Zmarnowany potencjał przez złe zarządzanie. Czy Polskę stać na własny przemysł zbrojeniowy?
W skrócie
Polska nie potrafi obecnie wyprodukować klasycznej amunicji w odpowiedniej ilości, przez co jest skazana na import. Za rozwojem własnej zbrojeniówki przemawiają także potrzeba samodzielności strategicznej, cyfrowa suwerenność i możliwość skoku technologicznego dla innych gałęzi gospodarki. Głównymi hamulcami są nierealistyczne planowanie i złe decyzje polityków. Co mogliby zrobić rządzący, by kolejne obiecujące projekty przestały zamieniać się w porażki?
Jednak kiedy wydawało się, że sytuacja przemysłu obronnego ulega poprawie i istnieje szansa, by przejść na wyższy poziom, proces modernizacji zaczął szwankować. Liczne sukcesy udowadniają nie tylko wysokie kompetencje rodzimych naukowców i inżynierów, ale także słabość instytucji państwowych. Na jakie bolączki cierpi polska zbrojeniówka?
Własny przemysł zbrojeniowy czy zakup zagranicznego sprzętu?
Zanim zaczniemy rozważać, jak rozwinąć polską zbrojeniówkę, należy zadać podstawowe pytanie – czy jest nam ona w ogóle potrzebna? Przeciwnicy wsparcia rodzimej zbrojeniówki argumentują, że broń sprowadzana z zagranicy jest tańsza, sprawdzona i nieobarczona ryzykiem własnych programów badawczo-rozwojowych, a zakupy broni mogą być elementem polityki zagranicznej.
W debacie publicznej często podnoszony jest argument, że rozwój własnego przemysłu zbrojeniowego wiąże się z dodatkowymi kosztami, opóźnieniami i niedogodnościami dla wojska, będąc jedynie oznaką mocarstwowych ambicji konkretnych polityków. Ale jest tak tylko na pierwszy rzut oka.
Zagraniczne systemy trzeba dostosować do lokalnych wymagań, należy też utrzymywać długookresowe zapasy amunicji i przeprowadzać szczegółowe testy, sprawdzające jakość dostarczanego sprzętu. Wszystkie te prace pochłaniają duże koszty, a rzekomo niższe ceny zagranicznego uzbrojenia potrafią błyskawicznie wzrosnąć.
Ciekawym przykładem jest chociażby szwajcarski przetarg na samoloty wielozadaniowe w latach 2010-2013. Szwajcarzy postanowili dokładnie przetestować i ocenić myśliwce przed zakupem. Rygorystyczne sprawdziany 4 myśliwców pochłonęły tak duże środki, że pozostały budżet pozwalał na zakup najtańszej maszyny, niespełniającej większości wymagań. Ostatecznie program został anulowany. Nie ma więc nic zaskakującego w tym, że testy sprzętu zagranicznego w Polsce odbywają się rzadko i są zbyt powierzchowne. Często trwają one zaledwie kilka godzin, co zwiększa ryzyko ujawnienia się wielu wad w późniejszym okresie.
Choć trzeba przyznać, że zakupy uzbrojenia od zagranicznych producentów w niewielkich ilościach i po krótkich testach wynikają z braku pieniędzy, a opracowanie wszystkich systemów uzbrojenia w Polsce nie jest finansowo realne – nie opłaca się budowa pełnoskalowej linii produkcyjnej dla produkcji symbolicznej ilości sprzętu dla każdego rodzaju sił zbrojnych. Zagraniczne zakupy często prowadzą do „modernizacji defiladowej”, czyli sytuacji, w której tylko pojedyncze jednostki armii zostają przezbrojone w najnowocześniejszy sprzęt, a reszta wojska korzysta z muzealnych zabytków. WP po prostu nie stać na zakupy „luksusowego” sprzętu za granicą i dlatego musi zwrócić się do rodzimych producentów.
Przedstawiciele polskiego przemysłu często podkreślają, że ich oferty skrojone są na masowe zamówienia i rzeczywiste potrzeby wojska, uwzględniają rodzime realia budżetowe. Polska ma największe w Europie zapotrzebowanie na sprzęt, gdyż ten obecnie używany jest przeważnie przestarzały, a nasza armia ma stosunkowo duże rozmiary. MON w ciągu najbliższych 15 lat planuje wydać 500 miliardów złotych na przezbrojenie, co tworzy ogromny rynek, na którym może skorzystać albo polska gospodarka, albo obca.
Za rozwojem własnej zbrojeniówki przemawia także samodzielność strategiczna, która pozwala na przetrwanie i samoobronę kraju niezależnie od zawirowań polityki globalnej. Polska nadal nie posiada produkcji nowoczesnej i niezawodnej amunicji dla czołgów, a także kierowanych pocisków przeciwpancernych, przeciwlotniczych (o zasięgu ponad 6 kilometrów) i artylerii rakietowej. A są one w obecnych warunkach niezbędną częścią arsenału obronnego.
Brak możliwości produkcji kluczowych typów amunicji i broni w Polsce powoduje, że musimy wydawać miliardy na jej zakupy za granicą. Chodzi o sprzęt niezbędny nie tylko w przypadku ewentualnej wojny, lecz również stale wykorzystywany podczas ćwiczeń na poligonach. Dostawy amunicji odpowiadają za lwią część kosztów utrzymania każdego nowoczesnego systemu uzbrojenia w ciągu jego cyklu życia, szacowanego na co najmniej 30 lat. Uzależnienie od dostaw zewnętrznych wystawia nasz kraj na ryzyko zawirowań cenowych i ograniczonych mocy produkcyjnych kontraktora, który może być obciążony realizacją innych umów. Produkcję u siebie byłoby łatwiej zaplanować. Polska jest zagrożona tym, że w razie konfliktu zbrojnego musiałaby wysyłać sprzęt do naprawy za granicę.
Jeszcze większym wyzwaniem jest tzw. cyfrowa suwerenność. Poza oczywistą nieufnością do oprogramowania zagranicznego, którego nie mogą certyfikować rodzime służby kontrwywiadu, pojawia się problem szybkości reagowania producenta na nowe zagrożenia cybernetyczne w skali lokalnej.
Niemniej ważnym jest gromadzenie aktualnych danych na temat systemów zbrojeniowych przeciwnika, co pozwala na bardziej precyzyjną identyfikację jego sprzętu według nadawanych sygnałów. Trzeba zauważyć, że żaden z sojuszników NATO nie posiada w Europie Środkowej stałej instalacji SIGINT (rozpoznanie sygnałów nadawanych przez sprzęt radioelektroniczny przeciwnika). Posiadanie kontroli nad systemami informatycznymi, środkami łączności i rozpoznania jest dzisiaj w dużym stopniu tożsame z posiadaniem statusu państwa niepodległego.
Własna zbrojeniówka jest konieczna również ze względu na umacnianie podmiotowości – pozwala przygotowywać systemy zapotrzebowane przez Wojsko Polskie, niesprzedawane na rynku ze względu na ograniczenia prawne. Mowa tutaj m.in. o pociskach manewrujących, balistycznych lub hipersonicznych. Wyraźnym sygnałem, że wojsko chciałoby posiadać takie uzbrojenie, było wpisanie tego typu pocisków (w wersji dalekiego zasięgu, czyli ponad 1000 km) do wymagań programu okrętów podwodnych „Orka”. Warto też zwrócić uwagę, że możliwości zakupu takich pocisków badały zarówno rządy PO, jak i PiS, co pokazuje wagę tematu. Polskie Wojsko potrzebuje takiego uzbrojenia jako podstawowego narzędzia odstraszania, zwłaszcza w kontekście zmierzchu epoki INF (Układu o całkowitej likwidacji pocisków rakietowych pośredniego zasięgu) i powrotu tej klasy uzbrojenia do Europy. Ani sama broń w całości, ani technologia do jej wytwarzania nie może być przekazywana choćby ze względu na porozumienia międzynarodowe, takie jak MTCR.
Zbrojeniówka napędem dla całej gospodarki
Rozwój przemysłu zbrojeniowego ma swoje głębokie uzasadnienie z punktu widzenia ekonomii. Kraje rozwinięte, posiadające wysoki poziom życia i pracy, zarabiają głównie na sektorze usług, który nie istniałby bez wysokiego rozwoju technologicznego. Nowe technologie pozwalają na generowanie wysokich zysków niezależnych od koniunktury. Kraje wysoce rozwinięte nigdy nie uzyskały przewagi technologicznej wyłącznie w drodze wolnej konkurencji podmiotów cywilnych, jak to podkreśla w swojej książce, Kicking Away the Ladder, południowokoreański ekonomista Ha-Joon Chang. Stany Zjednoczone, Korea Południowa czy Izrael wprowadziły liczne innowacje przemysłowe, które znalazły potem zastosowanie w naszym codziennym życiu, dzięki zaawansowanym badaniom technologii wojskowych.
Zamówienia rządowe dla rodzimego przemysłu mają wiele znaczących przewag nad inwestycjami rynkowymi. Należą do nich bezodsetkowe finansowanie ryzykownych inwestycji w badania i rozwój oraz zaawansowane linie produkcyjne. Moce produkcyjne mogą być używane później do produkcji cywilnej (tak zwane aplikacje dual-use), co pozwoliłoby np. na zwiększenie robotyzacji przemysłu – a to kwestia niezwykle istotna w kontekście Polski.
Nowe technologie pozwalają tworzenie produktów z dużą wartością dodaną przez niewielką liczbę dobrze wykwalifikowanych pracowników. Dzięki temu możliwe jest utrzymanie wystarczającego poziomu wsparcia dla starzejącego się społeczeństwa. Taki model gospodarczy może być ratunkiem dla negatywnych trendów demograficznych w Polsce. Dla naszego kraju technologiczne zbliżenie się do Zachodu może być bardzo trudne bez pomocy rozwoju sektora zbrojeniowego.
Tymczasem polskie uczelnie dysponują zapleczem wiedzy, które pozwoliłoby powołać do życia nowoczesny przemysł zbrojeniowy, a zakłady mają odpowiedni potencjał produkcyjny. Polski przemysł często jest poddostawcą dla zachodnich koncernów, które nie narzekają na jakość i płynność dostaw. Nie brakuje także funduszy – Polska wydaje na obronność ponad 2% PKB, a w ujęciu brutto
Znaczących efektów jednak nadal brak. Polskie technologie obronne były do tej pory opracowywane z dużymi problemami. Głównym powodem jest brak konsekwencji w działaniach kolejnych polskich rządów, jak chociażby w przypadku programu „Narew” i „Homar”. Na opóźnienia w kolejnych projektach mają wpływ: zagraniczny lobbing, wpływy polityczne, banalny brak zainteresowania polityków, gdyż „narodowość” sprzętu w Wojsku Polskim jest nadal rozumiana przez filozofię neoliberalną – uzbrojenie „nie ma narodowości”. Choć wydajemy sporo, to te pieniądze wydane na zakupy silnych systemów uzbrojenia wędrują najczęściej za granicę.
Co konkretnie powstrzymuje polską zbrojeniówkę od realizacji programów w jej zasięgu?
Najbardziej reprezentatywną listą grzechów polskiej zbrojeniówki przytacza wypowiedź z 8 lutego 2017 r. ówczesnego wiceministra obrony, Bartosza Kownackiego, dotycząca postępów w programach badawczo-rozwojowych na rzecz obronności kraju. Wystąpienie ujawniło szereg patologii przemysłu obronnego, dla których wspólnym mianownikiem były mierzone zazwyczaj w latach opóźnienia. Jak wskazywał wiceminister, niedotrzymywanie terminów nie wynikało z tego, że projekty były całkowicie nowatorskie – w wielu przypadkach inżynierowie mieli się na czym wzorować. Niejednokrotnie problemem było nierealistyczne planowanie –gestor zlecał prace badawczo-rozwojowe, których realizacja w terminie była niemożliwa. Inną patologią projektów militarnych B+R w Polsce było zlecanie opracowania sprzętu z nieprecyzyjnie określonymi, a nawet sprzecznymi i niemożliwymi do spełnienia wymaganiami. Na opóźnienia miało wpływ także niedofinansowanie.
Nawet jeśli inżynierowie zdołali dotrzymać terminów, wojsko może po prostu nie odebrać projektu na czas. W przypadku radaru Bystra 2 z 3 powodów 33-miesięcznego opóźnienia prac badawczo-rozwojowych stanowiły: „warunki atmosferyczne” i „problemy w zapewnieniu amunicji i wydzieleniu poligonu”.
Takie tłumaczenia świadczą, że Wojsko Polskie oficjalnie przyznaje, że nie ma czasu i zasobów na odbiór przygotowanego sprzętu. Brak kadry zarządzającej, niewystarczające finansowanie Inspektoratu Uzbrojenia i niewydolne zarządzanie posiadanymi zasobami, w tym infrastrukturą, powodują, że nawet technicznie udany projekt zamienia się w porażkę.
MON w programach badawczo-rozwojowych nie bierze pod uwagę kluczowego czynnika dla polskiego przemysłu – czasu. Odpowiedni program B+R musi być wprowadzony na długo przed rozstrzygnięciem odpowiedniego programu zakupowego, żeby polski produkt miał czas na dojrzewanie przed wejściem do przetargu. Ponadto dla maksymalizacji „polskości” produktów trzeba na bieżąco prowadzić rejestr możliwość produkcyjnych i badawczych polskich firm i instytucji naukowych, a także aktywnie rozmawiać z nimi o ich ewentualnym udziale w programie. Obecnie taka współpraca właściwie nie występuje.
Potrzebny jest odpowiedni nadzór nad projektami. Nie chodzi o sam kosztorys, a o stały kontakt z wykonawcami, regularne testy i urealnienie wymagań. Polscy wojskowi ustalają wymagania, których nie jest zdolny zrealizować w rozsądnej cenie żaden wykonawca na świecie. Takim przykładem jest program wozu rozpoznawczego Kleszcz (dofinansowanie z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju – 26 mln zł). Wymagania przekazano wykonawcy 3 lata po rozpoczęciu programu, co spowodowało 34-miesięczne opóźnienie. Gdy już nawet wytyczne dotarły, to trudno było nazwać je spójnymi – wóz rozpoznawczy, który z reguły ma się przede wszystkim nie rzucać w oczy, miał zostać minoodporny, co czyni go cięższym, wyższym i bardziej zauważalnym. Ponadto wóz musi mieć zdolność zwalczania śmigłowców z pomocą karabinu maszynowego, czego podobne jednostki przeważnie nie mają. To wprowadza do programu problemy zarówno inżynierii fizycznej, jak też informatycznej (np. przy programowaniu algorytmów kierowania ogniem).
Realizacja takiego projektu na czas i w ramach rozsądnego budżetu wymusza rezygnację z niektórych kompetentnie przeanalizowanych wymagań, żeby wyprowadzić program z impasu. Innym sposobem na radzenie sobie z niekończącymi się pracami rozwojowymi byłoby wprowadzenie metod typu agile (zwinnych) do zarządzania zamówieniami. Polegałyby one na zakupie sprzętu spełniającego tylko wymagania fizyczne, a oprogramowanie byłoby usprawniane już po wprowadzeniu uzbrojenia do służby doświadczalnej, podobnie jak to robią Amerykanie w swoich samolotach F-35. Takie podejście pozwala na bieżąco naprawiać ujawniające się błędy urządzeń i oprogramowania, a także wprowadzać nowe funkcjonalności za pomocą łatek oprogramowania (schemat analogiczny np. do aktualizacji telefonu). Dodatkowo dzięki tzw. retrofittingowi można doprowadzić przedprodukcyjne i testowe partie sprzętu do standardu masowego produktu, co pozwala zaoszczędzić na kosztach licznych prototypów. Taki tryb zarządzania odciąża inżynierów od najbardziej czaso- i pracochłonnych badań nad dodatkowymi i funkcjonalnościami oprogramowania i pozwala się skupić nad tymi jakościami sprzętu, które będą go definiowały przez dekady użytkowania.
Dodatkowymi czynnikami utrudniającymi modernizację polskiej armii są złe zarządzanie poszczególnymi spółkami skarbu państwa i niestabilne zatrudnienie osób odpowiedzialnych. Tylko część projektów może być realizowana w firmach prywatnych, w których sytuacja wygląda pod względem administracji zdecydowanie lepiej. Niemniej i na tym polu politycy wtrącają się czasami z niedobrym skutkiem, arbitralnie eliminując z postępowań niektóre firmy.
Paradoksalnie, bezpośrednie przekazanie wielu lukratywnych programów do spółek państwowych prowadzi do ograniczenia „polskości” produktu. Firmy Polskiej Grupy Zbrojeniowej często oferują zagraniczne produkty licencyjne, z nawet nieznaczącym udziałem w produkcji, zamiast w pełni polskiego produktu od prywatnego przedsiębiorstwa. To skutek podejścia polityków, dla których ważniejszym od rzeczywistego udziału polskiego przemysłu są walory PR.
Aby w Polsce mogło być produkowane dobre uzbrojenie, rządzący powinni dążyć do maksymalizacji udziału zarówno publicznych, jak i prywatnych polskich podmiotów w programach zbrojeniowych. Jednak zamiast wzmacniania współpracy, polscy producenci zwalczają się nawzajem i przegrywają z zagranicznymi konkurentami.
Zrezygnujmy ze skrajnie futurystycznej broni
Problemem polskiej zbrojeniówki jest też zarządzanie finansami. Wcale nie chodzi o brak funduszy – przeglądając budżety poszczególnych instytucji, zauważymy setki milionów złotych wydawanych na liczne programy badawcze. Wiele z nich to tzw. blue skies research – programy przede wszystkim teoretyczne z odległą implementacją. Jako przykład można podać np.: „Laserowe Systemy Broni Skierowanej Energii, Laserowe Systemy Broni Nieśmiercionośnej” (dofinansowanie z NCBiR na niecałe 93 mln zł), „Mikrofalowa Broń Obezwładniająca” (52 mln zł) i „Impulsowe Działa Elektromagnetyczne” (76 mln zł). Te środki nie są wystarczające, żeby osiągnąć cokolwiek w broni perspektywicznej – kraje takie jak USA, Rosja czy Chiny wydają na nią dużo więcej, a i tak są dalekie od sukcesu. Ponadto tymi 221 mln zł można było wzmocnić zdecydowanie bardziej przyziemne, aczkolwiek niezbędne programy radarów, wozów bojowych lub systemów dowodzenia.
Podczas gdy MON próbuje wyprodukować działa elektromagnetyczne, polski przemysł nie ma środków na opracowanie i produkcję klasycznej amunicji, która najprawdopodobniej nie odejdzie tak szybko do lamusa. Zadaniem polskich naukowców powinno być dogonienie krajów wysoce rozwiniętych i dopiero potem rozpoczęcie wyścigu o przełomowe technologie. Pewnych etapów rozwoju po prostu nie da się przeskoczyć.
Efektywna modernizacja polskiego przemysłu zbrojeniowego jest w zasięgu ręki. Wymaga jednak przede wszystkim znaczącego usprawnienia zarządzania ze strony instytucji państwowych. Własny przemysł zbrojeniowy daje Polsce rzeczywistą suwerenność w podejmowaniu nie tylko decyzji obronnych, lecz również w szerszym znaczeniu politycznych. Podmiotowe państwo nie może polegać w kwestiach bezpieczeństwa na innych graczach. Jak pokazał konflikt na Ukrainie, nowoczesne konflikty hybrydowe potrafią trwać latami, a w takich przypadkach nawet duże państwo krótkookresowo może mieć problemy z otrzymaniem sprzętu z zagranicy. Rozwój przemysłu zbrojeniowego powinien zostać priorytetem w budowie sprawnego państwa. Inaczej Polska pozostanie państwem z kartonu aż do momentu, gdy stracimy niepodległość.
Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.
Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.