Duża ustawa reprywatyzacyjna? Raczej ustawa o wygaszaniu roszczeń
Ministerstwo Sprawiedliwości nie jest w żaden sposób zainteresowane sprawiedliwą restytucją mienia. Chodzi jedynie o „zakończenie problemu” zwrotów nieruchomości lub odszkodowań w pełnej wartości utraconego mienia. Projekt wymienia szereg kategorii osób, którym nie przysługuje żadna rekompensata za znacjonalizowanie mienie i katalog podstaw prawnych nacjonalizacji mienia, które również oznaczają wyłączenie z prawa do rekompensaty. Karanie obywatela za błędy polityków przeistoczyło się już w stały element polskiego życia publicznego.
Źle zdefiniowany problem
Kiedy Ministerstwo Sprawiedliwości zaprezentowało założenia projektu ustawy nazwanej „dużą ustawą reprywatyzacyjną” można było jej rozwiązania – w szczególności wysokość rekompensaty na poziomie 20% wartości przejętej nieruchomości – uznać zależnie od poglądów za sprawiedliwe lub niesprawiedliwe. Sam należałem do drugiej z tych grup. Nikt jednak chyba nie przypuszczał, iż powtórzony zostanie fortel Platformy Obywatelskiej, która doprowadziła w poprzedniej kadencji do wygaszenia niektórych roszczeń. Przypomnijmy: tak było z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami nazywaną mylnie „małą ustawą reprywatyzacyjną”. W rzeczywistości tamta regulacja wygaszała lub pozwalała na wykup części roszczeń do warszawskich nieruchomości dekretowych. Po opublikowaniu na stronie resortu sprawiedliwości całości nowego projektu okazało się, że ta „duża ustawa reprywatyzacyjna” jest w praktyce „dużą ustawą o wygaszeniu niektórych roszczeń reprywatyzacyjnych”.
Ustawa promowana przez Patryka Jakiego to akt zaprojektowany starannie, może nieco przesadnie skomplikowany, ale skalkulowany na ograniczenie roszczeń reprywatyzacyjnych do absolutnego minimum. Projekt, nie bacząc na podstawowe ramy sprawiedliwości i argumenty historyczne, wybiórczo ustala roszczenia za które rekompensata ma przysługiwać. Ciężko przy tym doszukiwać się w tej selekcji jakiegoś logicznego kryterium.
Analizując zaproponowane przepisy nie sposób oprzeć się wrażeniu, że projektodawca tak naprawdę nie jest w żaden sposób zainteresowany sprawiedliwą restytucją mienia, a chodzi jedynie o „zakończenie problemu” zwrotów nieruchomości lub odszkodowań w pełnej wartości utraconego mienia. Uważam ów problem za błędnie zdefiniowany: w rzeczywistości polega on na tym, że nieprawidłowości przy zwrotach (a w niewielkiej skali przy odszkodowaniach) narosły z uwagi na zaniechanie całej klasy politycznej po 1989 r., nie zaś samych byłych właścicieli. Niestety, karanie obywatela za błędy polityków przeistoczyło się już w stały element polskiego życia publicznego.
Ćwierćwiecza niesprawiedliwości nie naprawimy w dwa lata
27 lat niesprawiedliwości projekt zamierza zastąpić ekspresowym trybem składania wniosków i równie ekspresowymi postępowaniami. Ustawa wprowadza bowiem 12-miesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o rekompensatę oraz zakłada, że potwierdzenie prawa do rekompensaty wydane zostanie w przeciągu 6 miesięcy od złożenia wniosku. Następnie w kolejne 6 miesięcy zostanie określona postać rekompensaty. Wskazane terminy, może za wyjątkiem ostatniego z nich, wydają się być nierealne. Zebranie roszczeń, przy tak skomplikowanej strukturze ustawy, powinno trwać zdecydowanie dłużej, a towarzyszyć mu powinna rzetelna kampania informacyjna na temat osób uprawnionych i mienia objętego rekompensatami.
Naiwne wydaje się również założenie wysokiej wydolności urzędów wojewódzkich i przeświadczenie, że nie będą one natykały się w takim procesie na problemy prawne lub faktyczne. Przypomnijmy: łatwiejsza w swej istocie, bo nie uzależniająca prawa do rekompensaty od prawidłowości lub nieprawidłowości przejęcia nieruchomości, ustawa o tzw. mieniu zabużańskim przewidywała ponad 3-letni termin na złożenie wniosku, a zainicjowane postępowania trwają do dziś.
Wszyscy dawni właściciele powinni być równi wobec prawa
Odchodząc jednak od technicznych rozwiązań ustawy – co do nich można bowiem mieć nadzieję, że przynajmniej niektóre zostaną skorygowane na etapie legislacyjnym – przejść należy do jej ideologicznych założeń. Po ponad 20 projektach ustaw projektodawca postawił sobie za zadanie „ugaszenie pożaru”. Problem w tym, że z perspektywy Warszawy nie bardzo wiadomo gdzie się pali! Zaproponowane rozwiązania w niewielkim stopniu czerpią z doświadczeń reprywatyzacyjnych z innych części Polski. Choć w uzasadnieniu autorzy podkreślają, że ich ustawa nie dotyczy wyłącznie nieruchomości położonych na terenie m.st. Warszawy, objętych dekretem Bieruta (Dekret z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy), to przywołana argumentacja oraz cytowane orzecznictwo odnoszą się głównie do jego problematyki.
Jak podkreślają opracowania dotyczące prac nad kolejnymi projektami ustaw regulującymi sprawy reprywatyzacji, ich główne założenia rozpatrywano zawsze w trzech aspektach: społecznym, ekonomicznym i prawnym. Jedną z takich fundamentalnych zasad był postulat, aby wszyscy dawni właściciele przejętych nieruchomości byli traktowani zgodnie z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa. Zakładano dotąd, że reprywatyzacja powinna obejmować wszystkie osoby, których mienie znacjonalizowano lub w stosunku do których państwo nie wywiązało się ze zobowiązań odszkodowawczych. Autorzy najnowszego z projektów złamali jednak te zasady, które przyświecały dotychczasowej debacie na ten temat. Cele ustawy to w praktyce ochrona budżetu państwa i „majątku narodowego”. Nie dostrzeżono niestety pozorności zaproponowanych rozwiązań. Brak precyzyjnych wyliczeń i nieznajomość obciążeń towarzyszących samorządom w utrzymaniu nieruchomości sprawiają, iż ustawa zamiast chronić może być źródłem problemów budżetowych. Dotychczasowa reprywatyzacja na drodze sądowej pozwalała na odroczenie wypłat odszkodowań w czasie bądź zwrot nieruchomości w naturze. Dotychczasowy sposób reprywatyzacji pozwalał także na zawieranie ugód, co w wielu przypadkach skutkowałoby skróceniem postępowań i tańszym ich zakończeniem, jednak Skarb Państwa nie był do nich skory. Pokutowało przeświadczenie, że polubowne załatwienie sprawy może zostać potraktowane jako zaniechanie obowiązku obrony interesu Skarbu Państwa. Wielu byłych właścicieli, których roszczenia wygasną lub dotychczasowe (zaawansowane) starania na drodze sądowej zostaną zniweczone, nadal będzie poszukiwało sprawiedliwości na poziomie europejskim. Przykład? Projekt Ministerstwa różnicuje podmioty, a przede wszystkim dzieli kategorie mienia, za które będzie przysługiwała rekompensata z nieznanych i niezrozumiałych powodów. Jakie jest bowiem uzasadnienie dla wyłączenia spod rekompensat nieruchomości, która w dniu przejęcia wchodziła w skład przedsiębiorstwa przejętego na podstawie Ustawy z 1946 roku (Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej), a przyznania jej za mienie przejęte ustawą z 1958 roku (Ustawa o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym z dnia 25 lutego 1958 r.)? Oba te akty służyły przejęciu głównie przedsiębiorstw i fabryk. Oba przewidywały odszkodowania za pewne kategorie mienia. Niestety, takich niezrozumiałych i niesprawiedliwych pomysłów w projekcie jest więcej.
Zapomniani ziemianie
Rozumiem, że rządzących mogą nie przekonywać argumenty zwolenników reprywatyzacji: o konieczności zrekompensowania „utraconej szansy” przerwanego wojną i komunistyczną nacjonalizacją rozwoju przedsiębiorczości. Ale inaczej ma się sprawa z ziemianami. Właściciele dóbr ziemskich byli przecież nośnikiem polskości: w znakomitej większość oddani do końca wolnej Polsce, ze swych majątków wypędzani najczęściej z bronią wycelowaną w plecy. Z punktu widzenia sprawiedliwości historycznej do ziemian najmocniej przystaje zasada odpowiedzialności, którą określić można: „odszkoduj bezprawie, zrekompensuj zaniechania”. Tymczasem przejęte reformą 6 mln hektarów ziemi nie zostanie zrekompensowane i choć dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego wzbudza kontrowersje co do swej legalności, to projektodawcom posłużył jako punkt odniesienia. Mienie, które komuniści przejęli niezgodnie z własnym dekretem (dwory, parki etc.) III RP zrekompensuje w 20%. Pozostałe rozparcelowane tereny tymczasem nie będą podlegały ustawie.
Nie ma wątpliwości, iż parcelacja majątków i uwłaszczenie chłopów było w pewien sposób nieuniknione. Planował ją również minister Grabski, uchwalona ustawa o reformie rolnej z 28 grudnia 1925 r. określała zasady parcelacji wielkiej własności ziemskiej. Miały jej podlegać majątki o powierzchni powyżej 180 hektarów (na Kresach powyżej 300 hektarów, a w przypadku gospodarstw przemysłowych i wysokotowarowych – powyżej 700 hektarów). Obowiązywała zasada dobrowolności wobec właścicieli ziemskich, którzy mogli wskazać tereny przeznaczone do przymusowego wykupu za co gwarantowano im zapłatę po cenach rynkowych.
Koncepcja komunistyczna była dużo bardziej radykalna, a jej skutki trudne do odwrócenia. Konieczne jest zatem uznanie przez polskie władze swego rodzaju manifestu antykomunistycznego poprzez potwierdzenie, że przejęte dekretem o reformie rolnej grunty zasługują na 20% rekompensatę. W dotychczasowych bataliach sądowych ziemianie za grunty nie mogli otrzymać żadnego odszkodowania, a przysługiwało one jedynie za dwory czy parki, które można było wyłączyć spod działania reformy jako bezprawnie przejęte.
Zwroty w naturze nie muszą być patologią
Jedną z naczelnych zasad reprywatyzacji – oprócz tego, iż powinna polegać na różnych, zależnie od możliwości i okoliczności, formach rekompensowania poniesionych strat – powinno być zachowanie możliwości zwrotu mienia w naturze. Perspektywa warszawska totalnie przysłoniła projektodawcom dobrodziejstwo tej instytucji czyniąc wobec uczciwych obywateli zarzuty stawiane „handlarzom roszczeń”. Założenie, że każdy były właściciel odzyskujący majątek w naturze nieuczciwie potraktuje lokatorów czy placówkę, która się tam znajduje, jest przejawem braku zaufania ze strony państwa trudnym do uzasadnienia.
Władze centralne rzekomo wiedzą lepiej, co z przejętym mieniem zrobić… Czy aby na pewno? Po raz kolejny wysuwa się na pierwszy plan ziemiaństwo. Od lat zauważalną tendencją były coraz częstsze zwroty dworów i pałaców niepodlegających pod działanie reformy rolnej. Dlaczego? Bo ich utrzymanie jest problemem dla samorządów oraz władz centralnych. Architektoniczne perły po prostu niszczały lub były pośpiesznie sprzedawane inwestorom, którzy w najlepszy razie przeistaczali je w hotele. Dla wielu z tych budynków nowy-stary właściciel oznaczał drugie życie.
Podobnie sprawa się ma z tzw. majątkami opuszczonymi. W wielu gminach łatwo je zauważyć – zniszczone kamienice, służące przez dłuższy czas jako lokale komunalne, a teraz coraz częściej stojące odłogiem, bo gminie brakuje środków na zadbanie o takie budynki i przywrócenie ich do użytku. Niewątpliwie brak restytucji mienia w jej najbardziej precyzyjnym znaczeniu, czyli zwrotu prawowitym spadkobiercom, jest zabiegiem populistycznym, tylko pozornie chroniącym dobra państwowe czy samorządowe. Bez przywrócenia choć częściowo tej instytucji ciężko nazywać ustawę reprywatyzacyjną. Należące dawniej do ziemian dwory przejęte z pogwałceniem komunistycznych dekretów lub mienie niesłusznie zakwalifikowane jako opuszczone albo poniemieckie powinno w miarę możliwości zostać zwrócone w naturze. Uzyskane w ten sposób prawo własności już po kilku latach od przejęcia stanowiło dla Skarbu Państwa problem. W tej części restytucja w naturze wydaje się być zbieżna z interesem zarówno Skarbu Państwa, jak i byłych właścicieli.
***
Po konferencji Ministerstwa Sprawiedliwości prezentującej założenia do projektu uznałem, że warto na ustawę poczekać i dać jej szansę. To by błąd: niewątpliwie mamy do czynienia z najgorszym z 21 projektów ustaw reprywatyzacyjnych, które pojawiły się w III RP. Populistyczny wymiar, który jak miałem nadzieję miał dominować jedynie na konferencji dla dziennikarzy, okazał się głównymi założeniami ustawy. Wiceminister antykomunistycznego rządu, zapowiadającego dekomunizację, lustrację i rozliczenia z przeszłością, zaprezentował projekt iście postkomunistyczny projekt, który godzi się na krzywdy reżimu, a dawnych właścicieli nieruchomości traktuje jako osoby chcące odebrać majątek państwowy i uszczuplić budżet. Jeśli projektodawcom blisko to ideałów Pierre’a-Josepha Proudhona, lewicowego, anarchistycznego myśliciela, który uważał, że „własność to kradzież”, to przypomnieć należy, że nawet on uznawał własność legitymizowaną pracą. Dawni właściciele, którzy ciężko pracowali na własne majątki oraz dorobek Rzeczypospolitej, zasługują zdecydowanie na więcej.
Niniejszy tekst jest częścią dyskusji na temat projektu Ustawy o rekompensacie niektórych krzywd wyrządzonych osobom fizycznym wskutek przejęcia nieruchomości lub zabytków ruchomych przez władze komunistyczne po 1944 r. Zachęcamy do przeczytania opublikowanego już artykułu dra Tomasza Luterka pt. „Ustawa reprywatyzacyjna to zwiastun dojrzałej wspólnoty i silnego państwa”. Kolejne głosy pojawią się niebawem. Autorów zainteresowanych udziałem w dyskusji zachęcamy do kontaktu z redakcją.
