Oddanie głosu obywatelom rozwiąże unijne problemy?

Komisja Europejska ogłosiła swój plan zorganizowania konferencji na temat przyszłości Europy. Już 9 maja, w Dzień Europy, obywatele z całej Unii mają się spotkać na dwóch debatach: jednej poświęconej aktualnym wyzwaniom, takim jak walka ze zmianami klimatu czy transformacja cyfrowa, i drugiej, dotyczącej zmian instytucjonalnych i mechanizmów wyboru wspólnych władz. Wypracowane przy udziale obywateli rozwiązania mają zostać przeniesione do unijnych przepisów, w tym być może do samych traktatów. Ten manewr ma pozwolić UE wyjść z blokady spornych interesów państw członkowskich poprzez ucieczkę do przodu, w kierunku głębszej integracji. Wiele wskazuje na to, że obywatele zostaną przy tym potraktowani przedmiotowo i ich udział posłuży legitymizacji agendy samej Komisji.

Postulat odwołania się do głosu obywateli pojawia się w Europie od pewnego czasu. Gorącym zwolennikiem tego rozwiązania jest Emmanuel Macron, któremu seria spotkań z narodem prowadzonych pod szyldem „wielkiej narodowej debaty” pozwoliła załagodzić nastroje po eskalacji protestów „żółtych kamizelek”. Również kluczowi przedstawiciele Parlamentu Europejskiego lobbowali za debatami, chcąc zaangażować osoby spoza wąskiej elity w obcą większości politykę europejską i szukając przy okazji legitymacji dla wzmocnienia pozycji ustrojowej Parlamentu.

Propozycja konferencji jest przy tym symptomem zmęczenia Brukseli przeciągającymi się sporami między rządami państw członkowskich. Czy to na osi Północ-Południe, czy Wschód-Zachód, Europa jest podzielona co do dalszego kierunku działań w licznych obszarach, takich jak unia bankowa, ustrój strefy euro, polityka imigracyjna, stosunki międzynarodowe lub wreszcie kształt państwa prawa.

Zjednoczeni w chaosie

Deficyt solidarności państw skazuje Unię na indywidualne działania największych sił, jak miało to miejsce przy budowie rurociągu Nord Stream 2. Z drugiej strony nadchodzące wyzwania, takie jak fala imigracji zza Morza Śródziemnego, są pozostawiane państwom frontowym – w tym wypadku Grecji i Włochom. Na domiar złego poszczególne kraje zamiast wspólnie koordynować swoją politykę, często konkurują ze sobą nawzajem. Za przykład mogą tu posłużyć stosunki ze wschodzącą globalną potęgą – Chinami.

Szefowie najważniejszych państw Unii pielgrzymują do Pekinu w towarzystwie przedstawicieli największych firm swoich krajów, rywalizują między sobą o dostęp do chińskiego rynku i strumienie kapitału z Państwa Środka. Unia Europejska, nawet po wyjściu z niej Zjednoczonego Królestwa, jako potęga gospodarcza reprezentująca niemal 450 milionów ludzi mogłaby rozmawiać z chińskimi władzami jak równy z równym. Zamiast tego pojedyncze krajowe lobby rozbijają się o okruchy z chińskiego stołu. Także w bliskim sąsiedztwie Europy, w Libii czy na Bliskim Wschodzie, Unia nie jest bynajmniej graczem o sile odpowiadającej swojemu rozmiarowi, ponieważ polega na słabnącym zaangażowaniu Stanów Zjednoczonych i pozostawia pole do działania bardziej zdeterminowanym aktorom, takim jak Turcja lub Rosja.

Ucieczka do przodu

Z perspektywy Brukseli odpowiedź na niepowodzenia polityki prowadzonej przez rządy jest oczywista – głębsza integracja i większa rola instytucji wspólnotowych. Ponieważ traktaty w dalszym ciągu pozostawiają kluczowe kompetencje państwom członkowskim, instytucje unijne uciekają się do kreatywnej wykładni swoich uprawnień i obchodzenia fundamentalnej zasady subsydiarności, według której na szczeblu wspólnotowym mają być podejmowane jedynie te działania, których nie da się wdrożyć na poziomie krajowym. Zjawisko to szczegółowo opisał w raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego – „W stronę Lewiatana? O naruszeniach zasady subsydiarności w Unii Europejskiej” – prof. Tomasz Grosse.

Przykładem stopniowego przesuwania kompetencji Unii może być narastający spór o wymiar sprawiedliwości w Polsce. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odpowiadając na pytanie prawne dotyczące tego, jak rozumieć instytucję sądu według prawa unijnego, podjął się roli quasi-Trybunału Konstytucyjnego, przesądzając o statusie specjalnych izb Sądu Najwyższego czy legalności wyboru Krajowej Rady Sądownictwa.

To, co dla konserwatysty przywiązanego do prymatu suwerenności narodowej jest niebezpiecznym przesuwaniem granicy podziału kompetencji, z punktu widzenia zwolennika integracji jest działaniem niezbędnym dla zachowania spójności Unii i w efekcie działa na korzyść wszystkich unijnych obywateli. W paradygmacie integracyjnym zacieśnienie współpracy i wprowadzanie wspólnych zasad jest warunkiem koniecznym do osiągania celów, takich jak rozwój gospodarki lub bezpieczeństwo obywateli. Z tej perspektywy głębsza integracja jest na tyle istotna, że staje się celem samym w sobie i za słuszne uważane jest każde działanie, które się do niej przyczynia.

W poszukiwaniu europejskiego narodu

Wzmocnienie roli Unii kosztem państw wymaga jednak w ustroju demokratycznym odpowiedniej legitymacji. Obywatele, żeby popierać kolejne kroki w kierunku centralizacji władzy, muszą czuć się przez tę władzę reprezentowani. Jako organizacja międzynarodowa Unia ma przy tym problem, jakiego nie doświadczają władze państw narodowych. Jej istnienie nie jest dla obywateli czymś oczywistym, tak jak ich własne państwo. Według badania Eurobarometru na wiosnę 2019 r. 68% obywateli głosowałoby za pozostaniem ich państwa w Unii. Jednak w innych badaniach ponad 54% pytanych uważa, że Unia jest nieefektywna, a 62% twierdzi, że instytucja ta nie rozumie potrzeb obywateli. Mediana osób z pozytywną opinią na temat Parlamentu Europejskiego to 50%. Dla Komisji Europejskiej ten wynik wynosi 48%.

Poparcie dla samej Unii przy jednoczesnym stosunkowym sceptycyzmie wobec jej instytucji przyjęło się wiązać z deficytem demokratycznym – oddaleniem ośrodków decyzyjnych od wyborów podejmowanych przez obywatela. Komisja Europejska jest wyłaniana w nieformalnych negocjacjach przywódców państw członkowskich w Radzie i podlega jedynie następczej akceptacji przez Parlament Europejski.

Sam Parlament jako jedyna instytucja wyłaniana w powszechnym głosowaniu jest relatywnie słaby w porównaniu do Komisji i Rady. W przeciwieństwie do parlamentów narodowych nie ma prawa inicjatywy ustawodawczej, a jego decyzje muszą być zaakceptowane przez szefów państw w Radzie. Ponadto polityka europejska pozostaje dla wielu wyborców stosunkowo abstrakcyjna i odległa, a preferencje w wyborach do PE są w przeważającej mierze uzależnione od oceny działalności partii politycznych na polu krajowym. Poza pojedynczymi przypadkami europosłowie mają znikomą rozpoznawalność za granicami swojego państwa. Nawet wykształcony wyborca miałby problem z opowiedzeniem, jakie stanowisko zajmują np. europejscy socjaliści lub chadecy na dowolny temat. Izba mająca reprezentować głos obywateli staje się w praktyce od tego głosu oderwana.

Reformy na skróty

Odpowiedzią na deficyt demokratyczny miała być wprowadzona w 2014 r. instytucja spitzenkandydatów, dzięki której lider bloku z największym poparciem w wyborach do Europarlamentu stawałby się bezpośrednio kandydatem na szefa Komisji Europejskiej. Tym sposobem głos obywateli zostałby doceniony, a decyzje podjęte przy urnach przekładałyby się na obsadzenie najważniejszego stanowiska w Unii. Należy przy tym zaznaczyć, że była to zasada oparta na dżentelmeńskiej umowie decyzyjnych środowisk z bardzo słabym oparciem w traktatach.

Jak pamiętamy, po ostatnich wyborach europejskich kandydatura lidera zwycięskiej Europejskiej Partii Ludowej – Manfreda Webera – nie zyskała niezbędnego poparcia w Radzie, a na czele Komisji stanęła rekomendowana przez prezydenta Macrona Ursula von der Leyen. Przywódcy państw przypomnieli tym samym, że w dalszym ciągu to do nich należą kluczowe decyzje w Unii.

Możemy się jednak spodziewać, że pomysł spitzenkandydatów wróci w ramach konferencji w maju. Ze względu na swoją stosunkową prostotę i potencjał na podwyższenie stawki w wyborach europejskich dalej cieszy się on popularnością wśród wszystkich, którzy chcieliby Unię demokratyzować. Orędownikami tego rozwiązania są przede wszystkim przedstawiciele największych frakcji Europarlamentu – chadecy i socjaldemokraci, którzy mieliby największe szanse na wyłonienie kandydata. Sceptyczny pozostaje Emanuel Marcon, którego frakcja, Renew Europe, zajmuje trzecie miejsce w zgromadzeniu pod względem liczebności.

Z perspektywy ostatnich wyborów instytucja spitzenkandydatów, nawet jeśli miałaby zostać wpisana do traktatów, wydaje się jednak raczej protezą europejskiej demokracji niż prawdziwym instrumentem wiążącym podział władzy z wolą ludu. Zadajmy sobie na przykład pytanie, na ile wyborcy, oddając głos w ostatnich wyborach do Europarlamentu, mieli świadomość, że wspierają tym samym konkretnego kandydata na szefa Komisji. Czy wyborcy Koalicji Obywatelskiej wiedzieli w ogóle, kim jest Manfred Weber? Czy elektorat lewicy chciał przy urnach poprzeć Fransa Timmermansa, czy kierował się raczej nazwiskami kojarzonymi z krajowego podwórka? Jaki procent obywateli miał w ogóle świadomość, że obaj panowie kandydują na jakieś stanowisko?

Na marginesie pozostaje zdanie zwycięzcy wyborów europejskich w Polsce, Zjednoczonej Prawicy, która z racji niewielkiego znaczenia swojej frakcji europarlamentarnej odrzuca cały projekt wyścigu liderów jako niedorzeczny. Wspólne programy wyborcze europejskich frakcji w dalszym ciągu nie przebijają się do dyskusji wśród wyborców – na pierwszym planie pozostają sylwetki i obietnice partii krajowych. W takich warunkach sukces poszczególnych frakcji zależy nie tyle od udanej kampanii wyborczej i sumiennej pracy w Parlamencie, co od przyłączenia jak największej ilości partii krajowych.

Kolejnym pomysłem, który prawdopodobnie powróci przy okazji ruszającej w maju konferencji, będą transnarodowe listy wyborcze w wyborach do Europarlamentu. Zgodnie z tym pomysłem część miejsc w Parlamencie Europejskim miałaby zostać przydzielona okręgom wyborczym rozciągającym się na kilka państw. W ten sposób polityka europejska zostałaby wreszcie oddzielona od swojej wtórnej roli wobec polityki krajowej. Przykładowy wyborca z Podkarpacia, mając do wyboru pomiędzy Niemcem a Portugalczykiem, musiałby się kierować względami polityki unijnej, a nie jedynie stosunkiem do partii krajowych. Pomysł ten przysparza jednak pewnych kłopotów, chociażby ze względów językowych.

O ile niektóre języki, jak francuski czy hiszpański, są popularne wśród wielu polityków europejskich, to w Słowenii, Danii czy na Węgrzech transnarodowy kandydat musiałby zapewne prowadzić kampanię wyborczą w asyście tłumacza. Spoglądając z tej perspektywy, zdajemy sobie sprawę, że narody Unii w dalszym ciągu nie tworzą wspólnego demosu, tj. narodu politycznego. Mówimy w innych językach, korzystamy z innych mediów i mamy niewiele wspólnych tematów politycznych. Wybór kandydata spoza własnego kraju byłby dla wielu wyborców nie tylko trudny, ale również dezorientujący.

W kontrze do tych propozycji pozostaje stanowisko polskiej Zjednoczonej Prawicy, wspierane przez nieliczne środowiska konserwatywne w innych krajach. Według obecnego programu PiS-u w celu przezwyciężenia deficytu demokracji należy „wzmocnić w procesie decyzyjnym Unii rolę parlamentów państw członkowskich”. Pogląd ten nie cieszy się poparciem w europejskim głównym nurcie ze względu na przywiązanie parlamentów krajowych do partykularnych interesów swoich państw.

Przekazanie części decyzji zgromadzeniom na poziomie państw członkowskich utrudniłoby budowanie kompromisu i spowolniłoby proces decyzyjny. Za przykład mogą tu posłużyć kluczowe dla rozwoju Europy umowy handlowe Unii z innymi państwami, które wciąż są blokowane przez zgromadzenia w państwach członkowskich. Zdecydowanie większe szanse na nowe kompetencje w nowym rozdaniu ma Parlament Europejski, którego członkowie nie reprezentują wyborców z poszczególnych państw, ale są (przynajmniej teoretycznie) odpowiedzialni przed wszystkimi obywatelami Unii.

Usiądźmy, porozmawiajmy

Sama konferencja na temat przyszłości Europy również stanowi swego rodzaju innowację mającą symulować istnienie ludu Europy jako podmiotu politycznego, a nie jedynie zlepku narodów. W swojej propozycji Komisja zapowiada utworzenie paneli tematycznych, w których prawdopodobnie zasiądą eksperci i przedstawiciele organizacji pozarządowych. Równolegle w miejscowościach całej Unii miejscowe władze miałyby organizować lokalne debaty poświęcone agendzie europejskiej. W ten sposób Europejczycy od Dublina po Ateny mogliby dać wyraz swoim postulatom bez konieczności podróży do Strasburga czy Brukseli. Całość będzie dopełniać internetowa platforma służąca wymianie opinii i gromadzeniu postulatów zgłaszanych przez poszczególne zgromadzenia.

Według propozycji Parlamentu Europejskiego debata miałaby zostać przeprowadzona na dwóch poziomach – konferencji plenarnej oraz agor zrzeszających obywateli. Ta pierwsza byłaby złożona z 200 członków, w tym 135 europosłów, jak też członków parlamentów narodowych, przedstawicieli innych instytucji unijnych i przy udziale partnerów społecznych (związków zawodowych i zrzeszeń przedsiębiorców). Poprzez uzyskanie większości w zgromadzeniu Parlament Europejski próbuje wybić się na pierwszy plan w dyskusji o dalszym kierunku integracji.

Agory, podobnie jak w przypadku podobnych zgromadzeń w Irlandii, składałyby się z członków losowanych wśród wszystkich dorosłych obywateli, odzwierciedlających demografię krajów Unii i organizowanych w różnych miastach Europy. Oprócz tego miałyby zostać zorganizowane osobne zgromadzenia młodzieży – Parlament wydaje się mieć nadzieję na wykorzystanie potencjału politycznego europejskich ruchów – młodzieżowych strajków klimatycznych i Fridays for Future.

Demokracja z góry do dołu

Nawet jeżeli organizacja całego procesu powiedzie się bez problemów, możemy spodziewać się dużej różnorodności poglądów reprezentowanych przez obywateli i stosunkowo chaotycznych dyskusji. W tych warunkach przełożenie głosów poszczególnych uczestników na konkretne postulaty będzie procesem skomplikowanym i narażonym na ryzyko pewnej manipulacji przez instytucje zarządzające konferencją. Trudno bowiem oczekiwać po przykładowym wylosowanym hydrauliku ze Zgierza czy piekarzu z wioski w Pirenejach, że odniosą się do szczegółów systemów ograniczania emisji dwutlenku węgla albo europejskiej unii bankowej. Jednak każda zgłoszona przez nich uwaga, np. dotycząca konieczności ochrony środowiska, będzie prawdopodobnie odczytywana przez Komisję jako oczekiwanie, że tym problemem zajmie się na szczeblu centralnym sama Unia.

Możemy zatem się spodziewać, że niezależnie od ich treści, głosy uczestników zostaną na koniec wykorzystane przez organy unijne jako uzasadnienie dalszego rozszerzenia kompetencji. Projekt konferencji spotkał się z krytyką ze strony ekspertów do spraw europejskich, przewodzonych przez profesora paryskiej HEC – Alberta Alemanno. Zdaniem sygnatariuszy listu otwartego proponowane ramy debaty niepotrzebnie wysuwają na pierwszy plan przedstawicieli instytucji unijnych i lekceważą głos społeczeństwa obywatelskiego.

Według nich wiodącą rolę w Konferencji powinny odgrywać organizacje pozarządowe i przedstawiciele świata nauki. Wylosowanych obywateli nie należy grupować w osobne zgromadzenia ludowe, ale angażować na równych prawach w debatę z politykami i przedstawicielami władz. W przeciwnym razie Konferencja stanie się kolejnym forum wymiany zdań tych samych biurokratów, którzy od lat spotykają się w różnych dyskusjach w Brukseli i nie zaangażują „zwyczajnych” Europejczyków. Same agory będą odgrywać jedynie rolę listka figowego.

Nad Wisłą bez zmian

Niezależnie od ostatecznego kształtu i formatu dyskusji Konferencja najprawdopodobniej dojdzie jednak do skutku. W tym kontekście należy odczytywać zapowiedź jej organizacji jako przygotowanie do kolejnej fali integracji i prawdopodobnej zmiany traktatów. Polska wkracza w tę fazę stosunkowo słabo przygotowana.

Z jednej strony mamy obóz rządowy – opowiadający się zasadniczo przeciwko rozszerzaniu kompetencji UE i w dalszym ciągu łudzący się nadzieją na przywrócenie części władzy państwom członkowskim. Polityka europejska pod rządami Zjednoczonej Prawicy została podporządkowana polityce krajowej i stanowisko polskie na arenie europejskiej częstokroć służy wyłącznie doraźnym potrzebom rządu na odcinku krajowym. Z drugiej strony obóz opozycyjny w dużej mierze podchodzi bezkrytycznie do wszystkich propozycji Brukseli, nie rozumiejąc ich szczegółów i nie potrafiąc ocenić, jak miałyby się przysłużyć polskim interesom.

Mimo że kolejne sondaże konsekwentnie plasują nas w czołówce narodów najbardziej przyjaznych Unii, to nasza świadomość tego, czym ta wspólnota się zajmuje, jest stosunkowo płytka i rzadko wykracza poza informację o dofinansowaniu budowy kolejnych dróg z funduszy strukturalnych.

Przed konferencją na temat przyszłości Europy musimy sobie zadać szereg poważnych pytań: „Do czego ma nam służyć Unia?”, „Czego oczekujemy od władz UE?”, „Czy chcemy sami wybierać unijne władze?”, „Z kim w Unii łączą nas wspólne cele?”. Polacy muszą być świadomi, jakie interesy zbliżają ich do innych Europejczyków i na jakim polu osiągniemy kompromisu. Głęboka debata na ten temat nie będzie łatwa w warunkach rosnącej polaryzacji na terenie kraju i wobec kolejnych likwidowanych audycji na tematy międzynarodowe w mediach ogólnopolskich. Tym bardziej jednak muszą się w nią zaangażować eksperci, partnerzy społeczni i środowiska pozarządowe. Bez solidnych argumentów i wspólnych stanowisk wypracowanych ponad granicami nasz głos może bowiem zostać zignorowany w nadchodzącym nowym rozdaniu.