Brytyjska „bitwa o Brexit”. Co z tym wyjściem Zjednoczonego Królestwa z UE?

Premier Theresa May stanęła w obliczu konfliktu między własną partią a większością ponadpartyjną w parlamencie i trudno jest ocenić, w jakim stopniu wciąż zachowuje kontrolę nad rozwojem wypadków.  Istnieje duże prawdopodobieństwo, że pogrąży ona swoją partię w wewnętrznych podziałach – jednak bez znalezienia wyjścia z brexitowego pata. Brexit i zamieszanie z nim związane doprowadził do jednego z największych kryzysów okresu pokoju w historii brytyjskiego parlamentaryzmu. Jeżeli skończy się wyjściem „bez umowy”, to wysoką cenę zapłacą wówczas nie tylko mieszkańcy Wysp, ale również Unii Europejskiej. O brytyjskim chaosie wywołanym Brexitem i jego potencjalnych konsekwencjach rozmawiamy z analitykiem Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych ds. brexitu dr. Przemysławem Biskupem.

Mieliśmy niedawno w brytyjskim parlamencie całą serię głosowań indykacyjnych na temat różnych opcji i rozwiązań związanych z brexitem – wszystkie na „nie”. Rozstrzyga się właśnie kwestia politycznej przyszłości Wielkiej Brytanii, ale obserwując z daleka sytuację na Wyspach ciężko stwierdzić, że Brytyjczycy wiedzą co robią. Jak to się stało, że stawiany przez wielu za wzór demokracji kraj doprowadził do takiego chaosu?

W Zjednoczonym Królestwie kwestie związane z brexitem są już postawione na ostrzu noża pod względem równowagi między różnymi siłami politycznymi – nie używam tu określenia „partie”, bo logika czysto partyjna już od dawna tego podziału nie odzwierciedla. Od dłuższego czasu dochodzimy do takiej sytuacji (mniej więcej od momentu podpisania umowy unijno-brytyjskiej 25 listopada ub.r.), gdzie właściwie nie ma głównego, wiodącego scenariusza bazowego, lecz jest ich kilka i wszystkie mają zbliżony poziom prawdopodobieństwa zajścia.

Wyniki głosowań indykacyjnych w Izbie Gmin na przełomie marca i kwietnia nie stanowią zaskoczenia, jeśli uwzględnimy podstawowe fakty. Po pierwsze, w Izbie Gmin na 650 posłów tylko 150 deklaruje się i deklarowało jako zwolennicy brexitu. Widać więc dominację jednej strony sporu, która powoduje, że Izba Gmin jest niereprezentatywna pod tym względem na tle brytyjskiego społeczeństwa.

Po drugie, czynnikiem, który normalnie, by to równoważył w polityce brytyjskiej, jest silna dyscyplina partyjna oraz silne powiązanie tej dyscypliny z kolegialną odpowiedzialnością rządu za realizację manifestu wyborczego. Jednak w świetle wydarzeń z ostatnich tygodni możemy stwierdzić, że obydwie te zasady przestały obowiązywać.

Obserwując sytuację z Polski siłą rzeczy skupiamy się na rządzie Theresy May i zapaści dyscypliny wśród torysów. Analizując jednak brytyjską politykę trzeba zauważyć, że dokładnie to samo zjawisko zachodzi w opozycyjnej Partii Pracy. W Zjednoczonym Królestwie jest prawne zinstytucjonalizowanie oficjalnej opozycji Jej Królewskiej Mości. Główna partia opozycyjna dostaje pieniądze zarówno w formie dotacji budżetowej, jak i pensji dla członków gabinetu cieni, żeby tworzyć alternatywny rząd. Podstawowe, proceduralne zasady takiego alternatywnego rządu odzwierciedlają zasady funkcjonowania normalnego rządu. W obecnej sytuacji brak jest zatem zarówno sprawnego rządu, jak i sprawnego gabinetu cieni, co skutkuje bardzo wysokim poziomem niepewności politycznej w Wielkiej Brytanii.

Co gorsza, w świetle sondażu publikowanego przez „The Sunday Telegraph” 14 kwietnia należy się spodziewać w przypadku przyspieszonych wyborów powtórzenia obecnego układu sił i mniejszościowego rządu, ale tworzonego przez Partię Pracy. Mandaty straciłoby ok. 60 posłów konserwatywnych, ale tylko połowa z nich wzmocniłaby laburzystów. Poparcie dla twardych partii probrexitowych (jak UKIP i The Brexit Party) wzrosłoby do dwucyfrowego poziomu, choć najprawdopodobniej nie przełożyłoby się na mandaty.

Czy podejmowane są jakieś próby przezwyciężenia tego chaosu?

Inicjatorami głosowań indykacyjnych, o których wspomnieliśmy na początku, byli szeregowi posłowie działający w ramach porozumienia ponadpartyjnego. Zostało ono wypracowane z pominięciem oficjalnych ośrodków i kanałów zarządzania politycznego (zwłaszcza kierownictwo obu głównych partii i ich dyscypliny partyjnej), czy wręcz wbrew tym naturalnym metodom brytyjskiego zarządzania politycznego. A to z kolei oznacza, że póki nie zostaną stworzone alternatywne zasady i procedury zarządzania, to w zasadzie mamy do czynienia w pierwszej kolejności z pogłębianiem chaosu.

Szeregowi posłowie rządzącej Partii Konserwatywnej wywalczyli sobie, z poparciem opozycji, proceduralną swobodę wybrania opcji do głosowania, jednak żadna z 12 poddanych pod głosowanie alternatyw nie uzyskała akceptacji wymaganej do tego, aby stała się oficjalnym programem legislacyjnym. Co ciekawe, dwie propozycje uzyskały jednak podobne poparcie jak odrzucona wcześniej rządowa propozycja porozumienia z Unią.

Wróciliśmy więc do punktu wyjścia, w którym premier May może starać się doprowadzić do ponownego głosowania nad swoim porozumieniem, ale też wiemy, że jest wysokie poparcie na rzecz postulatu rozszerzenia tego porozumienia o permanentną unię celną z UE. Wysokie poparcie miał też postulat tzw. modelu „Norwegia +”, zaskakująco popularny był nawet postulat drugiego referendum. Jednak żadna z tych propozycji nie ma większościowego poparcia i nie stanowi tez materiału do budowy szerokiego konsensu. Paradoksalnie, jedyna opcja, która uzyskała poparcie większościowe w Izbie Gmin była tzw. poprawka Brady’ego w styczniu br., która zakładała przyjęcie porozumienia unijno-brytyjskiego z 25 listopada, ale z zastrzeżeniem ograniczenia czasowego dla stosowania mechanizmu tzw. backstopu i w konsekwencji została odrzucona przez Unię Europejską.

Jak na „wypowiedzenie posłuszeństwa” zareagowała premier May?

We wtorek, 3 kwietnia premier zwołała posiedzenie rządu, które trwało 7 godzin. Połowa gabinetu opowiedziała się za wyjściem bez porozumienia, jeżeli nie ma innych rozwiązań, ok. 1/3 składu opowiedziała się za staraniem o przedłużenie negocjacji. W efekcie May ogłosiła w czasie przemówienia telewizyjnego, że podejmie rozmowy z liderem opozycji Jeremym Corbynem na temat warunków, na których byłby on gotowy poprzeć jej porozumienie oraz zapowiedziała, że nie chce starać się o długie przedłużenie. Wobec skali rozbieżności ich stanowisk nie należy się spodziewać po nich zbyt wiele. W istocie podpisanie takiego porozumienia najprawdopodobniej zakończyłoby się rozłamem w co najmniej jednej z tych partii.

W wyniku nadzwyczajnego szczytu Rady Europejskiej w Brukseli z 10 kwietnia May zaakceptowała warunek UE przedłużenia do 31 października i wiążący się z nim obowiązek udziału Zjednoczonego Królestwa w wyborach do Parlamentu Europejskiego (23 maja). Na decyzję May wpłynęła tzw. ustawa Cooper i Letwina uchwalona w ciągu kilkudziesięciu godzin roboczych 8 kwietnia, która zobowiązała ją prawnie do starań o odroczenie daty wyjścia z UE 12 kwietnia.

Trudno mówić o kolegialnej odpowiedzialności rządu w sytuacji, kiedy ministrowie otwarcie kwestionują decyzje premiera. Co ważniejsze, rozwiązania forsowanego przez May nie popierają również szeregowi posłowie jej partii. Jak wskazują szczegółowe analizy tego jak głosowali poszczególni posłowie (publikuje je np. brytyjski think tank Institute of Government), ostatnich decyzji premier nie popiera ponad 80% posłów partii konserwatywnej. Nie wspominając już o tym, że są to postulaty nie do przyjęcia dla masy aktywistów partyjnych, gdzie poparcie dla wyjścia z UE bez umowy waha się między 60% a 80%.

Efektem wszystkich tych wydarzeń jest przekroczenie kolejnych barier psychologicznych po stronie brytyjskiej. May wybrała opcję, której nie popiera co najmniej połowa jej ministrów. Upubliczniane są wyrazy braku zaufania do jej przywództwa nie tylko ze strony ambitnych posłów, ale także liderów struktur lokalnych jej partii, zaś 12 kwietnia, w dniu planowanego wyjścia z UE, została zainaugurowana kampania wyborcza partii Brexitu Nigela Farage’a do Parlamentu Europejskiego pod hasałem „okazania gniewu Bożego” posłom, którzy nie wywiązali się z implementacji brexitu.

Jakie są więc możliwe scenariusze?

Jest ich kilka i bardzo trudno powiedzieć, który jest najbardziej prawdopodobny. Kluczowy jest kalendarz. Konkluzje szczytów Rady Europejskiej z 21-22 marca i 10 kwietnia wyraźnie wskazały scenariusze akceptowalne dla członków UE. Na pewno w najbliższych dniach brytyjski parlament musi wskazać swoje pozytywne preferencje. W grze zaczyna być odwołanie Brexitu, wciąż możliwe pozostaje wyjście bez porozumienia (zamierzone lub przypadkowe), a nawet kolejny wniosek na jesieni do Rady Europejskiej o trzecie odroczenie wyjścia (poprzednie: z 29 marca na 12 kwietnia, z 12 kwietnia na 31 października). UE wymaga celowości przedłużenia, ale w świetle szczytów Rady Europejskiej z marca i kwietnia widać, że definicja „celowości” nie jest zbyt rygorystyczna i że w UE przeważa głęboką niechęć wobec wypchnięcia Brytyjczyków poza UE bez porozumienia wbrew ich woli – choć słychać także ważne głosy przeciwne, jak francuski.

Z punktu widzenia UE konieczne jest faktycznie obniżenie progu brytyjskich oczekiwań co do niezależności po brexicie i zbliżenie się do pozycji unijnych, np. w ramach permanentnej unii celnej. Stanowisko to jest podzielane przez wielu polityków i wyborców brytyjskich, jest jednak bardzo trudne lub niemożliwe do zaakceptowania dla eurosceptyków w Zjednoczonym Królestwie, ponieważ w ich oczach zaprzecza podstawowemu celowi całego przedsięwzięcia.

W świetle odroczenia daty wyjścia do najpóźniej 31 października nie mamy niestety do czynienia z przełomem. Jest to okres niewystarczający do efektywnego przełamania pata decyzyjnego po stronie brytyjskiej: w tym czasie wykonalne technicznie jest ratyfikowanie porozumienia z 25 listopada, ale wciąż ma ono fundamentalne obciążenia polityczne, które do tej pory ratyfikację zablokowały trzykrotnie. Z drugiej strony to bardzo ograniczony czas na zmianę lidera konserwatystów i przyspieszone wybory lub referendum. Konkluzje Rady Europejskiej z 10 kwietnia nie wyeliminowały też podstawowej kwestii, iż wciąż scenariuszem awaryjnym („ustawieniem fabrycznym”) jest wyjście bez porozumienia, obecnie w dn. 31 października w przypadku przeprowadzenia wyborów europejskich w Zjednoczonym Królestwie lub 1 lipca, gdyby Brytyjczycy uchylili się od tego obowiązku.

Graczami ws. brexitu są też poszczególne państwa członkowskie Unii. Po raz pierwszy dotarliśmy też do etapu, kiedy decyzje po stronie UE muszą być podejmowane jednomyślnie. Ten wymóg oznacza, że pojedyncze państwa członkowskie uzyskały prawo weta.

Można powiedzieć, że Brytyjczycy są bliscy wyczerpania swojego kapitału politycznego w oczach wielu partnerów unijnych. Jest to nowy czynnik ryzyka przemawiający za scenariuszem no deal. Czołowi politycy niektórych państw członkowskich coraz śmielej sygnalizują, że jeśli postawa Brytyjczyków w najbliższym czasie się nie zmieni, to trzeba się pogodzić z tym, że porozumienie nie może zostać wypracowane. Próbkę tego nowego sposobu myślenia mieliśmy już podczas marcowego szczytu RE, ale wyraźnie uwidocznił się on podczas szczytu kwietniowego w postawie prezydenta Francji Emmanuela Macrona.

Kto więc ma teraz najwięcej do powiedzenia na brytyjskiej scenie politycznej?

Wyjścia za porozumieniem stron chce przypuszczalnie 95% polityków brytyjskich i cała Unia, ale problem polega na tym, że każdy aktor rozumie przez to swoją własną wizję. To pierwszy czynnik. Drugi jest taki, że jeżeli mówimy o umowie w postaci porozumienia unijno-brytyjskiego z 25 listopada 2018 r. z wszelkimi wypracowanymi do początków marca dokumentami dodatkowymi (np. instrumentem interpretacyjnym), to w zasadzie ostatnim rzecznikiem tego rozwiązania na wyspach jest Theresa May i grono osób w rządzie i partii lojalnych wobec niej oraz pewne grono osób o dosyć labilnych względem Brexitu poglądach w pozostałych partiach politycznych, w tym potencjalnie 30 posłów Partii Pracy.

Następna grupa posłów (głównie konserwatystów) to nieprzejednani brexiterzy. Dla nich obecnie celem pozytywnym jest wyjście bez umowy, ponieważ dotychczasowe negocjacje przekonały tę grupę, że wypracowanie umowy na warunkach takich, które by ich satysfakcjonowały, jest niemożliwe z powodu postawy UE. W świetle ostatnich głosowań wydaje się, że jest to ok. 40 osób. Jest to znacząca grupa, choć nie dominująca, której ostatnie głosowania pozwoliły się ponownie skonsolidować.

Jest też grupa kilkudziesięciu twardych brexiterów (ok. 70-90 osób) skłonnych do pewnego kompromisu. Są to głównie torysi, ale nie tylko. Byliby oni skłonni zaakceptować porozumienie z 25 listopada, ale z kilkoma istotnymi poprawkami. Grupa ta obejmuje posłów z Irlandii Północnej, z Democratic Unionist Party. To środowisko jest zwłaszcza bardzo zaniepokojone bezterminowością mechanizmu backstopu. Rozwiązanie to ma pozwolić uniknąć odtworzenia infrastruktury na granicy lądowej dzielącej wyspę Irlandię poprzez bezterminowe zatrzymanie całego Zjednoczonego Królestwa w unii celnej i regulacyjnej z UE po brexicie lub utworzenie granicy celnej w poprzek terytorium brytyjskiego – pomiędzy wyspą Irlandią i wyspą Wielką Brytanią w przypadku, gdyby Zjednoczone Królestwo chciało luźniejszej współpracy z UK, z pozostawieniem wówczas Irlandii Płn. w ww. unii celnej i regulacyjnej z UE. Tę grupę dałoby się zaspokoić stosunkowo łatwo, gdyby UE zgodziła się na dodanie opcji jednostronnego wyjścia / terminu zakończenia backstopu, ale nic nie zapowiada, że państwa członkowskie się na to zgodzą.

Kolejna ważna grupa to zdecydowani przeciwnicy brexitu, których celem jest drugie referendum i odwrócenie decyzji z 2016 r. Należy do niej powyżej 100 posłów, w tym niemal wszyscy posłowie Szkockiej Partii Narodowej, duża część posłów Partii Pracy, kilkoro konserwatystów oraz rozłamowa, nowa inicjatywa Change UK. „Remainerzy” chcą albo drugiego referendum, albo wprost odwołania Brexitu. Aczkolwiek postulat drugiego referendum, jak pokazują wszystkie badania opinii publicznej, jest już dziś jednoznacznie kojarzony zarówno po stronie nadawców komunikatów, jak i odbiorców, jako postulat odwołania Brexitu.

Ponadto funkcjonuje zbliżona liczebnie grupa posłów, którzy chcą bardzo miękkiego brexitu, np. w postaci tzw. modelu norweskiego plus, w składzie której dominują laburzyści i torysi.

Wreszcie jest grupa ok. 200 posłów z różnych partii, którzy chcieliby realizacji brexitu w jakimkolwiek miękkim modelu i uznać temat za „odhaczony”. Wielu z nich to posłowie, którzy mają poglądy prounijne, ale reprezentują okręgi głosujące za brexitem.

Sytuację komplikuje fakt, iż realnie kierownictwo Partii Pracy nie ma alternatywnej wizji brexitu w stosunku do proponowanej przez May. Co więcej, pod wieloma względami ich propozycje są bardzo zbliżone pod względem merytorycznym. Problemem jest jednak podział polityczny – na razie żadna z głównych partii nie jest skłonna przyznać, że w istocie mówią one o tym samym. Różnica jest więc retoryczna, a nie merytoryczna, ale retoryka wypływa z instytucjonalnego konfliktu międzypartyjnego.

Nie ma więc szans, że szef laburzystów poprzez propozycję premier May?

Teoretycznie szanse są, ale w praktyce bardzo ograniczone. Od pewnego czasu celem Jeremy’ego Corbyna jest doprowadzenie do takiego chaosu w rządzącej Partii Konserwatywnej, że „przykryje” on wizerunkowo chaos w jego własnej partii i równocześnie umożliwi objęcie władzy laburzystom. Partia Pracy nie wypracowała alternatywnej strategii wobec brexitu, ponieważ ma strukturalnie podobne problemy z Brexitem jak torysi. Jeśli Corbyn nie będzie grał na podziały na tle brexitu wśród konserwatystów, to torysi będą grali na podziały w sprawie brexitu wśród laburzystów.

Można się pogubić w brytyjskiej „bitwie o Brexit”. Kto jest kim w politycznej układance?

Jak wspominałem już, jedną grupę stanowi May i jej najbliższe otoczenie, które popiera już wynegocjowaną umowę. Druga grupa to opozycja Corbyna, który gra od strony merytorycznej na coś de facto identycznego, ale od strony politycznej na chaos po stronie konserwatystów. Trzecia grupa to nieprzejednani brexiterzy. Czwarta grupa to brexiterzy „przejednani”, którzy pod warunkiem ustępstw ze strony UE w zakresie backstopu. Piąta grupa to osoby, które stoją w Partii Konserwatywnej za Theresą May. Jeszcze inna grupa to tzw. miękcy brexiterzy.

Problemem ostatniej grupy, która jest prawdopodobnie najliczniejsza, jest brak wspólnej strategii. Teoretycznie mają wspólny cel strategiczny, ale zasadniczo różnią się co do taktyki. Ta różnica przekłada się na to, że w głosowaniach indykacyjnych się nawzajem eliminują. Grupa ta obejmuje zwolenników unii celnej, zwolenników programu „Norwegia Plus” (zwanego też „Wspólnym Rynkiem 2.0”) czy zwolenników rozwiązań związanych z EFTA.

Istnieje też grupa nieprzejednanych „remainerów”. Problem z ich postulatami dotyczącymi drugiego referendum polega na tym, że w świetle badań opinii publicznej poparcie dla tego postulatu jest na poziomie 10% po stronie osób, które mają poglądy probrexitowe i niemal 90% po stronie osób, które uważają, że Brexit trzeba odwołać. Czyli sam mechanizm referendum przestał być neutralnym mechanizmem decyzyjnym – jest utożsamiany ze stanowiskiem merytorycznym w sporze.

W powtórzonym referendum odrzucenie Brexitu byłoby przesądzone?

Jest to prawdopodobne, ale bynajmniej nie pewne. Po pierwsze, trzeba uwzględnić fakt niskiego poziomu przepływu między elektoratami na tle Brexitu. Lojalność wobec wyboru dokonanego w 2016 r. wśród osób, które głosowały w tamtym referendum, jest na poziomie ponad 80%. Różnicę w sondażach czynią osoby, które wówczas nie głosowały, ponieważ nie były tym zaineresowane lub nie były wówczas do tego uprawnione. Osoby te należą do grup, które tradycyjnie mają najniższe wskaźniki aktywności wyborczej. Jest to problem znany w prognozowaniu wyników wyborczych w wielu państwach.

Drugi element, który powoduje niepewność co do wyniku ewentualnego referendum, to kwestia kampanii – kto by ją poprowadził, jaką miałaby jakość? Pamiętajmy, że kampania w 2016 r. była bardzo jednostronna z powodu nieudolności strony proeuropejskiej.

Trzecia kwestia to treść pytania referendalnego. Jest ciekawe, że gdy (nieliczni) zwolennicy Brexitu mówią o gotowości do zaakceptowania drugiego referendum, to jednoznacznie argumentują, że musi ono dotyczyć wyboru między obecną lub przyszłą umową brytyjsko-unijną a wyjściem bez porozumienia i że kwestia samego wyjścia już została rozstrzygnięta w 2016 r. Widać więc, jak duży jest rozstrzał oczekiwań i preferencji oraz jak silne jest przywiązanie do własnych pozycji poszczególnych polityków brytyjskich. Niska gotowość do kompromisu powoduje, że scenariusz wyjścia bez porozumienia jest wciąż realny, ponieważ jest to opcja domyślna.

W ostatnich miesiącach przez Londyn przetoczyły się wielotysięczne manifestacje. To znak, że część Brytyjczyków jest coraz bardziej zdeterminowana, żeby zostać w UE?

Londyn był częścią Zjednoczonego Królestwa z najwyższym poparciem dla pozostania w UE (prawie 70%) i jest to metropolia licząca kilkanaście milionów ludzi. Milionowa demonstracja pod hasłami prounijnymi w takim miejscu nie jest codziennością, ale też nie należy do zjawisk niespotykanych i niewytłumaczalnych. Samych osób w Londynie, które głosowały za pozostaniem w UE, jest kilka milionów. Podobnie, jeśli chodzi o 6 milionów podpisów pod petycją do parlamentu o odwołanie Brexitu. Te 6 milionów osób, to głównie wyborcy, którzy już wcześniej głosowali przeciw Brexitowi. Pamiętajmy jednak, że niski stopień mobilizacji społecznej i politycznej w okresie referendum w 2016 r. był jednym z powodów takiego a nie innego wyniku. Inicjatywy prounijne, które obecnie obserwujemy, stanowią wiec przede wszystkim oznakę przełamania tej niskiej mobilizacji w obozie „remain”, a nie generalnej zmiany poglądów w UK.

Dotychczasowy podział ideologiczny lewica-prawica i nałożony na to podział klasowy, który stoi za obecnym systemem partyjnym, uległ bardzo mocnemu zachwianiu. Tworzy to potencjał dla nowych partii, które chciałyby zająć miejsce na scenie, np. Change UK. Badania społeczne pokazują, że jest jeszcze potencjał dla nowej partii tradycjonalistyczno-prawicowo-chadeckiej, o profilu zbliżonym do polskiego PiS-u: zachowawczym kulturowo i wolnorynkowym gospodarczo, ale z wrażliwością społeczną.

W wyniku ustaleń z 10 kwietnia Zjednoczone Królestwo planuje uczestniczyć w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Będą one znakomitą okazją do skonsumowania tego ww. nastrojów przez partie polityczne rzucające wyzwanie dominującym ugrupowaniom na brytyjskiej scenie politycznej, jak Change UK po stronie prounijnej i UKIP i Brexit Party po stronie probrexitowej. The Independent Group, obecnie Change UK, została zarejestrowana jako partia polityczna i może wystartować w tych wyborach. Były lider UKIP-u Nigel Farrage rozpoczął już 12 kwietnia kampanię The Brexit Party.

Jest to jeden z powodów, dla których ustabilizowana brytyjska klasa polityczna ma wyraźne obawy wobec ich wyniku. Zwłaszcza torysi i laburzyści będą mieli zasadniczą trudność ze sfomułowaniem manifestów wyborczych, a nawet z uzasadnieniem samego startu w tych wyborach.

Wybory do Parlamentu Europejskiego są ponadto w Wielkiej Brytanii łatwiejsze od krajowych dla małych lub nowych partii, ponieważ krajowy system wyborczy oparty jest o mechanizm większości względnej, a europejski – o system proporcjonalny. Łatwość przełożenia głosów na mandaty w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego jest na Wyspach wielokrotnie większa niż w wyborach do Izby Gmin.

Co ciekawe, symulacje pokazują, że poparcie dla nowych partii jest dość wysokie – rzędu 10% dla Change UK i łącznie kilkunastu procent dla The Brexit Party i UKIP. Główne partie będą miały z tym rzeczywisty problem. Do tego jeszcze dodajmy wybory samorządowe, które przypadają na 2 maja i realną możliwość przyspieszonych wyborów parlamentarnych. Taka perspektywa maratonu wyborczego jest dla wielu zasiedziałych polityków brytyjskich przygnębiająca.

Wspomniał Pan wcześniej, że twardy Brexit pozostaje realny. Czy jesteśmy w stanie przewidzieć jakie miałby konsekwencje?

Bardzo dużo zależałoby od postaw obu stron. Brytyjczycy, jak sądzę, będą mieliby tendencję do łagodzenia skutków. Pytanie, czy ta tendencja zostałaby odwzajemniona po stronie UE. Przykładowo, Brytyjczycy zapowiedzieli chęć kontynuowania ruchu bezwizowego, a strona unijna na tę propozycję pozytywnie odpowiedziała. Porozumienia dotyczące ruchu lotniczego są już zawarte, ale można by w przypadku daty wyjścia bez porozumienia odradzać podróż innym środkiem komunikacji, bo rozwiązania dla granicy morskiej i lądowej mogą być dużo mniej korzystne.

Jeśli chodzi o Polskę, to pamiętajmy, że jest już zawarte porozumienie polsko-brytyjskie dotyczące wzajemnej gwarancji praw obywatelskich. Polaków w UK jest wielokrotnie więcej, niż Brytyjczyków u nas, więc można powiedzieć, że jest to sukces negocjacyjny naszego rządu, bo ten problem z perspektywy brytyjskiej jest mniej nośny.

Najważniejszą uciążliwością dla Polski związaną z twardym Brexitem byłyby zakłócenia w zakresie powiązań biznesowych. Znaczącą część naszego eksportu stanowią usługi lub produkty wrażliwe na płynne działanie granic. Polska eksportuje np. usługi transportowe, ok. 25% produktów przewożonych fizycznie między Zjednoczonym Królestwem a kontynentalną Unią jest transportowana przez polskich przewoźników. Zamieszanie na granicach w oczywisty sposób uderza w ich interesy.

Oczywiście odmowa szybkiego rozpoczęcia negocjacji handlowych między UE a Zjednoczonym Królestwem w przypadku brexitu bez porozumienia oznaczałaby nałożenie ceł, które są oczywistymi kosztami i wpływają na działania wielu przedsiębiorstw. Brytyjczycy mają postawę kooperacyjną znacznie silniejszą niż UE, ale z kolei Polska ma postawę znacznie bardziej kooperacyjną, niż średnia w Unii, więc te kwestie, które są do załatwienia w relacjach dwustronnych z dużym prawdopodobieństwem byłyby załatwiane w sposób pozytywny i sprawny, natomiast kwestie podlegające kompetencjom unijnym lub mieszanym, unijno-narodowym, byłby negocjowane znacznie dłużej.

Właściwie realne problemy negocjacyjne mamy już za sobą – na dobre albo na złe – tj. wiemy, co jest niemożliwe i co jest możliwe. Co więcej, jeżeli przyjrzymy się postulatom stron i uwzględnimy, że obecne porozumienie dotyczy warunków „rozwodu” i zwłaszcza po stronie UE nie może się ono zmienić oraz jednocześnie, że po stronie brytyjskiej jest w tej chwili znaczny spór co do modelu przyszłych relacji, które dopiero będą negocjowane, to widać, że teoretyczna możliwość wypracowania kompromisu jest duża, ale jest realnie  poważnie ograniczona postawą aktorów politycznych. Unia Europejska w ciągu ostatnich paru tygodni też ostatecznie wyklarowała swoje pozycje w ten sposób, że nie będzie już aktywnie pomagać stronie brytyjskiej rozwiązywać problemu.

Czy to nie wynika z szerszego podejścia i filozofii Unii, zgodnie z którym UE chce dać lekcję całej Europie obserwującej wykrwawiających się Brytyjczyków, żeby nikt więcej nie chciał spróbować tej drogi?

Jest jeszcze kilka innych czynników, które przemawiały za takim wyborem. Jeden z nich jest taki, że Unia z powodów i ideologicznych, i pragmatycznych zdecydowała się nie tworzyć statusu byłego państwa członkowskiego. Brytyjczykom zaproponowano wyłącznie wpisanie się w istniejące ramy różnych modeli relacji z państwami trzecimi, co – moim zdaniem – jest błędne w założeniu. Zjednoczone Królestwo nie jest dowolnym państwem trzecim, jest byłym państwem członkowskim i tylko status adekwatny do tego faktu, zarówno po stronie obowiązków, jak i uprawnień, daje możliwość odpowiedniego rozwiązania różnych trudnych sytuacji w docelowych relacjach unijno-brytyjskich.

Szczególnie, że w traktacie jest zapisane prawo do wyjścia.

Tak, to przypomina sytuację prawdziwego rozwodu między parą ludzi. O współmałżonku, z którym się rozwiedliśmy, można powiedzieć wszystko, tylko nie to, że będzie dla nas osobą trzecią jak każda inna. Rozwijając to porównanie, jeżeli jeszcze uznamy, że w relacje unijno-brytyjskie włączone są wspólne „dzieci” – w postaci różnych projektów – za które obowiązuje wspólna odpowiedzialność, która trwa pomimo rozpadu „małżeństwa”, to tym bardziej nie możemy twierdzić, że ten nasz partner to osoba trzecia jak każda inna. Wręcz przeciwnie, jest to ktoś, z kim będziemy mieli szczególny rodzaj relacji, czasami bardzo trudny, ale czasami łatwiejszy – ponieważ w pewnym zakresie łączą nas z nim pewne specyficzne cele, np. rozwój wspólnych „dzieci”.

Jeśli chodzi konkretnie o negocjacje unijno-brytyjskie, to obie strony przystąpiły do nich z określonymi celami i nastawieniem psychologicznym i widać, że były one niekompatybilne. Jednak Unia była do tych negocjacji dużo bardziej profesjonalnie przygotowana od strony operacyjnej, jest też większym podmiotem, więc na tle Brytyjczyków wypadła lepiej. Jednak nie należy mylić siły UE ze słabością Brytyjczyków. W kategoriach relatywnych słabość jednego partnera przekłada się na siłę drugiego, ale w wypadku tych negocjacji podziały wewnętrzne w Wielkiej Brytanii uniemożliwiły jej dotąd testowanie realnego zakresu jedności i siły woli UE – ale to się może zmienić w przyszłości. Postawa UE była motywowana też świadomością, że większa elastyczność po stronie Unii może oznaczać całkowitą utratę jedności w jej własnym obozie.

Innymi słowy, postawa UE wynikała w znacznej mierze z jej ograniczeń – tj. przekonania, że jeśli nie utrzymamy tego jednego konkretnego stanowiska, które zostało skonstruowane na zasadzie minimalnego wspólnego mianownika, to możemy nie być w stanie utrzymać żadnego innego. Co, oczywiście, zasadniczo utrudnia negocjacje.

Dobre negocjacje muszą się zakończyć pewnymi osiągnięciami obu stron. Bez tego bardzo trudno jest stronie przegranej zagwarantować, że osiągnięty zostanie cel powszechnie zaakceptowany przez opinię publiczną. Problemy, jakie obserwujemy w ostatnich dniach w relacjach unijno-brytyjskich wynikają właśnie z tego faktu, iż sukces Unii na poziomie treści porozumienia jest zasadniczą przeszkodą w jego ratyfikacji przez Brytyjczyków. Co więcej, nawet jeżeli się ona finalnie uda, raczej nie będzie ono stanowić podstawy do zbudowania brytyjskiego konsensusu i może zatruwać relacje z UE przez wiele lat.

Premier May źle negocjowała czy poprzeczka była postawiona zbyt wysoko?

Oczywiście Brytyjczycy źle postawili poprzeczkę, a sam proces negocjacji nie był pozbawiony poważnych błędów. Nie można jednak zapominać również o odpowiedzialności Unii Europejskiej za końcowy wynik. Unia odmawiając negocjacji politycznych, bardzo szybko przeobraziła negocjacje w biurokratyczny proces. Tymczasem jest oczywiste, że nie da się znaleźć adekwatnych rozwiązań dla brexitu bez strategicznego dialogu politycznego. To nie jest na tyle ustabilizowany proces polityczny, żeby można nim było zarządzać operacyjnie w sposób biurokratyczny.

W czym objawia się biurokratyczny charakter negocjacji?

Chociażby w odmowie utworzenia nowego modelu relacji przeznaczonego dla byłych państw członkowskich. A przecież od strony prawnej dałoby się to uzasadnić. Po stronie unijnej był cały czas powtarzany argument, że przecież nie możemy tworzyć takich mechanizmów, bo inne państwa, np. Turcja, Szwajcaria czy Norwegia, będą czuły się poszkodowane. Jednak, jeżeli sięgnąć po kryterium byłego państwa członkowskiego, co jest kategoria prawną, można by stworzyć specjalne ramy relacji skierowane do Wielkiej Brytanii.

Niefortunne było także szybkie przerzucenie odpowiedzialności personalnej za negocjacje przez przywódców państw na Komisję Europejską. Skutkiem tego twarzą negocjacji stał się Michel Barnier, a nie Rada Europejska. Jeżeli jednak sięgniemy do Traktatu o Unii Europejskiej, to wniosek o wyjście i negocjacje są odpowiedzialnością Rady. Jest zrozumiałe, że Komisja musiała być odpowiedzialna za stronę techniczną tych negocjacji, ale odpowiedzialność polityczna spoczywa integralnie na Radzie Europejskiej, czyli szefach państw i rządów. Innymi słowy, stworzono precedens, który nie jest oczywisty i opiera się na specyficznym odczytaniu traktatu. Gdyby chcieć dosłownie wypełnić zapisy traktatu, negocjować powinna Rada Europejska jako całość. Tymczasem poza uchwaleniem mandatu i jego rozliczeniem końcowym, RE całkowicie przekazała swobodę działania Komisji.

Komisja Europejska nie mogła wynegocjować politycznego porozumienia?

Komisja Europejska nie ma mandatu do rozstrzygania kwestii politycznych. Komisja ma też bardzo jasną federalistyczną agendę. To ma swoje konsekwencje i była to decyzja Rady Europejskiej.