Gotowanie żaby. Jak umierają demokracje?
Demokracje umierają stopniowo. Nie z powodu rewolucji i zamachów stanu, ale raczej przez stopniowe wymywanie społecznych fundamentów, na jakich powinien opierać się ten ustrój. Sięgając do przykładów z dalszej i bliższej historii, Steven Levitsky i Daniel Ziblatt, autorzy książki How democracies die, dochodzą do wniosku, że żaden demokratyczny ustrój, nawet najlepiej zaprojektowany, nie jest w stanie przetrwać, jeśli elity i społeczeństwo porzucą dwie podstawowe zasady: wzajemnej tolerancji i instytucjonalnej wstrzemięźliwości.
Perspektywa makro: z demokracją na świecie jest coraz lepiej
Wydarzenia ostatniej dekady składają się na pesymistyczny obraz powszechnie diagnozowany jako kryzys demokracji w skali globalnej. Niewątpliwie w wielu krajach, które uchodziły do tej pory za tzw. demokracje skonsolidowane, doszło do pogorszenia się standardów utożsamianych z tym ustrojem. Obserwując wydarzenia w Turcji lub Wenezueli, ale również w pewnym stopniu w Polsce i Węgrzech, możemy dochodzić do nieprawidłowych wniosków. Skupianie się na mniej lub bardziej spektakularnych porażkach demokracji może być w tym względzie mylące, ponieważ w wielu państwach na świecie możemy zaobserwować procesy odwrotne, aczkolwiek niewidoczne w codziennych doniesieniach prasowych.
Najczęściej mówiąc o postępach lub regresach demokracji jesteśmy przyzwyczajeni posługiwać się uproszczonymi statystykami. Często używamy w tym celu ogólnej liczby państw na świecie uznawanych za demokratyczne, która może być zwodnicza, ponieważ nie odzwierciedla zmian zachodzących wewnątrz tzw. ustrojów demokratycznych.
Raport opublikowany w poprzednim roku przez Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) zaprzecza powszechnie powielanej tezie o globalnym kryzysie demokracji.
W celu zbadania poziomu demokracji na świecie autorzy raportu wzięli na warsztat 155 państw, nie uwzględniając krajów o liczbie ludności mniejszej niż milion. Następnie wyróżnili pięć głównych cech tego ustroju, a są to kolejno: zasada rządów przedstawicielskich, gwarancje przestrzegania podstawowych praw człowieka i obywatela, jakość mechanizmów kontroli nad władzami państwowymi, poziom obywatelskiego zaangażowania oraz neutralna administracja. W przygotowanej analizie IDEA wskazuje, że większość czynników, które składają się na całokształt demokratycznego państwa, uległo poprawie na przestrzeni czterdziestu lat. Co więcej, od 2005 r. żaden z nich nie pogorszył się na tyle, aby można było bić na globalny alarm.
Każda z tych cech składa się z kilku elementów składowych, które zostały „zbudowane” na podstawie aż 98 różnych wskaźników. Jak zostało to podkreślone w raporcie – spośród tej piątki tylko jedna z cech nie może pochwalić się trendem wzrostowym. Mowa o postulacie neutralnej administracji, który dotyczy m.in. poziomu korupcji i neutralności aparatu państwowego. Jakkolwiek nie jesteśmy świadkami pogorszenia się wskaźników w tej sferze, to sam fakt braku pozytywnych zmian w tym aspekcie od roku 1975 może wywoływać uzasadnioną krytykę.
Oczywiście jest to tylko częściowe pocieszenie dla obywateli państw, gdzie rzeczywiście mamy do czynienia z pogorszeniem się demokratycznych standardów. Mieszkańców Turcji z pewnością nie zadowoli fakt, że zakres praw politycznych wzrósł w Mongolii, Senegalu, Urugwaju, Gambii czy Nigerii, kiedy oni sami muszą mierzyć się z łamaniem wolności słowa i bezpodstawnymi aresztowaniami.
Wspomniany raport spełnia dwie role. Pierwsza z nich to próba statystycznego ujęcia stanu demokracji w poszczególnych krajach. Wymienione cechy i wskaźniki obejmują okres od 1975 do 2015 r., dlatego nie mogą niestety pokazać nam zmian, które zaszły przez ostatnie 2-3 lata. Sami autorzy jednak podkreślają, że jest to pierwsza edycja ich badania, więc w przyszłości z pewnością będziemy mogli zobaczyć jak IDEA ocenia np. zmiany w Polsce. Druga rola raportu to próba zidentyfikowania obszarów, które zasługują na szczególną uwagę w kontekście prodemokratycznych reform. Wiemy, że całościowa ocena dokonana przez twórców badania jest pozytywna. Jednak – jak sami wskazują – konieczne jest zidentyfikowanie regionalnych słabości, po to, aby móc efektywnie poprawiać jakość poszczególnych segmentów demokracji. Dlatego, o ile część statystyczna zatrzymuje się w 2015 roku, to cały raport, poza „liczbowym podsumowaniem” badań, zawiera aktualne komentarze i opisy działań w poszczególnych państwach, zarówno tych pro-, jak i antydemokratycznych.
Perspektywa mezo: jak wypadamy na tle innych państw Europy?
Oznacza to przykładowo, że naruszanie zasady rządów prawa w Polsce przez Prawo i Sprawiedliwość, o ile przytoczone i opisane, nie zostało uwzględnione w części statystycznej. Jest to istotna uwaga dla osób, które chcą w jakikolwiek sposób dokonać oceny polskiej polityki w ostatnich kilkunastu latach.
Otóż, według autorów badania, Polska od 2005 do 2015 roku doznała spadku w trzech dziedzinach, a są to: zasada rządów przedstawicielskich, neutralna administracja oraz poziom obywatelskiego zaangażowania. Jakość mechanizmów kontroli władz państwowych pozostała na stałym poziomie, a gwarancje przestrzegania podstawowych praw człowieka i obywatela poprawiły się.
W porównaniu do członków Grupy Wyszehradzkiej należy odnotować, że w Czechach doszło do pogorszenia się trzech i poprawy w dwóch dziedzinach (ochrona podstawowych praw człowieka i niezależna administracja). W Słowacji pogorszyły się wszystkie elementy zdrowej demokracji poza społeczeństwem obywatelskim. Z kolei Węgry w latach 2005-2015 spadły we wszystkich pięciu kategoriach.
Wnioski raportu wydają się ponadto potwierdzać pewne intuicyjne przekonania. Przykładowo, Niemcy posiadają najwyższy wskaźnik neutralnej administracji na świecie, który – przypomnijmy – odnosi się do stabilności prawa, poziomu korupcji (w tym przypadku jej praktycznego braku) i przewidywalności we wdrażaniu decyzji politycznych. Nasi zachodni sąsiedzi osiągnęli w skali od 0 do 1 wynik 0,96. Dla porównania Polska posiada w tym aspekcie wynik 0,62. Inny przykład to Dania, której całościowe wyniki w pięciu kategoriach zdają się potwierdzać status tego państwa, jako „najzdrowszej” demokracji w Europie.
Perspektywa mikro: u Amerykanów już tak fajnie nie jest
Perspektywa makro jest jedną stroną medalu, która, jakkolwiek optymistyczna, nie powinna przesłaniać nam sytuacji w konkretnych, pojedynczych krajach. Taką krytyczną analizę, dotyczącą własnej ojczyzny, przygotowało dwoje uznanych badaczy ustrojów z Uniwersytetu na Harvardzie. Steven Levitsky i Daniel Ziblatt w niedawno opublikowanej książce, How Democracies Die, próbują odpowiedzieć na pytanie, co sprawia, że państwa, uważane za stabilne demokracje, ewoluują w stronę ustrojów autorytarnych. Nie twierdzą oni, że USA nie są już demokracją, ale starają się wyjaśnić na przykładzie własnej ojczyzny, na czym powinniśmy się skupić, jeśli zależy nam na utrzymaniu pluralizmu i szeroko rozumianej wolności.
Punktem wyjściowym książki jest proste założenie – demokracje umierają powoli. Nie z powodu rewolucji i zamachów stanu, ale raczej przez stopniowe niszczenie społecznych podstaw, na jakich powinno się opierać współczesne państwo. Sięgając do przykładów z dalszej i bliższej historii, autorzy dochodzą do wniosku, że żaden demokratyczny ustrój, nawet najlepiej zaprojektowany, nie jest w stanie przetrwać, jeśli elity i społeczeństwo porzucą dwie podstawowe zasady: wzajemnej tolerancji i instytucjonalnej wstrzemięźliwości.
W ramach pierwszej z nich uczestnicy gry politycznej akceptują siebie nawzajem jako pełnoprawnych aktorów mogących działać w przestrzeni publicznej. W ramach drugiej zasady partie i elity polityczne wyrażają ten szacunek poprzez nie nadużywanie prawnych i ustrojowych narzędzi przeciwko swoim rywalom. Jak widać, każdy z tych postulatów jest dosyć generalny w swoich założeniach, ale to na ich podstawie Levitsky i Ziblatt wskazują, że amerykańska demokracja wchodzi na ścieżkę, która może ją potencjalnie doprowadzić, jeśli nie do upadku, to w najlepszym razie do „ustrojowej destabilizacji”.
Autorzy książki podkreślają, że kryzys lub zadyszka amerykańskiej demokracji nie rozpoczęły się od prezydentury Trumpa, który jest raczej symptomem niż przyczyną tych procesów. Levitsky i Ziblatt wskazują w tym kontekście na zmiany społeczne, których geneza sięga nawet kilkudziesięciu lat wstecz. A co najbardziej interesujące, to elity polityczne odpowiadają za rozpoczęcie i utrwalanie zmian, które polegają na ciągłym przesuwaniu politycznych granic w niepożądanym kierunku.
W ramach tej logiki każda partia przyjmuje schemat tej samej gry – „jeśli oni mogą, to tym bardziej my”. W czym wyraża się takie działanie? W pierwszym rzędzie w delegitymizacji rywala. Uderzający w tej kwestii jest przykład Newta Gingricha, w przeszłości kluczowej postaci Partii Republikańskiej. Polityk ten na początku lat 90. rozsyłał swoim partyjnym kolegom przekaz dnia. Nie był to jednak przekaz dotyczący treści polityki, co byłoby zrozumiałe. Notatki Gingricha dotyczyły epitetów, jakich Republikanie mieli używać względem drugiej partii. Był to niewątpliwie odgórny nacisk, aby „etykietować” osoby o innych poglądach jako ludzi żałosnych, chorych, dziwnych, zdradzieckich, antypatriotycznych, antyrodzinnych i kłamliwych, odmawiając im niemal prawa do uczestnictwa we wspólnocie narodowej. Z czasem Partia Demokratyczna też podjęła tę samą, równie szkodliwą taktykę, nawet jeśli nie w takim samym zakresie jak Republikanie. Co najgorsze, o ile pierwotnie zaostrzenie języka może być oceniane jako „gra elit”, to z czasem stosunek do politycznych rywali został zinternalizowany przez społeczeństwo.
Ktoś mógłby w tej chwili powiedzieć, że polityka nie polega na prawieniu sobie komplementów, oraz że ważniejszy od słów jest instytucjonalny szacunek, którym władza powinna darzyć opozycję. Nie ulega jednak wątpliwości, że wzajemna tolerancja jest podstawą zdrowych relacji w każdej dziedzinie, również w polityce. A jeśli rzeczywiście politycy i ich wyborcy zaczynają uważać, że osoby inaczej myślące są „genetycznie” gorszymi osobami, droga do nadużyć stoi otworem.
Przykładowo, każdy senator w USA ma możliwość blokowania debat Senatu przy pomocy wielogodzinnych przemówień (filibuster). Taki mechanizmmiał u swoich początków służyć ochronie praw pojedynczych stanów. Istotą tej instytucji była jednak pewna wstrzemięźliwość w jej stosowaniu, ponieważ nadużywanie tego uprawnienia może, co oczywiste, prowadzić do paraliżu procesu legislacyjnego. Dlatego świadomi tego faktu amerykańscy politycy sięgali do tego mechanizmu raczej sporadycznie. Jest w tym kontekście wymowne, że w przeciągu pięciu lat (2007-2012) odwoływano się do filibustera mniej więcej taką samą ilość razy, jak miało to miejsce na przestrzeni 80 lat, pomiędzy 1918 a 1988 rokiem. Nadużywanie tej instytucji byłoby w przeszłości powodem do krytyki, ale współcześnie – kiedy przeciwnicy polityczni każdej ze stron są przedstawiani jako śmiertelni wrogowie – obywatele będą akceptować każdy sposób, który pozwoli „wygrać” ich poglądom.
Podkreślenie wspólnej odpowiedzialności za jakość instytucji wydaje się być najistotniejszą refleksją obecną w książce. Pozostając na przykładzie USA – nawet jeśli uznamy, że inicjatorem degradacji kultury politycznej w tym kraju jest Partia Republikańska, to mechanizm wzajemnych oskarżeń staje się samonapędzającym procesem. Na naruszanie pewnych standardów przez jedną ze stron, druga z nich odpowiada często w ten sam sposób.
Oto kilka przykładów: Partia Demokratyczna złamała zasadę niestosowania filibustera w przypadku nominacji prezydenckich na sędziów federalnych; Partia Republikańska nie zatwierdziła ok. 50% nominacji Baracka Obamy na sędziów sądów okręgowych (federalnych), kiedy z kolei jeszcze w latach 80. takie prezydenckie nominacje uzyskiwały potwierdzenie w 90% przypadków. Napotykając w Kongresie brak chęci do współpracy, Barack Obama podejmował wiele decyzji w drodze aktów wykonawczych, godząc w ten sposób w niepisaną regułę współpracy egzekutywy z legislatywą. Po śmierci jednego z sędziów Sądu Najwyższego Partia Republikańska w Senacie nie zorganizowała formalnego przesłuchania sędziego, który został nominowany na to stanowisko przez Obame. Decydując się na zignorowanie prezydenckiej nominacji, republikański Senat nie wypełnił swojego konstytucyjnego obowiązku, polegającego na współdziałaniu legislatywy i egzekutywy w kontekście nominacji sędziowskich.
Są to tylko niektóre przykłady pokazujące reakcyjność elit, które z jakichś powodów nie są w stanie przełamać tego zaklętego kręgu. O ile dyskusja i kłótnia mogą być ożywcze dla demokracji, to nazywanie Obamy muzułmaninem i nielegalnym prezydentem, lub określanie Trumpa mianem chorego szaleńca, raczej szkodzi polityce, niż jej służy. I niestety przekłada się to wprost na sposób funkcjonowania państwa, ponieważ zbyt ostry spór zabija każdą formę neutralności. Problem nie polega więc na tym „kto zaczął”, albo kto działa „ostrzej”. Nawet jeśli, tak jak ma to miejsce w przypadku niektórych działań Trumpa, krytyka pewnych posunięć powinna być stanowcza.
Gotowanie „demokratycznej żaby”
Na tym właśnie polega trudność oceny, gdzie leży granica, której przekroczenie skutkuje końcem demokracji. Jeśli podmywanie podstaw tego ustroju jest procesem stadialnym, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, od kiedy mamy do czynienia z systemem autorytarnym. O ile Stanom Zjednoczonym daleko jeszcze do realizacji takiego scenariusza, to wydarzenia ostatnich dwudziestu lat w Wenezueli są dobrym przykładem powolnych zmian zmierzających ku „demokratycznej przepaści”.
Od momentu zdobycia władzy przez Hugo Chaveza, dokonywał on stopniowych naruszeń podstawowych zasad demokracji. Zamykał krytykujące go telewizje, obsadzał własnymi sędziami wenezuelski odpowiednik Trybunału Konstytucyjnego, gwarantując sobie kontrolę nad tym organem, dokonywał także aresztowań działaczy opozycji na podstawie wątpliwych zarzutów. Chavez konsolidował swoją władzę w sposób stopniowy, bez zbędnego pośpiechu. Na przestrzeni czternastu lat (1999-2013) przy pomocy aparatu państwa utrudniał legalne działanie opozycji, wygrywając w ten sposób w międzyczasie wybory. Dzięki temu mógł uzasadniać swoje działania demokratycznym mandatem, wykorzystując ten fakt do ciągłego przesuwania ustrojowych granic. Wybór w 2013 r. na urząd prezydenta jego następcy, Nicolasa Maduro, był niestety kontynuacją procesu zacieśniania kontroli państwa nad dalszymi obszarami sfery społecznej. Smutnym finałem tych zmian był zeszłoroczny wybuch protestów społecznych, sprowokowanych szeregiem działań prezydenta. Najpoważniejszy zarzut to pozbawienie legalnie wybranego parlamentu jego konstytucyjnych praw.
Co istotne, sami obywatele Wenezueli nie wydawali się do pewnego momentu zaniepokojeni działaniami Chaveza, a później Maduro. Jak podają w swojej książce Levitsky i Ziblatt, w 2011 r., dwanaście lat po pierwszym wyborze Chaveza, obywatele zostali zapytani w jednym z badań, jak oceniają jakość swojej demokracji. Na skali od 0 do 10, aż 51% z nich wystawiło swoim instytucjom „ósemkę” (sic!).
Przykład Wenezueli jest tym bardziej wymowny, jeśli zwrócimy uwagę na historię tego państwa po 1945 roku. Po demokratycznych reformach w latach 1958-1961 mieliśmy do czynienia w tym państwie z względnie udaną transformacją. Trzydzieści lat doświadczeń w budowaniu nowego ustroju można uznać za regionalny sukces, na podstawie którego na początku lat 90. Wenezuela była oceniana jako stabilna demokracja, z szansą na wejście do grona tzw. demokracji skonsolidowanych lub rozwiniętych. Pokazuje nam to dobitnie, że degradacja demokratycznych zasad jest możliwa nawet w państwach o kilkudziesięcioletnich, chlubnych doświadczeniach z tą formą rządu.
Młodemu pokoleniu na demokracji już tak nie zależy
Jest to również ostrzeżenie dla państw o niewątpliwie dłuższej praktyce demokratycznej. Dwaj główni „sygnaliści” w tym kontekście, Roberto Stefano Foa i Yascha Mounk, wskazują na słabnące społeczne poparcie dla idei i praktyki rządów demokratycznych w tzw. demokracjach skonsolidowanych – takich jak USA, Nowa Zelandia, Wielka Brytania, Australia, Japonia czy Nowa Zelandia.
W tych przykładowych państwach – jak przekonują – mamy do czynienia z dosyć istotną różnicą pokoleniową. Polega ona na tym, że młodsze grupy wiekowe, w porównaniu do starszych pokoleń, w dużo mniejszym stopniu postrzegają życie w demokracji jako coś istotnego. Za takim stanowiskiem mają podążać inne postawy – od większego poparcia dla silnych jednostek, aż po nieliberalne poglądy społeczne.
Obok niezadowolenia z demokracji Foa i Mounk wskazują na niską frekwencję wyborczą, mniejsze zaangażowanie obywatelskie oraz wzrastający brak zaufania do mediów i elit politycznych. Wszystkie te zjawiska mają być, jeśli nie zwiastunem, to na pewno ostrzeżeniem dla współczesnych demokracji, ponieważ – jak podkreślają owi autorzy – fakty te stoją w sprzeczności z dominującym paradygmatem, wedle którego demokratyczna konsolidacja miałaby być procesem jednokierunkowym.
Oczywiście nie formułują jednoznacznych wniosków, ale zjawiska na które zwracają uwagę są z pewnością istotne. Najważniejszy z nich to owa różnica pokoleniowa występująca w rozwiniętych demokracjach. Ich perspektywa rodzi jeszcze więcej pytań – chociażby, dlaczego w jednych państwach mamy do czynienia z takimi różnicami, a w innych nie? Nie widać takich różnic w Hiszpanii, Norwegii, Francji, Włoszech lub Niemczech. Należy jednak podkreślić, że ich opinie na temat demokratycznej dekonsolidacji nie są usystematyzowanym spojrzeniem na tę kwestię – są raczej początkiem debaty i głębszych badań, również tych krytycznych.
Czy z tej drogi nie ma już odwrotu?
Czy to oznacza, że każda demokracja, która raz wkroczy na drogę instytucjonalnej i politycznej degradacji, będzie skazana już na upadek? Na to pytanie ciężko udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Łatwiej za to wskazać osoby, które powinny dbać o przestrzeganie reguł politycznego współżycia. Są to elity i partie polityczne, od których w pierwszej kolejności zależy kondycja każdej demokracji.
Niestety zmiana postaw tej grupy wymagałaby jednoczesnej zmiany wśród całego społeczeństwa. I nie, wcale nie chodzi o jakąś mityczną zgodę narodową, ale o akceptację podstawowej cechy demokracji, jaką jest różnica poglądów, przy jednoczesnym szacunku dla podstawowych zasad, takich jak chociażby idea rządów prawa.
Oddajmy na koniec głos autorom książki. W podsumowaniu piszą, że „żaden lider nie jest w stanie zniszczyć demokracji w pojedynkę, tak samo jak jeden lider nie jest w stanie samodzielnie jej uratować. Demokracja jest wspólnym przedsięwzięciem, a jej los jest zależny od nas wszystkich”.