Przełom konstytucyjny w Wielkiej Brytanii

Debata na temat brexitu ma w Polsce najczęściej charakter bulwarowy. Siłą rzeczy więc, wiele istotnych wątków ucieka naszej uwadze. Jednym z nieobecnych tematów jest trwający na wyspach największy przełom konstytucyjny od wielkich sporów z XVII w, kiedy kształtowało się brytyjskie państwo nowożytne. Co z tego wyniknie?

W 1817 r. zbliżający się już do śmierci lord Ellenborough, najwyższy sędzia Anglii i Walii, stwierdził sentencjonalnie: „trudno jest zmagać się z common law”. Ponad dwieście lat później Anglicy ponownie udowodnili słuszność jego myśli. Orzeczenie Sądu Najwyższego Zjednoczonego Królestwa z 24 września 2019 r. otwarło nowy rozdział w historii brytyjskiej konstytucji, jednego z najbardziej fascynujących konstruktów prawnych współczesnej Europy.

Przedmiotem rozprawy była decyzja premiera Borisa Jonhsona, żeby zawiesić parlament na pięć tygodni. Główną kontrowersją wokół tej decyzji była długość prorogacji oraz jej okoliczności. Zjednoczone Królestwo jest bowiem pogrążone w kryzysie związanym z planowanym opuszczeniem przez ten kraj Unii Europejskiej. Oskarżano Johnsona o to, że chce uciszyć parlament i odsunąć tym samym ryzyko skrępowania sobie rąk na mocy jakiejś legislacji uchwalonej przez opozycję.

Brytyjski Sąd Najwyższy, wypowiadając się w takich warunkach, uznał decyzję premiera za bezprawną. Wyrok ten przeobraził krajobraz politycznego sporu i bez wątpienia wprowadził go na tory sporu o istotę i treść brytyjskiej konstytucji. Spór konstytucyjny nie jest bowiem przygodą dla brytyjskiego ustroju nową. Przeciwnie, istota ustroju Zjednoczonego Królestwa sprawia, że konstytucja jest przedmiotem ciągłej interpretacji i ciągłych polemik. Nowością jest za to ciężar tej konkretnej kontrowersji. Zrozumienie w pełni konstytucyjnych konsekwencji wyroku Sądu Najwyższego wymaga jednak prześledzenia skomplikowanego toku dziejów, który doprowadził do orzeczenia z 24 września 2019.

Czym w ogóle jest brytyjska konstytucja?

Konstytucja Zjednoczonego Królestwa jest jednym z rzadkich współczesnych przykładów tzw. konstytucji materialnej. Choć pojęcie to wywodzi się z nauki prawa niemieckiego, to daje się z powodzeniem zastosować do praktyki brytyjskiej. Konstytucja materialna, czy też, jak za Albertem Venną Dicey’em powiedzieliby Brytyjczycy, konstytucja nieskodyfikowana, charakteryzuje się wysoce rozproszonym charakterem. Nie dość, że nie sposób wskazać jednego dokumentu, w którym znajdowałyby się jej choćby pierwiastkowe elementy, to ponadto trudności nastręcza nawet określenie katalogu takich dokumentów. Nie ulega jednak wątpliwości, że Wielka Brytania posiada konstytucję, rozumianą jako zespół norm odpowiedzialnych za regulację ustroju państwa. Jest ona jednak nieskodyfikowana, istniejąc w zbiorze pisanych proklamacji królewskich, aktów parlamentu, prywatnych traktatów prawniczych(!) i nie tylko, oraz niepisanych zwyczajów konstytucyjnych, najczęściej określanych, znów za Diceyem, konwenansami konstytucyjnymi. Dla Diceya pożytecznie było mówić, że konwenanse nie są w istocie prawami, ponieważ prawem było dla niego tylko to, na podstawie czego orzekał sąd brytyjski (a więc materia złożona w przeważającej większości ze statutów i precedensów). Jednak dla naszych potrzeb i zgodnie z rozwojem angielszczyzny prawniczej konwenanse również określane będą jako prawa, ich przekraczanie zaś jako praktyka bezprawna (nie zaś, jak chciałby dziewiętnastowieczny jurysta, „tylko” niekonstytucyjna).

Nie potrzeba głębokiego namysłu by zauważyć, że tak opisana istota konstytucji brytyjskiej nastręczać może w praktyce wielu trudności – i tak właśnie jest, by wyrok z września 2019 r. wskazać tylko jako najświeższy przykład. Kto bowiem zadecyduje o tym, co dokładnie składa się na konstytucję? Które dokumenty uwzględnić, a które nie? Które konwenanse zwyciężyć mają nad zapisami niektórych dokumentów, a które mają przed innymi ustąpić? Jakie dokładnie wartości realizować ma konstytucja w wymiarze reguł rządu i nie tylko? Kto i gdzie je określa? Z pytań najbardziej dziś palących zaś: jakie działania określić można jako bezprawne i przekraczające konstytucję, oraz kto o tym orzeknie? Państwa o tradycjach konstytucyjnych opartych na konstytucji formalnej, jak Stany Zjednoczone czy Polska, radzą sobie z tymi dylematami poprzez budowę systemu wykładni spisanego dokumentu konstytucji i jego postanowień. Brytyjska jurysprudencja zmuszona jest do większego wyrafinowania i biegłości.

W praktyce prawniczej rozumienie istoty i treści konstytucji kształtowane jest „na żywo” poprzez praktykę życia politycznego i ruch pióra jurystów. Zwłaszcza ten ostatni aspekt budzić może wątpliwości kogoś przyzwyczajonego do kontynentalnego rozumienia pewności prawa, które osadzone jest w dającym się (rzekomo) łatwiej zobiektywizować tekście spisanym i bez drastycznych kroków niewzruszalnym. Tradycja brytyjska również dysponuje tego typu dokumentami. Decyzja jednak o tym, jak podsumować zasadniczo ciągły rozwój ciała politycznego, liczący sobie niemal tysiąc lat, jest decyzją po prostu bardzo trudną. Kolejno następujące po sobie pokolenia angielskich prawników ostrzyły więc sobie pióra na próbach podsumowywania, redagowania i streszczania do praktycznego użytku rosnącej z wiekami w skomplikowaniu masy ustroju.

Wynika z tego, że decyzja o kształcie konstytucji brytyjskiej jest siłą rzeczy wypadkową doraźnych potrzeb praktyki politycznej i przemieszczeń jurysprudencji angielskiej i jej ustaleń. Innymi słowy, znaczenie konstytucji jest determinowane przez wspólnotę interpretacyjną, w której jest ona recypowana. Ta wspólnota poprzez pewne zbiorowe porozumienie stosuje własne słownictwo o określonych konwencjonalnie i praktycznie desygnatach konkretnych terminów konstytucyjnych. Takie ujęcie siłą rzeczy prowadzi do zderzenia rozstrzygnięć przyjętych przez prawników na polu angielskiej praktyki konstytucyjnej z rzeczywistością niewyspecjalizowanego w takim rozmawianiu życia codziennego. Jednym z powstałych w ten sposób dysonansów poznawczych jest ten, który można było zaobserwować w najnowszej (kilkudniowej) debacie publicznej wokół prorogacji parlamentu.

Zawiesić parlament, wyjść z Unii

Orzeczenie z 24 września 2019 r. zostało napisane w sposób osobliwy. Manewr, jaki chciał przeprowadzić Boris Johnson, jest łatwy do odczytania. Przypomnę, że zawieszenie prac parlamentu miało doprowadzić do wytrącenia całego dostępnego oręża z dłoni coraz bardziej zrewoltowanej wobec pierwszego ministra Jej Królewskiej Mości masy członków zgromadzenia. Zawieszenie bowiem charakteryzuje się tym, że w jego czasie parlament nie pracuje w sposób zupełny – nie tylko się nie zbiera, ale też nie przeprowadza żadnych czynności mniej – czy półformalnych.

Innymi słowy, premier Johnson chciał uniemożliwić parlamentowi zakłócenie wyprowadzenia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej bez porozumienia z tą ostatnią, czyli realizację najbardziej skrajnego przewidywalnego wariantu brexitu. Pytanie, jakie postawił więc Sąd Najwyższy, jest najzupełniej zasadne – czy tego typu czynność jest zgodna z prawem. Przy czym zgodność z prawem sprowadza się w tym przypadku do zgodności z konstytucją.

Sąd Najwyższy bardzo roztropnie ocenił, że kwestia ma bardzo poważny ciężar gatunkowy. Konstytucja brytyjska, tak mgławicowo istniejąca, jak zostało to już opisane, jest oparta na kilku bardzo trwałych regułach, utrwalonych setkami lat orzecznictwa i pisarstwa prawniczego. Jedną z nich, w rzeczy samej najważniejszą, jest zasada suwerenności parlamentu. To od niej wspomniany już Dicey rozpoczyna swój wykład prawa konstytucyjnego, który, od wydania po raz pierwszy w 1885 r., nadał nowożytny kształt brytyjskiemu ustrojowi (tak wielka potrafi być siła pióra jednego człowieka w warunkach państwa angielskiego). Sąd Najwyższy zdecydował się w niemożliwym do przecenienia kroku rozumieć suwerenność parlamentu dokładnie tak, jak rozumiał ją Dicey. Parlament brytyjski jest suwerenny, bo może tworzyć i niweczyć prawa bez żadnej instancji, która mogłaby go powstrzymać. Taka była logika Diceya i taka była logika jednomyślnej decyzji(!) jedenastu sędziów obecnego Sądu Najwyższego. Parlament rozumiany był przez Diceya precyzyjnie jako trzy stany zgromadzone – monarcha, Izba Gmin i Izba Lordów, czy też, posługując się terminologią z wczesnej nowożytności: parlament to ściśle monarcha-w-parlamencie (Queen- bądź King-in-Parliament). Co dokładnie oznacza ten zwrot – to już zależy ściśle od kontekstu. Dość rzec, że dla Diceya oczywiste było, że królowa (zaczynał pisać za czasów królowej Wiktorii) raczej panuje, a nie rządzi. Współczesna rola monarchy jest podobna, choć znacznie silniejsza niż wtedy jest rola Izby Gmin.

Co jest tutaj najważniejsze: wedle konstytucji brytyjskiej suwerenem jest parlament. Nie lud, który wybiera skład części parlamentu. Nie sam monarcha, mający dziś już tylko resztkowe kompetencje. Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego wola wyrażona przez lud w referendum w sprawie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej nie ma żadnego znaczenia poza tym, jakie zostanie jej nadane następnie przez parlament.

Oczywiście organizacja prawna procedury wyjścia ze wspólnoty zabezpiecza trwałość wyniku referendum. Przedmiotem sporu jest natomiast metoda wyjścia z UE i o relacje ze Wspólnotą po Brexicie.

Sąd Najwyższy vs Boris Johnson

Pytanie więc do rozpatrzenia przez Sąd Najwyższy było bardzo proste. Czy pierwszy minister Johnson zamachnął się swoim planowanym działaniem na konstytucyjnie pewną suwerenność parlamentu? Innymi słowy, czy premier, jak o tym stanowi orzeczenie sądu, pozbawił zgromadzenie możliwości wypowiedzenia się na temat tak konstytucyjnie ważny, jak Brexit?

Sąd Najwyższy ocenił, że owszem. Sąd postanowił, że choć samo przedstawienie propozycji zawieszenia parlamentu rozumiane w oderwaniu od kontekstu byłoby ważne, to jednak na podstawie analizy konsekwencji konstytucyjnych orzekł, że działanie premiera Johnsona było ostatecznie bezprawne w najwyższym, niekonstytucyjnym stopniu.

Jakie są konsekwencje ustrojowe tego wyroku? Sąd Najwyższy swoim działaniem opowiedział się najbardziej stanowczo, jak mógł to zrobić za tradycyjną, konserwatywną definicją suwerenności parlamentu, która wywodzi się bezpośrednio z XIX wieku i ukształtowanego przez wigowską monarchię pisarstwa Diceya. Rozbił w pył wszelkie dwudziestowieczne roszczenia o reinterpretację tego fundamentu konstytucji, które pojawiają się od lat. Mowa o propozycjach, żeby „zdemokratyzować” rozumienie suwerenności parlamentu poprzez podkreślenie i uwypuklenie roli narodu, który wybiera najważniejszą w praktyce jego część – Izbę Gmin.

Więcej, sąd uznał, że działanie premiera Johnsona, upośledzające parlament bez słusznego powodu (tzn. bez dającej się umocować konstytucyjnie przesłanki zawieszenia parlamentu), godzi w podstawy demokracji brytyjskiej, a więc w podstawy ustroju. W ten oto sposób wyrok z 24 września potwierdza pozycję parlamentu, który jest nadrzędny zarówno w stosunku do władzy wykonawczej, jak i w stosunku do woli narodu.

Czy jednak uzasadnienie decyzji Sądu Najwyższego jest poza podejrzeniem? Otóż, niekoniecznie. Jest bowiem jeden moment w publicznym odczycie treści orzeczenia przez lady Hale, który nie powinien ujść uwagi żadnego czujnego obserwatora. Sąd Najwyższy zdecydował się odwołać do orzeczenia z 1611 roku, tzw. sprawy proklamacji (case of proclamations), w której orzekał Sąd Ławy Królewskiej na czele z Edwardem Cokiem, prawdopodobnie najważniejszym jurystą nowożytnej Anglii. Edward Coke jest postacią wieloznaczną i dość trudną w ocenie, przede wszystkim ze względu na żywiołową działalność intelektualną i publiczną w czasach bardzo ważnych i trudnych w dziejach brytyjskiej państwowości. Mowa o okresie panowania pierwszych królów Anglii i Szkocji z dynastii Stuartów, Jakuba I i VI oraz Karola I (tego, który stracił głowę podczas rewolucji angielskiej). Przewodził sądom w wielu sprawach będących kamieniami milowymi w rozwoju ustroju angielskiego, w tym właśnie w sprawie case of proclamations. Chociaż jej istota z początku dotyczyła szeroko rozumianego prawa karnego, to szybko została podniesiona przez praktykę ustrojową do rangi orzeczenia w sprawie konstytucyjnej. Chodziło o to, czy król za pomocą proklamacji królewskiej może zakazać wznoszenia nowych budynków w Londynie. Wyrok, jaki zapadł za sprawą Coke’a, sprowadzał się do stwierdzenia, że król nie ma żadnych prerogatyw poza tymi jakie przysługują mu z prawa powszechnego. Coke, przewodzący składowi sądzącemu, żeby wyrok uzasadnić, odwołał się do maksymy jednego ze swoich ulubionych jurystów, Henryka Bractona, trzynastowiecznego (domniemanego) autora, który napisał, że król nie jest pod nikim a tylko pod Bogiem i pod prawem. To prawo bowiem tworzy króla, a nie na odwrót.

Ten właśnie ustęp ze sprawy proklamacji z 1611 r. został w treści orzeczenia z 2019 r. przywołany wprost. Problem z takim uzasadnieniem ujawnił się wtedy, gdy lady Hale zacytowała Edwarda Coke’a. Po słowach bowiem, które odnosiły się do króla, lady Hale dodała w drodze objaśnienia, że mówi o królu, który wówczas był rządem (who was then the government). Objaśnienie to zawarto również w samej treści rozstrzygnięcia. Komentarz lady Hale był niezmiernie istotny. W obliczu faktycznie bardzo skromnego powoływania się na historyczne precedensy waga tego jednego, jaki został zacytowany, jest tym większa. Problem, który został dostrzeżony natychmiast, polega tym, że ten komentarz jest już sam w sobie bardzo konkretną interpretacją bardzo skomplikowanej rzeczywistości historycznej. Mało który badacz dziejów angielskich zgodziłby się, że w 1611 roku, za króla Jakuba I i VI Stuarta, król „po prostu” był rządem. Co więcej, tak ścisła interpretacja stanu ustrojowego Anglii w 1611 roku jest postawiona w kontekście analizy obecnej sytuacji w rządzie brytyjskim. Poprzez poczynienie porównania z królem, mającym uosabiać cały rząd w 1611 roku, Sąd Najwyższy przypisał analogiczną pozycję współcześnie… komu? Tutaj orzeczenie nie jest precyzyjne, choć biorąc pod uwagę diceyowski język suwerenności parlamentu uznać należy, że sąd przyznał analogiczną pozycję właśnie jemu, a ściślej tylko wywodzącemu się z Izby Gmin rządowi pierwszego ministra Jej Królewskiej Mości.

Jak na dłoni widać tutaj pewną arbitralność w podejmowaniu rozstrzygnięć konstytucyjnych. Być może Sąd Najwyższy ma rację, jednak fragmenty uzasadnienia orzeczenia, które odczytała lady Hale, są co najmniej wątpliwe. Sam zabieg, który polega na odwołaniu się do rzeczywistości prawno-ustrojowej sprzed 400 lat, nie jest kontrowersyjny na gruncie brytyjskim. Pozwala na to charakter common law oraz nieprzerwana ciągłość państwowa. Jednak w tej ostatniej cesze, tak atrakcyjnej dla zewnętrznego obserwatora, kryje się cała problematyczność konstytucji brytyjskiej. Chociaż zasady konstytucji niewątpliwie istnieją, to jednak ich dokładne brzmienie jest sprawą interpretacji dalece bardziej skomplikowanej niż ta, którą stosuje się wobec konstytucji formalnej. Dzieje minione są bowiem przestrzenią dla współczesności niedostępną, jak słusznie stwierdził David Lowenthal. Nie są bowiem jednolitą opowieścią, do której można się odwołać, ale wielostronnym ruchem zdarzeń i sytuacji. Dokonując takiego, a nie innego wyboru zdarzeń i sytuacji z angielskiej przeszłości ustrojowej, Sąd Najwyższy dokonał świadomej interpretacji konstytucji w określonym duchu, wzdłuż określonych konwencji i określonym słownictwem.

Sąd to też polityka

Orzeczenie Sądu Najwyższego jest bez wątpienia polityczne. Żadne bowiem orzeczenie dotyczące istoty konstytucji nie może nie być polityczne, zwłaszcza w warunkach ustroju opartego o wciąż na nowo z konieczności odczytywaną konstytucję. To nie polityczność rozumiana potocznie jest więc przedmiotem kontrowersji, ale to, jak upostaciowana została w tym konkretnym rozstrzygnięciu konstytucja brytyjska. Decyzja o ukoronowaniu diceyowskiego rozumienia suwerenności parlamentu połączona z bardzo określoną interpretacją historycznego ustroju angielskiego jest decyzją precedensową w klasycznym rozumieniu tego słowa. Sąd Najwyższy zdecydował się postawić tamę dążeniom pewnych uczestników życia politycznego do wulgarnie rozumianej „demokratyzacji” teorii suwerenności. Niewątpliwie błądzi angielski historyk David Starkey, który lamentował, że Sąd Najwyższy zdemolował nieodwracalnie konstytucję. Ma jednak rację gdy twierdzi, że być może jest to najważniejszy moment konstytucyjny od czasów wielkich sporów siedemnastowiecznych, gdy w ogniu dział wykuwała się nowożytna postać państwa angielskiego.