Koniec prounijnych reform na Ukrainie? Dzisiejszy stan relacji Bruksela-Kijów

Aspiracje europejskie odgrywają ogromną rolę w życiu politycznym Ukrainy. W świetle niezmiennego poparcia społecznego dla wejścia do Unii i pamięci o porażce Janukowycza jasnym jest, że powinny znaleźć się wśród priorytetów każdego ukraińskiego przywódcy – nie wyłączając Zełenskiego. Niedawny szczyt UE-Ukraina pokazuje jednak, że Kijów spowolnił tempo reform proeuropejskich. Praktyki korupcyjne i niestabilny system sądownictwa wciąż stanowią naglące problemy. Nie oznacza to jednak końca gotowości Zełenskiego do reform proeuropejskich.

Trudne początki

Przez wiele lat Ukraina dobijała się do drzwi UE – bez konkretnej perspektywy na ich otwarcie. Pomimo dwóch rewolucji proeuropejskich, w 2004 r. oraz 2013-2014 r., i wysokiego poparcia społecznego dla integracji europejskiej Unia nie wydaje się gotowa nawet do rozmów o możliwej w przyszłości ekspansji na wschód.

Najważniejsze przyczyny stojące za takim stanowiskiem Unii Europejskiej zmieniają się w czasie (z początku był to brak gotowości Ukrainy do przeprowadzania reform, później nastąpiło zmęczenie Unii ekspansją, w 2014 r. niechęć wzmogła rosyjska agresja zbrojna wobec Ukrainy itd.). Niezmienne pozostaje jednak główne następstwo tej sytuacji na Ukrainie: osłabienie nastrojów proeuropejskich i podsycanie sceptycyzmu wśród polityków i społeczeństwa.

Około 7 lat temu, późną jesienią 2013 r., ten eurosceptycyzm został zinstrumentalizowany. Ukraina była w trakcie przygotowań do szczytu Partnerstwa Wschodniego w Wilnie, gdzie ówczesny prezydent Wiktor Janukowycz pod naciskiem Rosji miał odmówić podpisania Układu o Stowarzyszeniu między UE a Ukrainą. Publiczne umotywowanie tej decyzji przez Janukowycza i jego zespół w dużej części bazowało na „słabych perspektywach” kursu obranego przez Unię. Warto odnotować, że po Rewolucji Godności, która w 2014 r. pozwoliła odsunąć Janukowycza od władzy, niektórzy z ukraińskich polityków wciąż odnosili się do tej wymówki, choć nie tak często. Coś uległo zmianie.

UE – wybór obowiązkowy

W środku jesieni 2020 r., 7 lat po porażce Janukowycza w Wilnie, przywódcy Ukrainy przygotowywali się na kolejny szczyt – tym razem w składzie UE-Ukraina. Parę dni przez tym wydarzeniem dwóch prezydentów Ukrainy – obecny przywódca Wołodymyr Zełenski i jego poprzednik Petro Poroszenko – wymienili między sobą publicznie oskarżenia w artykułach opublikowanych po sobie przez ukraińskie media. Zełenski i Poroszenko, od zawsze zacięci i nieprzejednani wrogowie, oskarżyli się nawzajem o grzech śmiertelny – niewielki wysiłek zmierzający ku integracji europejskiej. Każdy z nich usiłował przekonać czytelników, że to on, w przeciwieństwie do rywala, jest prawdziwym reformatorem zdolnym wypracować efektywne porozumienie z Unią.

Nawet bez konieczności dokopywania się prawdy w tej politycznej retoryce, wspomniany epizod można uznać za żywą ilustrację aspiracji europejskich w ukraińskim życiu politycznym. Nie możesz pretendować do bycia przywódcą Ukrainy, jeśli wśród twoich priorytetów nie znajduje się wejście do UE – przynajmniej w przemowach. Wygląda na to, że wnioski z porażki Janukowycza zostały wyciągnięte.

Jego decyzja o odrzuceniu układu z Unią i w jej miejsce obranie kursu na Rosję doprowadziła do serii protestów, które w konwekwencji przyczyniły się do zmiany rządów. Żaden z prezydentów Ukrainy nie chce iść tą drogą, a Wołodymyr Zełenski nie jest wyjątkiem. Czy oznacza to, że można uznać go za proeuropejskiego reformatora nie tylko w słowach, ale i w czynach?

Odpowiedź nie jest prosta. Jest wręcz trudniejsza niż zwykle, jako że obecny prezydent – były komik – jest politykiem antysystemowym, który wygrał przy pomocy populistycznych sloganów, bez partii politycznej, doświadczenia w polityce czy wiedzy o budowaniu państwa.

Koniec rozpędu?

Należy wspomnieć, że Zełenski i jego współpracownicy mają na koncie kilka osiągnięć na polu integracji europejskiej i reformowania Ukrainy. Wiele z nich miało miejsce w 2019 r., gdy pospiesznie utworzona przez Zełenskiego partia „Sługa Ludu” – nawiązująca nazwą do prowadzonego przez Zełenskiego w latach 2015-2017 serialu telewizyjnego „Sługa narodu” – odniosła zaskakujące zwycięstwo we wczesnych wyborach parlamentarnych, zdobywając większość miejsc w ukraińskiej Radzie Najwyższej. W ciągu prawie 30 lat od odzyskania przez Ukrainę niepodległości żadnej innej partii nie udało się uzyskać takiego wyniku. Wszyscy poprzedni zwycięzcy byli zmuszeni do tworzenia koalicji z innymi partiami, co prowadziło do kompromisów, a nawet do modyfikacji programu.

Wynik partii Zełenskiego – biorąc pod uwagę tendencje proeuropejskie partii i samego prezydenta – był więc postrzegany jako szansa na ruszenie do przodu z reformami. Bezpośrednio po wyborach wszystko wskazywało na to, że te oczekiwania wreszcie mają szansę się spełnić. W pierwszych miesiącach funkcjonowania Rady Najwyższej w nowym składzie Sługa Ludu przyjął kilka ustaw, które przez lata czekały na decyzję parlamentu. Niektóre z nich są dobrze znane, tak jak długo wyczekiwana reforma lądowa, chwalona na niedawnym szczycie UE-Ukraina. Nie sprawia to jednak, że inne (nie tak głośne) przepisy (jak na przykład ustawa o półprzewodnikach), przyjęte przez Radę w tzw. turbo reżimie (określenie to oznacza wdrażanie reform w trybie przyspieszonym podczas rządów Zełenskiego) są mniej ważne.

Zbliżanie do Unii jest bez wątpienia pełne niezajmujących i czysto technicznych przepisów, które nie są wystarczająco atrakcyjne na wiecach w trakcie kampanii politycznej i nie zawsze przyciągają uwagę polityków – są jednak niezmiernie istotne. Przykładowo, ostatniej jesieni Ukrainie wreszcie udało się wdrożyć wszystkie wymagane rozporządzenia unijne w obszarze zgodności produkcji przemysłowej, co pozwoliło na rozpoczęcie kontroli gotowości Ukrainy do podpisania porozumienia ACAA (Agreement on Conformity Assessment and Acceptance of Industrial Products), co sprawi, że wejście na rynek europejski będzie łatwiejsze i tańsze dla producentów przemysłowych z Ukrainy.

Aby wykonać ten istotny krok prawny, łącznie z wprowadzeniem kompleksowych ustaw technicznych w pierwszych dniach i miesiącach pracy Rady w nowym składzie, członkowie ukraińskiego parlamentu zastosowali metodę skrótową. Nie próbowano tworzyć tych ustaw od zera. W zamian zarejestrowano projekty ustaw przygotowane przez poprzedników lub nawet przez ekspertów proeuropejskich niebędących członkami rządu. Spora część tych ustaw została przyjęta w trybie ekspresowym, bez debat i poprawek.

Niemniej jednak takie podejście przyczyniło się do drastycznego spowolnienia wysiłków proeuropejskich w momencie wyczerpania przez parlament nagromadzonych za poprzednich kadencji projektów ustaw. Stało się to szybko i eskalowało do stopnia, w którym Ukraina musiała zaakceptować ten problem. Według Wspólnego Oświadczenia na październikowym szczycie UE-Ukraina Kijów i Bruksela „zgodziły się w kwestii istotności przyspieszenia i wzmocnienia wysiłków reformatorskich”, co w dokumencie zostało powtórzone trzykrotnie.

Dla porównania, w styczniu 2020 r. – gdy jesienne dokonania „turbo reżimowe” były wciąż świeże w pamięci Unii Europejskiej – Rada Wspólnoty UE-Ukraina nawet nie wspomniała o potrzebie przyspieszenia. Spowolnienie tempa reform wydaje się natomiast być jednym z najmniej istotnych problemów utrudniających proces wejścia Ukrainy do Unii Europejskiej.

To koniec reform?

Podczas gdy Układ o Stowarzyszeniu (Association Agreement, AA) – kluczowy dokument w relacji Ukraina-Unia Europejska – wyznacza ramy prawne współpracy i plan działania przy wdrażaniu zmian, najbardziej delikatne reformy wykraczają poza postanowienia tego dokumentu. Ukraina spełniła kluczowe wyzwania (głównie w obszarze sądownictwa i walki z korupcją) jeszcze przed rządami Zełenskiego i kontynuuje podczas jego prezydentury.

Na początku 2019 r. kandydat na prezydenta Wołodymyr Zełenski zbudował swoją kampanię wyborczą na obietnicach rozwiązania długotrwałych problemów dotyczących ukraińskiej polityki. Na szczycie listy znajdowała się powszechna korupcja. Tymczasem w 2020 r. – półtora roku po wyborach – w tej kwestii zmieniło się niewiele. Co więcej, Unia powróciła do takiego samego (a czasem i mocniejszego) języka i retoryki w swoim przekazie na temat walki z korupcją na Ukrainie. Zachodni partnerzy Ukrainy istotnie mają uzasadnione podstawy do obaw – głównie z powodu prób ograniczenia władzy Państwowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy (NABU) przez popierających prezydenta członków parlamentu.

Spotkały się one z ostrą krytyką ze strony Zachodu, wliczając w to Unię Europejską, Międzynarodowy Fundusz Walutowy i inne instytucje zapewniające Ukrainie wsparcie finansowe. Nawet jeśli którykolwiek z tych procesów doprowadził do sytuacji bez wyjścia – a nie ma wystarczających podstaw dla założenia, że Zełenski dał się sprowadzić na złą drogę – MFW, bazując na swoich podejrzeniach, odmawia wysłania misji na Ukrainę w sytuacji, dopóki nie przedstawi się dowodów na prowadzenie walki z korupcją. Unia odmawia wykonania zarezerwowanej dla Ukrainy pierwszej transzy pomocy makrofinansowej, dopóki nie zostanie zapewniona współpraca z MFW.

Rząd Ukrainy nie ukrywa swojego rozczarowania takim przebiegiem wydarzeń. Premier Denys Szmyhal, obecnie odpowiedzialny za łatanie ogromnej dziury budżetowej, nie ukrywał swoich oczekiwań względem transzy pomocy makrofinansowej na początku września. Jednak wygląda na to, że obawy Unii związane z korupcją wciąż są silne i wciąż blokują to przedsięwzięcie do czasu, aż zostanie przedstawiona solidna gwarancja, że to się nie powtórzy.

Kolejnym „tradycyjnym” punktem budzącym obawy jest reforma sądownictwa – prawdopodobnie najsłabszej strefy państwa. Jeszcze przed rządami Zełenskiego stanowiło to (i nadal stanowi) główny powód niskiego przepływu inwestycji na Ukrainę.

NABU przedstawiło publicznie dowody na praktyki korupcyjne w strukturach sądowych, szczególnie w Najwyższej Radzie Sprawiedliwości, która jest dla tego systemu kluczowa ze względu na ostateczną rolę w procesie powoływania i odwoływania sędziów. Organ ten jest powszechnie znany w środowisku eksperckim jako jeden z (ale nie jedyny) ośrodków korupcji w sądownictwie. Oczywiście to nie Zełenski odpowiada za istnienie tego problemu, ale działania prezydenta zmierzające do naprawy sytuacji sprawiają wrażenie niewystarczających.

Co więcej, obawy o dalsze motywacje do reformowania kraju są podsycane przez decyzje personalne władz Ukrainy. Partnerzy z Zachodu odnoszą wrażenie, że działający reformatorzy są zastępowani przez osoby w 100% lojalne rządowi, których profesjonalizm bywa wątpliwy.

Potrzeba lojalności zamiast profesjonalizmu?

We wrześniu – przed drugą falą pandemii Covid-19 – Ukrainę odwiedził Josep Borrell, Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Po swojej wizycie Borrell napisał, że Unia jest zaniepokojona nie tylko faktem, że „tempo reform uległo ostatnio spowolnieniu”.

Zaznaczył również, że: „przetasowanie rządu na początku marca i dymisja osób o skłonnościach reformatorskich to niepokojące sygnały, przyćmiewające gotowość do odparcia własnych interesów”. Miał na myśli dymisję niemal wszystkich z proeuropejskich reformatorów z pierwotnego składu zespołu Zełenskiego, co stanowi ogromny powód do niepokoju dla wszystkich partnerów z Zachodu, nie tylko dla Unii.

Jednym ze zdymisjonowanych urzędników jest powszechnie szanowany prawnik i ekspert od działań antykorupcyjnych, Rusłan Riaboszapka. Znajdował się w zespole Zełenskiego podczas kampanii wyborczej, a następnie został mianowany przez nową Radę prokuratorem generalnym. Został jednak poddany dymisji już po 6 miesiącach. Według słów Zełenskiego powodem był „brak wyników”; prezydent nie przedstawił szczegółów tego zarzutu. Natomiast powszechne jest przekonanie, że dymisja Riaboszapki ma związek z odmową przez niego zatwierdzenia śledztwa sądowego Petro Poroszenki na ponoć wątpliwej podstawie, a także z powodu uznania tej sprawy za mocno umotywowaną politycznie – co potwierdzają niektórzy członkowie parlamentu. Riaboszapka został zastąpiony kolejnym sojusznikiem Zełenskiego, Iriną Wieniediktową, która podpisała wyżej wspomniany dokument w sprawie Poroszenki. Obecnie w toku trwa kilkanaście innych śledztw wobec byłego prezydenta.

Ten konkretny, budzący wiele pytań przypadek dobrze ilustruje problem poruszony przez UE. Dymisja reformatorów nielojalnych wobec prezydenta i jego oczekiwań wydają się być systemowe.

Były premier Ukrainy Honczaruk został poddany dymisji po wycieku nagrania z nieoficjalnego spotkania, na którym podawał w wątpliwość kompetencje Zełenskiego w zakresie ekonomii. Niewielu ministrów zachowało stanowiska po reorganizacji rządu; większość z reformatorów w swoich sektorach, uprzednio publicznie chwalonych przez Unię, opuściło rząd. Czy Zełenskiemu i jego zespołowi nadal zależy na przeprowadzaniu reform? Najnowczy rozwój wydarzeń rzuca cień wątpliwości na odpowiedź twierdzącą.

Oczywiście decyzje personalne pozostają całkowicie w kompetencji państwowej, a Unia nie ma prawa wnoszenia jakichkolwiek oskarżeń wobec Ukrainy wyłącznie na takiej podstawie. W wielu przykładach pozostaje jednak wątpliwość, czy nowo mianowani politycy są osobami o tendencjach proeuropejskich i proreformatorskich, tak jak w przypadku – jednym z wielu – Iriny Wieniediktowej. W niektórych przypadkach ukraińskie organizacje pozarządowe wyrażają otwarty sprzeciw w stosunku do nowo mianowanych osób. Ten krytycyzm jest dobrze odbierany na Zachodzie i wpływa na obecne nastawienie do całego zespołu Zełenskiego.

Nie idealnie, ale wciąż we właściwym kierunku

Podczas gdy Unia i pozostali partnerzy międzynarodowi – w związku z powyższym – mają powody do niepokoju, niezmiennie podkreślają znaczenie optymizmu i otwartości na stanowisko każdej strony relacji.

Tak, tempo reform spowolniło. Tak, turbo reżim popadł w zapomnienie i nic nie wskazuje na to, że prędzej czy później zostanie reaktywowany. Nic jednak nie zapowiada odwrócenia się Ukrainy od reform proeuropejskich na wielką skalę. Na tej drodze wciąż znajduje się wiele przeszkód, nie są one jednak na tyle poważne, aby można było mówić o sytuacji bez wyjścia. Wręcz przeciwnie: pomimo oporu politycznego wciąż przyjmuje się kluczowe ustawy proeuropejskie.

Za świeży przykład może posłużyć reforma Służby Bezpieczeństwa Ukrainy (SSU). Ten potężny organ państwowy wywodzi się z sowieckiego KGB i wciąż odgrywa istotną rolę w polityce, co jest nie do zaakceptowania w społeczeństwie demokratycznym. Wielokrotne próby reformowania tej organizacji pozostały bez echa – praca SSU wciąż opiera się na ustawie z 1992 r.! Każdy kolejny naczelnik państwa opierał się idei reformy SSU z jednej prostej przyczyny: organ ten jest skutecznie kontrolowany przez prezydenta. Pod rządami Zełenskiego Kijów wydaje sie przełamywać to błędne koło. Najnowsza ustawa dotycząca SSU, opracowana w bliskiej współpracy z Misją Doradczą UE i ekspertami NATO, została wstępnie przyjęta przez Radę, a niedługo zostanie poddana głosowaniu.

Liczne przeszkody, problemy personalne oraz kontrowersyjne decyzje ograniczają przestrzeń dla entuzjazmu, nie umniejszając go jednak. Optymistyczne nastroje są dodatkowo cementowane społecznym naciskiem na zacieśnianie więzów z Unią Europejską, co jest poparte stabilną większością w każdej z ankiet przeprowadzanych na Ukrainie. Z pewnością ostateczny wniosek dotyczący zgodności z zaleceniami UE należy sformułować, opierając się na ostatecznej wersji ustawy po wszystkich poprawkach – jednak w obecnej chwili istnieją podstawy do ostrożnego optymizmu. Nie można też lekceważyć faktu, że urzędujący prezydent – w przeciwieństwie do swoich poprzedników – zgodził się na zmniejszenie swojej ochrony.

To stanowi prawdopodobnie najlepszy dowód, że Ukraina nie tylko stara się zbliżyć do Unii, ale również posiada prawdziwą wolę polityczną do dalszych zmian.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!