015 r. to lider koalicji z reguły obejmował urząd premiera (wcześniej zresztą to zjawisko również występowało, ale w mniejszym stopniu, z uwagi na brak stabilnej większości parlamentarnej). W czasach premierostwa Donalda Tuska to szef rządu pełnił rolę faktycznego „Naczelnika”, będącego głową nie tylko władzy wykonawczej, ale również władzy ustawodawczej, podporządkowanej mu z tytułu sprawowanej funkcji przywódcy partii posiadającej większość w parlamencie.

Także model ustrojowy stworzony przez konstytucję marcową okazał się nierealistyczny, przez co przetrwał zaledwie 5 lat, zanim został obalony przez Józefa Piłsudskiego i zastąpiony faktyczną dyktaturą wojskową.

Ustawa zasadnicza z 1921 r. nie określała klarownie, kto rządzi krajem, co było receptą na niekończące się spory o władzę. Niby oddała władzę w ręce Rady Ministrów, ale jednocześnie w ogóle (!) nie określiła jej kompetencji (miała to zrobić dopiero ustawa); Radę Ministrów podporządkowała zaś Sejmowi, który mógł zażądać ustąpienia zarówno pojedynczych ministrów, jak i całego rządu, bez konieczności wskazania następcy. Groziło to paraliżem władzy wykonawczej, a w kolejnych latach groźba ta została spełniona.

Dodajmy do tego ordynację wyborczą opartą na rygorystycznie proporcjonalnym algorytmie przeliczenia głosów na mandaty, wskutek którego w Sejmie I kadencji (1922-1927) nie było stabilnej większości parlamentarnej, co siłą rzeczy musiało powodować również destabilizację rządów. Przez nieco ponad 3 lata – aż do zamachu majowego w 1926 r. – mieliśmy 9 rządów, z których żaden nie rządził dłużej niż kilka miesięcy (wyjątkiem był rząd premiera Grabskiego, który rządził „aż” 2 lata).

Władza w ręku lidera największej partii

Twórcy konstytucji z 1997 r. wyciągnęli pewne wnioski z usterek konstytucji marcowej, m.in. wykluczyli możliwość odwołania całego rządu bez jednoczesnego powołania nowego (wprowadzając tzw. konstruktywne wotum nieufności). Powtórzyli jednak błąd ojców konstytucji z 1921 r., zostawiając w obecnej ustawie zasadniczej furtkę do rozdrobnienia parlamentu: ściśle proporcjonalny model wyborów i wielomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do Sejmu. Na szczęście furtka została zamknięta później w ustawach wyborczych (skonsolidowanych w 2011 r. w Kodeksie wyborczym), która ustaliła taki algorytm przeliczania mandatów na głosy, że możliwe jest wyłonienie wyraźnej i stabilnej większości parlamentarnej.

Popełniono jednak inny błąd: stworzono nieżyciowy model podziału władzy oraz pozostawiono sposób wyłaniania kandydatów do parlamentu w gestii liderów partii politycznych. W konsekwencji to przywódcy partyjni decydują, w jakich okręgach i z jakich miejsc na liście startują poszczególni kandydaci, a także ile pieniędzy z kasy partyjnej dostaną oni na kampanię i na jakie wsparcie z tzw. terenowych struktur partii mogą liczyć. W efekcie parlamentarzyści – zwłaszcza posłowie – są z reguły całkowicie uzależnieni od przywódcy, któremu zawdzięczają swój mandat.

Jednocześnie prawo wyborcze, ustanawiające 5-procentowy próg wyborczy, chroniący parlament przed rozdrobnieniem, w powiązaniu z modelem finansowania partii politycznych z budżetu państwa skutecznie uniemożliwiają dostanie się do Sejmu czy Senatu osobom bezpartyjnym, które startują w pojedynkę i mogłyby być niezależne od liderów partii.

W teorii, zgodnie z konstytucją, rząd jest wybierany przez prezydenta w porozumieniu z Sejmem. W praktyce jednak jest wybierany przez lidera większości sejmowej, który mówi posłom, jak mają głosować – pod rygorem wycięcia z list wyborczych w następnych wyborach. Ale oprócz kija, jest i marchewka: lojalni i zdyscyplinowani parlamentarzyści mogą liczyć na udział we fruktach władzy, którymi dysponuje rząd, tj. w podziale stanowisk w instytucjach państwowych i spółkach z udziałem Skarbu Państwa, a także w przydzielaniu dotacji na inwestycje. Sami posłowie i senatorowie mogą z nich korzystać w ograniczonym stopniu z uwagi na przepisy antykorupcyjne, ale od lat istnieje w nich luka pozwalająca na przyznawanie różnego rodzaju korzyści publicznych członkom rodzin parlamentarzystów.

Fuzja władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz śmierć realnej debaty

Konstytucja z 1997 r. formalnie statuuje parlamentarno-gabinetowy system rządów z modyfikacją w postaci wzmocnionej roli prezydenta. Zatem teoretycznie władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, a władzę wykonawczą Rada Ministrów i Prezydent RP, natomiast w praktyce lejce obu władz dzierży rząd, który ma najszersze kompetencje w zakresie zarządzania państwem, dysponuje niezbędnym know-how do przygotowywania projektów ustaw, kadrami potrzebnymi do ich wcielenia w życie oraz wspomnianymi fruktami władzy pomagającymi w utrzymywaniu poparcia parlamentu.

Rząd nie działa samodzielnie, ale realizuje życzenia lidera większości, któremu zawdzięcza swój mandat i bez którego zgody nie da się zrealizować żadnej poważniejszej reformy, z reguły wymagającej zmiany ustaw. Tym sposobem zamiast przewidzianego w konstytucji trójpodziału władzy, mamy dwupodział władzy – na władzę wykonawczo-ustawodawczą i władzę sądowniczą.

Oczywiście to nie oznacza, że lider większości podejmuje dosłownie wszystkie decyzje, bo byłoby to zwyczajnie niemożliwe, ale chodzi o to, że to on ma ostatnie słowo w każdej sprawie polityki wewnętrznej i zagranicznej. Taki stan rzeczy można określić jako „system partyjno-gabinetowy”, w ramach którego centralną rolę w państwie odgrywają duże partie polityczne, zdolne do uformowania stabilnej większości parlamentarnej, realizujące swój program za pośrednictwem administracji rządowej.

W systemie tym parlament zostaje sprowadzony do roli maszynki do głosowania, gdzie większość parlamentarzystów głosuje, kierując się przede wszystkim wytycznymi władz partyjnych. W konsekwencji zanika realna debata parlamentarna, a także tracą na znaczeniu konsultacje społeczne (w myśl logiki: po co dyskutować z opozycją czy organizacjami pozarządowymi, skoro posłowie partii rządzących i tak z góry wiedzą, jak mają zagłosować).

Zjawisko to nie jest cechą charakterystyczną rządów Zjednoczonej Prawicy – funkcjonowało ono już za rządów Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego – jednak z powodu swojej charakterystyki niektórzy badacze określali je jako „system zamknięty”, tj. ograniczony do ściśle określonego kręgu polityków i współpracujących z nimi ekspertów, z wyłączeniem reszty środowisk politycznych i społeczeństwa obywatelskiego (A. Dudzińska, System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego, Warszawa 2015). Przebłyski tego zjawiska pojawiały się już za rządów koalicji PiS-Samoobrony-LPR, SLD-PSL i AWS-UW, ale w mniejszym stopniu, ponieważ rządzące wówczas ugrupowania nie miały jeszcze tak stabilnej większości parlamentarnej, co wymuszało na nich zabieganie o poparcie opozycji dla niektórych projektów.

Nie ma oczywiście jednego cudownego remedium na omówione powyżej problemy. Wiele zależy od samych polityków i od ich preferencji ustrojowych. Dla uzdrowienia systemu konieczne jest z pewnością ograniczenie władzy liderów partii politycznych, a także urealnienie funkcji kontrolnej parlamentu. W moim przekonaniu można te cele osiągnąć poprzez:

1) wprowadzenie mieszanej ordynacji wyborczej, w ramach której część mandatów byłaby obsadzana w drodze klasycznych wyborów proporcjonalnych, z 5-procentowym progiem wyborczym (aby uniknąć nadmiernego rozdrobnienia parlamentu), a część mandatów byłaby obsadzana w drodze wyborów większościowych, bez progu wyborczego (co by umożliwiło skuteczny start w wyborach bez konieczności uzyskania poparcia któregoś z liderów partyjnych);

2) uregulowanie partyjnego procesu preselekcji kandydatów do parlamentu np. przez obligatoryjne prawybory, przeprowadzane wśród wyborców danego okręgu (co wiązałoby się z odebraniem liderom partii władzy „wycinania” kandydatów z list według swobodnego uznania);

3) zmianę modelu finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych w ogóle, w szczególności przez podwyższenie limitów darowizn od osób prywatnych na rzecz kandydatów startujących bez poparcia partii politycznych (co by z kolei ograniczyło rolę liderów partii jako głównych „sponsorów” kampanii). Oczywiście, najlepszym, choć politycznie raczej niemożliwym do zrealizowania, rozwiązaniem, byłaby stopniowa rezygnacja z finansowania partii z budżetu państwa na rzecz finansowania z prywatnych darowizn, ujawnianych w publicznym rejestrze;

4) uregulowanie procesu desygnowania, powoływania i odwoływania premiera, który obecnie pozwala objąć szefostwo rządu osobie całkowicie przypadkowej, przez nikogo niewybranej, jeśli tylko ma poparcie lidera większości parlamentarnej. Na marginesie warto wspomnieć, że konstytucja pozwala również na powołanie takiego „przypadkowego” premiera wbrew liderowi większości, choć w praktyce nigdy to się nie zdarzyło – hipotetycznie jest to jednak prawnie możliwe, bo każdy nowy rząd obejmuje stanowisko na mocy samej nominacji prezydenta, możliwe jest więc sprawowanie władzy i odwlekanie głosowania nad wotum zaufania przez kilka tygodni, a nawet miesięcy).

Niejasna struktura dowodzenia armią

Konstytucja marcowa nie określała też jasnych zasad cywilnej kontroli nad armią. Innymi słowy, nie wiadomo było, kto dowodzi. Konstytucja z 1921 r. wspominała tylko o prezydencie jako „najwyższym zwierzchniku sił zbrojnych”, ale bez władzy wydawania rozkazów, oraz o Ministrze Spraw Wojskowych, ale bez określenia jego kompetencji z wyjątkiem prawa przedstawienia kandydata na naczelnego dowódcę na wypadek wojny.

Twórcy konstytucji marcowej okazali się tu wyjątkowo krótkowzroczni: wiedzieli przecież, jaką popularnością w wojsku cieszył się Józef Piłsudski, a więc jasna hierarchia dowodzenia była potrzebna, aby zrobić miejsce na nowe autorytety wojskowe, które zapewnią armii stabilizację. Piłsudski skrzętnie wykorzystał potem to zaniechanie, gdy pracował nad przygotowaniem przewrotu majowego z wykorzystaniem części Wojska Polskiego, która uznawała go za realnego przywódcę.

Konstytucja z 1997 r. jest pod tym względem nieco lepsza, bo na czas pokoju wyraźnie powierza władzę nad wojskiem Ministrowi Obrony Narodowej, Szefowi Sztabu Generalnego i dowódcom rodzajów sił zbrojnych, a na czas wojny – Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych. Jednocześnie jednak niepotrzebnie zagmatwano w konstytucji ten podział władzy, dając Prezydentowi RP możliwość blokowania różnych decyzji związanych z zarządzaniem wojskiem, np. w zakresie awansów na stopnie generalskie czy nominacji na stanowiska dowódców. Twórcy konstytucji powinni byli oddać całą władzę nad wojskiem jednemu organowi – prezydentowi bądź rządowi – tworząc jeden ośrodek decyzyjny, który pozwoliłby na uniknięcie konfliktów politycznych w tej wrażliwej dziedzinie, jaką jest wojsko.

Ten galimatias pogłębił ustawodawca – jeszcze za rządów PO-PSL – wprowadzając nieco dziwaczny podział struktury dowodzenia na Szefa Sztabu Generalnego, Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, Dowódcę Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych i do tego jeszcze inspektorów nadzorujących działanie poszczególnych rodzajów sił zbrojnych. Szef Sztabu i dowódcy są powoływani i odwoływani przez prezydenta na wniosek ministra obrony (co stwarza naturalnie okazję do konfliktów między obydwoma politykami), natomiast inspektorzy powoływani są przez samego ministra. Na co dzień pracę dowódców i inspektorów nadzoruje minister obrony.

Gdyby doszło do wybuchu wojny, teoretycznie – z konstytucyjnego punktu widzenia – dowodzenie powinien przejąć Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych. Ustawa z 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych jeszcze bardziej komplikuje i tak już skomplikowaną sytuację, ponieważ podporządkowuje go wyłącznie Prezydentowi RP (art. 16 ust. 1), ani słowem nie wspominając o ministrze obrony, co sugeruje, że ten ostatni traci władzę nad wojskiem w czasie wojny. Trudno jednak powiedzieć, czy taka była intencja ustawodawcy.

Ustawa nie precyzuje też, jaka jest relacja pomiędzy NDSZ a wymienionymi powyżej Dowódcami Wojska Polskiego – czy kompetencje tych ostatnich przechodzą w całości na Naczelnego Dowódcę? Nie wiadomo. W razie poważniejszego konfliktu zbrojnego może więc dojść do sporów kompetencyjnych NDSZ z wymienionymi wyżej dowódcami, Ministrem Obrony Narodowej i Prezydentem RP. Podział władzy nad wojskiem w konstytucji z 1997 r. jest więc bardziej szczegółowy niż w konstytucji z 1921 r., ale niewiele to pomogło, bo nadal nie jest klarowny.

Po co dwuizbowy parlament?

Wypada również wspomnieć o jednym z częściej krytykowanych – chociaż tylko przez nielicznych – elementów polskiego ustroju, jakim jest Senat. Zarówno konstytucja z 1921 r., jak i ta obecna, tworzą dwuizbowy parlament, w którym obie izby wybierane są w powszechnych wyborach, a więc reprezentują te same grupy społeczne. Tymczasem głównym, a właściwie jedynym, założeniem bikameralizmu było zagwarantowanie różnym grupom społecznym możliwości partycypacji w stanowieniu prawa – pierwsza izba reprezentowała tzw. lud (chłopstwo i mieszczaństwo), a druga izba elity polityczne (szlachtę i duchowieństwo).

Co więcej, Senat w niektórych tradycjach prawnych – np. I Rzeczypospolitej – miał też dodatkowe kompetencje związane z kontrolowaniem władzy wykonawczej (monarszej). Taka dwuizbowość miała sens, bo służyła konkretnym celom: godziła interesy większości z interesami alit, gwarantowała stanowienie prawa z uwzględnieniem postulatów obu grup, a także służyła usprawnieniu kontroli szeroko pojętego rządu.

Trudno natomiast powiedzieć, czemu ma służyć dwuizbowy parlament, w którym Sejm i Senat wybierane są w bardzo podobny sposób i mają niemal identyczne kompetencje. Niemal we wszystkich wyborach parlamentarnych partia, która zdobyła najwięcej mandatów w Sejmie, odniosła również zwycięstwo w Senacie. W efekcie druga izba stanowi wierne odbicie pierwszej i robi dokładnie to, czego ta ostatnia od niej oczekuje.

W latach 1997-2001 większość w obu izbach miała koalicja AWS-PSL (przy czym w Senacie „Akcja” miała większość samodzielną), w latach 2001-2005 większość tę miała koalicja SLD-PSL (i wtedy również zwycięska partia – SLD – miała w Senacie większość samodzielną), w latach 2005-2007 większość miała koalicja PiS-LPR-Samoobrona, w latach 2007-2015– koalicja PO-PSL (PO z większością samodzielną w Senacie), a w latach 2015-2019 – koalicja Zjednoczonej Prawicy. Przez ponad 20 lat obowiązywania konstytucji z 1997 r. bikameralizm polskiego parlamentu był fikcją: Senat zatwierdzał niemal każdą decyzję podjętą przez Sejm, co najwyżej pozwalając sobie na zgłaszanie od czasu do czasu delikatnych poprawek.

Pewnym precedensem były wybory parlamentarne 2019 r., kiedy to po raz pierwszy od 1992 r. koalicja rządząca w Sejmie nie uzyskała większości w Senacie, gdzie uformowała się krucha i półformalna koalicja senatorów opozycyjnych. Taki stan rzeczy ma jednak niewielkie szanse na utrzymanie się w kolejnych kadencjach, bo wymaga on wystawiania w okręgach wyborczych wspólnych kandydatów przez kilka partii opozycyjnych, posiadających niekiedy sprzeczne interesy. Zresztą trudno uznać obecną sytuację za zrealizowanie pierwotnej idei bikameralizmu: Senat w obecnym składzie co prawda blokuje niektóre decyzje Sejmu, wymuszając pewną debatę nad bardziej kontrowersyjnymi ustawami czy obsadą niektórych stanowisk takich jak RPO, ale nie można uznać tej sytuacji za trwałe rozwiązanie ustrojowe. Poza tym taki Senat nadal reprezentuje mniej więcej te same grupy społeczne, co Sejm.

Dlatego Senat wymaga reformy. Powinien on stać się izbą reprezentującą te grupy społeczne, które dają istotny, ponadprzeciętny wkład w rozwój naszego kraju, a których głos z reguły nie jest uwzględniany, z uwagi na to, że stanowią mniejszość – w szczególności mam tu na myśli przedsiębiorców, a w mniejszym zakresie także samorządowców.

Nie powinno być bowiem tak, że liczne daniny publiczne, z których od lat finansuje się służbę zdrowia, edukację, świadczenia socjalne i inne sektory państwa, są ustanawiane bez zgody tych, których obciążają – a tak jest w przypadku przedsiębiorców, którzy dokładają się do budżetu w większym stopniu od pozostałych obywateli, a mimo to nie mają realnego wpływu na decyzje w tym przedmiocie. Także interesy samorządów lokalnych są często pomijane w procesie legislacyjnym, mimo że to one odpowiadają za prowadzenie miejscowych szkół, szpitali i instytucji kultury, a także rozbudowę regionalnej infrastruktury, a więc siłą rzeczy ich głos powinien być brany pod uwagę choćby przy rozdysponowywaniu środków z budżetu centralnego.

Niedziałający Trybunał Stanu

Konstytucja z 1997 r. powtarza również błąd konstytucji z 1921 r. w postaci całkowicie ułomnej konstrukcji Trybunału Stanu, który w teorii ma karać polityków rządu za łamanie konstytucji, a w praktyce był i nadal jest martwą, fasadową instytucją. Powód? Jest to ciało wybierane w większości przez parlament, a uruchomienie procedury wymaga praktycznie niemożliwej do osiągnięcia większości w postaci 3/5 głosów.

W czasach II RP jeden raz udało się postawić polityka przed Trybunałem Stanu (sprawa Czechowicza, której nie udało się rozstrzygnąć), a w czasach III RP – 2 razy, z czego tylko w jednej sprawie doszło do wymierzenia kary części oskarżonych (w 1997 r.), a w drugiej sprawie postępowanie umorzono (najpierw w 2006 r., a potem  po wielu latach przewlekłej procedury, w 2019 r.). Aby „ożywić” Trybunał Stanu, należałoby dokonać profesjonalizacji tej instytucji (powołując w jego skład zawodowych sędziów), a kompetencję do inicjowania procedury odebrać parlamentowi i przekazać ją prokuraturze albo przynajmniej zmniejszyć wymaganą większość niezbędną do postawienia jakiegoś polityka w stan oskarżenia.

Od prawa do odwołania do prawa do odszkodowania

Na koniec wspomnijmy o zaletach konstytucji marcowej, do których należy zwłaszcza: wprowadzenie kontroli sądowej orzeczeń organów administracji (art. 72), utworzenie zalążka sądownictwa administracyjnego (art. 73), potwierdzenie kompetencji sędziów do kontrolowania legalności rozporządzeń (tak rozumiano zawartą w art. 77 formułę mówiącą, że sędziowie „podlegają tylko ustawom”), ustalenie pierwszej kompleksowej regulacji praw i wolności obywatelskich, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony życia, wolności i mienia (art. 95), zakaz pozbawienia wolności bez orzeczenia sądowego na okres dłuższy niż 48 godzin (art. 97).

Ustawa zasadnicza z 1921 r. przewidywała także – co było wówczas ewenementem na skalę światową – przyznanie każdemu obywatelowi prawa do odszkodowania od Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez nielegalne działania władzy publicznej (art. 121).

Część z tych rozwiązań niestety pozostała na papierze – możliwość kontroli decyzji administracyjnych poważnie ograniczono, wyłączając możliwość badania legalności rozstrzygnięć podjętych w zakresie „swobodnego uznania”; po przewrocie majowym ustawicznie poszerzano katalog niezaskarżalnych rozstrzygnięć, czego najbardziej znamiennym przykładem były zarządzenia administracji o skierowaniu do słynnego obozu odosobnienia w Berezie Kartuskiej; zamiast dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego (co było intencją twórców konstytucji), ograniczono się do utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego orzekającego w jednej instancji; ustawy o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa w II RP nie uchwalono.

Niemniej zawarcie tych rozwiązań w konstytucji marcowej nie spełzło zupełnie na niczym: z tego ziarna wyrosła tradycja prawna, do której częściowo nawiązali twórcy konstytucji z 1997 r. Tym razem te postulaty zostały w większości zrealizowane przez ustawodawcę, dzięki czemu stanowią one realne uprawnienia i gwarancje – obecnie co do zasady wszystkie decyzje administracyjne są zaskarżalne do organu nadrzędnego, a następnie do sądu.

Istnieje dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, wyposażone w kompetencję do kasowania, a w pewnym zakresie nawet do zmieniania nielegalnych decyzji administracyjnych; od lat obowiązują także przepisy Kodeksu cywilnego, pozwalające dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa za wszelkie działania niezgodne z prawem, w tym za bezprawne orzeczenia sądowe i decyzje, a także za wydawanie nielegalnych ustaw i rozporządzeń (z czego w okresie pandemii skorzystały setki przedsiębiorców, wnosząc przeciwko Skarbowi Państwa pozew za szkody wyrządzone wprowadzeniem nielegalnego zakazu działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia).

Największy błąd konstytucji

Ocena konstytucji marcowej musi być więc ambiwalentna. Z jednej strony, odcisnęła ona pozytywne piętno na polski konstytucjonalizm, wprowadzając do niego cenne rozwiązania, takie jak wspomniane sądownictwo administracyjne czy prawo do odszkodowania za nielegalne działania władzy. Z drugiej strony, stworzony przez nią model ustrojowy nie sprawdził się w praktyce i nie zdał egzaminu w godzinie największej próby, jaką był zamach majowy. Twórcy konstytucji z 1997 r. powtórzyli niestety większość błędów popełnionych przez autorów ustawy zasadniczej z 1921 r., a do tego dodali też własne.

Największym z błędów, jaki można popełnić przy redagowaniu konstytucji, jest stworzenie modelu rządów oderwanego od rzeczywistości, w której władza sprawowana jest przez inne osoby i w inny sposób, niż wymagają tego przepisy konstytucyjne. Wówczas – jak trzeźwo zauważył XIX-wieczny polityk Ferdinand Lassalle – w państwie obowiązują dwie konstytucje: „prawdziwa konstytucja tj. faktyczne ustosunkowanie sił w społeczeństwie działających i konstytucja pisana, którą możemy śmiało nazwać świstkiem papieru”.

Niestety, ten błąd popełnili twórcy zarówno ustawy zasadniczej z 1921 r., jak i z 1997 r. W pierwszym wypadku konstytucja okazała się świstkiem papieru w zaledwie 5 lat od jej wejścia w życie (4 lata od momentu zdania urzędu Naczelnika Państwa przez Józefa Piłsudskiego). W drugim przypadku jest tylko nieco lepiej – konstytucja z 1997 r. nie jest jeszcze świstkiem papieru, ale co najmniej od kilkunastu lat możemy obserwować stopniowy proces jej odklejania się od rzeczywistości politycznej.

W takiej sytuacji konstytucja nie jest w stanie wypełniać swojej fundamentalnej roli, jaką jest stabilizacja polityki państwa i ograniczanie arbitralności działań organów władzy publicznej. Coś musi się zmienić: albo sam tekst prawny konstytucji, albo rzeczywistość polityczna. Oby była to zmiana na lepsze.