Gdy państwu nie starcza do pierwszego. Kreatywna księgowość Ministerstwa Finansów

Wyobraźmy sobie człowieka, który narobił sobie sporych długów i niespecjalnie ma widoki na wyjście na zero – za to bardzo zależy mu na utrzymaniu dotychczasowego poziomu życia. Zaczyna więc gorączkowo szukać alternatywnych źródeł gotówki. Wyprzedaje rodzinne pamiątki, zaciąga chwilówki i spłaca je pożyczkami od krewnych. Podobnie zachowują się współczesne państwa w kwestii zarządzania długiem publicznym. Prawdziwym mistrzem kreatywnego poszukiwania możliwości „podsypania” dziury budżetowej jest zaś od lat polskie Ministerstwo Finansów.

Stłucz pan termometr, nie będziesz miał gorączki

W systemy finansów publicznych współczesnych państw wpisane są zazwyczaj specjalne mechanizmy hamulcowe, które uruchamiają się automatycznie, gdy wskaźniki zadłużenia zaczynają świecić na czerwono. Jeszcze kilka lat temu Polska była dumną posiadaczką trzech wpisanych do ustawy o finansach publicznych progów ostrożnościowych, określających konsekwencje zaciągnięcia przez rządzących długów przekraczających poziom odpowiednio: 50, 55 i 60% PKB. Ostatni z nich był potwierdzeniem i uszczegółowieniem wyrażonego w art. 216 Konstytucji zakazu zaciągania przez rządzących pożyczek skutkujących przekroczeniem przez dług publiczny granicy 60% PKB.

W połowie 2013 roku nad rządzącą koalicją zbierały się czarne chmury. Już wówczas widać było, że budżet przygotowywany na przyszły rok po prostu się nie zepnie, jeśli nie pogłębi się deficytu (który i tak już w roku 2013 sięgał poziomu 3% PKB). Tymczasem, w myśl postanowień ustawy o finansach publicznych, w chwili, gdy dług przekracza pierwszy próg ostrożnościowy (czyli znajduje się na poziomie 50-55% PKB), niemożliwe jest uchwalanie budżetu, w którym relacja deficytu do dochodów budżetowych jest większa niż w roku poprzednim. Mogłoby się wydawać, że takie ograniczenie podziała na rządzących niczym kubeł zimnej wody, pozwoli przemyśleć niektóre wydatki, może nawet usprawiedliwi cięcia budżetowe w oczach wyborców. Nic z tego.

Zamiast wcisnąć pedał hamulca, zdecydowano się wyciąć krępujące ruchy kierowcy pasy bezpieczeństwa i… ustawowo uchylono pierwszy próg. Rozpędzona karawana pojechała dalej. Rok zakończono z długiem w wysokości 53,3% PKB.

Jak była już mowa powyżej, najważniejsza reguła fiskalna jest zapisana bezpośrednio w Konstytucji. Niestety, Konstytucja przekazuje sposób obliczania długu w ręce ustawy, co otwiera pole do manipulacji definicją długu. Rzecz jasna, rządzący nie byliby sobą, gdyby z okazji tej nie skorzystali. Wymieniając w ustawie podmioty, których zobowiązania tworzą dług sektora finansów publicznych, „zapomniano” o niektórych z nich – przede wszystkim o Krajowym Funduszu Drogowym, tym samym zamiatając pod dywan jego sięgające dziś ponad 37 mld zł zadłużenie.

Na takie sztuczki nie przymyka jednak oka stosowana w UE metodologia ESA2010, według której państwa członkowskie raportują Brukseli poziom swojego zadłużenia. Unijna definicja długu jest szersza niż ta stosowana przez polskie władze (poza zobowiązaniami KFD uwzględnia np. zadłużenie przedsiębiorstw zaliczanych do sektora instytucji rządowych). Tłumaczy to, dlaczego dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government) liczony na potrzeby Brukseli uwzględnia jest zazwyczaj o ok. 2 punktów procentowych wyższy niż państwowy dług publiczny stosowany na użytek krajowy. Na koniec pierwszego kwartału różnica ta wynosiła bagatela 38,3 mld zł.

Poprzedni rząd miał jednak na sumieniu znacznie większe grzechy niż tylko majstrowanie przy definicji długu. Zdawał sobie doskonale sprawę z tego, że zlikwidowanie barierek nad przepaścią, nie oznacza wcale, że przepaść przestanie istnieć. Dlatego też podjął kroki, które – jednorazowo – zmniejszyły wielkość długu, niebezpiecznie prędko szybującą w kierunku konstytucyjnego progu 60%. Najpierw, w 2011 r., zmniejszono z 7,3% do 2,3% wielkość składki, jaką przyszli emeryci mogli odkładać na swoich rachunkach w trzecim filarze, a pozostałą część skierowano na specjalne subkonta w ZUS. Następnie, na początku 2014 r., niemalże zlikwidowano sam drugi filar, zabierając z OFE 153 mld zł. Pieniądze te miały postać obligacji skarbowych wykupionych przez fundusze emerytalne, w momencie transferu po prostu je więc umorzono i zamieniono na zapisy na indywidualnych kontach w ZUS. W konsekwencji dług publiczny na koniec 2014 roku spadł do poziomu zaledwie 48,1% PKB. Sama zaś Platforma Obywatelska zmierzyła się z jednym z najpoważniejszych kryzysów wizerunkowych, który był jednym z czynników prowadzących do wyborczej klęski rok później.

Zmienił się rząd, stare metody zostały

Również obecna ekipa rządząca może pochwalić się sporymi sukcesami w obszarze kreatywnego pozyskiwania gotówki. Nie da się ukryć, że przy prowadzonej przez nią polityce (kosztujący ponad 20 mld zł rocznie Program Rodzina 500 Plus, szacowane na połowę z tego obniżenie wieku emerytalnego) takie sukcesy są potrzebne. Na koniec 2016 roku dług publiczny w relacji do PKB wynosił 52,1% (54,4% wg metodologii unijnej) i był o 3,3 punkty procentowe wyższy niż rok wcześniej. Oznacza to, po pierwsze, że ledwo trzy lata zajęło władzy przejedzenie środków zyskanych z OFE. Po drugie, że przy aktualnym tempie wzrostu zadłużenia, już za moment zderzymy się z drugim progiem ostrożnościowym, ustalonym na poziomie 55% PKB. A jego osiągnięcie – przy założeniu, że rządzącym, wzorem swoich poprzedników, nie przyjdzie do głowy pomysł zlikwidowania go – będzie miało dla władzy bardzo negatywne konsekwencje, z których najboleśniejszą jest konieczność przygotowania budżetu bez deficytu. Co robi Ministerstwo Finansów, aby pozyskać oddalające tę wizję środki?

W pierwszej kolejności sięga po sprawdzone już w poprzednich kadencjach narzędzia. Pierwszym z nich są dywidendy od państwowych spółek. To właśnie one – a nie potężny, wypłacalny właściciel – są tym, co najmocniej przesądza o atrakcyjności inwestowania w spółki giełdowe należące do Skarbu Państwa. W 2015 roku budżet wzbogacił się na dywidendach o 6,3 mld zł (ponad dwukrotnie bardziej niż na wpływach z cła), w 2016 roku zaś o ponad 2,8 mld zł. Media już teraz informują o wysokich dywidendach, jakie chcą wypłacić akcjonariuszom państwowe spółki. Przykładowo, z 1,3 mld zł, jakie na dywidendę chce przeznaczyć Orlen, ok. 400 mln zł trafi do Skarbu Państwa. Do tego dochodzą „bonusowe” wpłaty z zysku NBP.

NBP nie jest instytucją komercyjną, nastawioną na generowanie zysku. Osiąga go niejako „przy okazji”, prowadząc swoją bieżącą działalność polegającą na zarządzaniu rezerwami walutowymi. Zgodnie z ustawą, 95% osiągniętego zysku przekazuje Skarbowi Państwa. W 2016 r. było to rekordowe 9,2 mld zł, w 2015 r. 8,3 mld zł, w 2014 r. – nie było go w ogóle.

Ukrytą formą dywidendy mogą być również podatki. Oczywistym przykładem takiej formy pozyskiwania pieniędzy przez Skarb Państwa jest podatek od wydobycia niektórych kopalin, pobierany od 2012 roku. W Polsce istnieje tylko jeden płatnik tego podatku. Jest nim państwowa spółka KGHM, co roku zasilająca budżet kwotą ok. 1,5 mld zł. Co ciekawe, PiS był przeciwny wprowadzaniu tego podatku, argumentując, że zmniejszy on pozycję konkurencyjną firmy na światowych rynkach. Dziś, po dojściu do władzy, mówi już jasno, że KGHM to dobro narodowe, które powinno służyć całemu społeczeństwu – choćby za pośrednictwem takiego podatku.

Drugim, mniej intuicyjnym, za to znacznie bardziej bezczelnym przykładem traktowania podatków jako sposobu pozyskiwania dywidendy ze spółek państwowych, jest podwyższanie wartości nominalnej ich akcji. Dokonuje się to poprzez przeniesienie kapitału zapasowego na kapitał zakładowy. Na czym polega haczyk? Od operacji podniesienia kapitału zakładowego trzeba… zapłacić podatek. Po raz pierwszy taką operację przeprowadzono we wrześniu 2016 r. na akcjach PGE, sięgając po blisko 500 mln zł z kapitału zapasowego (co przełożyło się na blisko 100 mln zł podatku). Mimo niewielkiego ekonomicznego uzasadnienia tej decyzji, nie było problemu z uzyskaniem większości na walnym zgromadzeniu – Skarb Państwa jest w końcu akcjonariuszem większościowym. Niewykluczone, że – ze szkodą dla standardów ładu korporacyjnego – stanie się to częstszą praktyką.

Minister Morawiecki, wzorem poprzedników, chce sięgnąć także po pieniądze zgromadzone przez Polaków w OFE. Planowana na przełom 2017/2018 reforma, która ostatecznie ma zrestrukturyzować polski system emerytalny, przewiduje, że 1/4 środków OFE (czyli ok. 35 mld zł) trafi do Funduszu Rezerwy Demograficznej. W swoich szczytnych założeniach miał być on jednostką gromadzącą środki pochodzące ze składek emerytalnych i prywatyzacji, a przeznaczone na wsparcie wypłat emerytur w trudniejszych czasach, gdy ZUS przestanie się bilansować.

Rzeczywistość była inna – na koniec 2006 roku, 4 lata po założeniu, na kontach FRD znajdowało się zaledwie 1,5 mld zł wobec 25 mld zł, które planowo powinny tam w tym czasie trafić. Ustawa przewidywała, że do 2009 roku pieniędzy z FRD nie można podjąć – kiedy jednak ten okres minął, Fundusz stał się poręczną skarbonką służącą do realizacji bieżących celów politycznych.

Obecnie zgromadzone jest w nim ok. 22 mld zł. Doświadczenie uczy, że zarówno te pieniądze, jak i środki pozyskane z „ostatecznego rozbioru” OFE zostaną wykorzystane do doraźnego zahamowania wzrostu długu publicznego i zasypania narastającej dziury w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Metoda „ukrywania” zadłużenia w takich instytucjach jak Krajowy Fundusz Drogowy cieszy się zainteresowaniem także obecnej ekipy. Najświeższą inicjatywą dyskutowaną w ministerialnych gabinetach jest prywatna emisja obligacji skarbowych skierowanych do oznaczonego adresata. Ma nim być Bankowy Fundusz Gwarancyjny, który też jest instytucją państwową. Oznacza to, że planowana emisja, sięgająca 2 mld zł, nie powiększy długu publicznego, ponieważ, technicznie rzecz biorąc, nie wyjdzie poza sektor finansów publicznych – będąc tym samym niewidoczna dla Brukseli i jej rygorystycznych wymogów dyscyplinujących finanse państw członkowskich.

Polska liderem „zielonych obligacji”

Specjaliści z Ministerstwa Finansów nie skupiają się wyłącznie na wymyślaniu nowych źródeł finansowania wydatków. Obecna ekipa dużą wagę przykłada do… jakości długu. Tak bowiem można odbierać grudniową emisję tzw. green bonds (zielonych obligacji), które Polska wyemitowała jako pierwszy na świecie emitent rządowy.

Środki uzyskiwane z emisji zielonych obligacji mają być przeznaczane na inwestycje pro-środowiskowe. W przypadku Polski mają zostać przeznaczone m.in. na inwestycje w zieloną energię i infrastrukturę kolejową. Kwota emisji nie była co prawda wielka, bo wyniosła zaledwie 750 mln euro, wzbudziła jednak takie zainteresowanie inwestorów, że obligacje udało się sprzedać przy niewielkiej rentowności (ok. 0,63%). Co równie ważne, taka niestandardowa emisja buduje wiarygodność Polski, do tej pory kojarzonej raczej z krajem opartym o węgiel. Buduje to też wartość Polski jako emitenta, zwłaszcza na globalnych rynkach, na których łączna wartość zielonych emisji w 2016 roku sięgnęła blisko 100 mld dol. Organizacje międzynarodowych rynków kapitałowych nagrodziły zresztą Polskę za tę emisję nagrodą „Climate Bonds Award”.

Jak już dług, to lepiej w polskich rękach

Zauważając zagrożenie, jakie dla suwerenności państwa stanowi zbyt duże uzależnienie od długu zagranicznego (przykładowo, na koniec 2015 roku 57% polskiego długu znajdowało się w rękach inwestorów zagranicznych), Ministerstwo Finansów podjęło kroki mające prowadzić do zmiany struktury zadłużenia. Część z nich jest oczywiście jeszcze pieśnią przyszłości – chodzi tu m.in. o rozwiązania związane z Programem Budowy Kapitału, przewidujące np. pracownicze programy kapitałowe zwiększające podaż krajowych oszczędności oraz pozyskiwanie pieniędzy na inwestycje w drodze emisji obligacji infrastrukturalnych. Część jednak została już skutecznie wdrożona.

Najbardziej spektakularnym przykładem narzędzia, które realnie zmieniło już strukturę polskiego długu, jest podatek od niektórych instytucji finansowych (tzw. podatek bankowy), wprowadzony przez PiS w lutym 2016 roku. Konstrukcja podatku zakłada, że obligacje Skarbu Państwa posiadane przez banki nie są wliczane do aktywów, od których pobierana jest danina. Spowodowało to, że banki dosłownie rzuciły się na państwowe papiery – tym chętniej, że była to dla nich forma ucieczki z nadpłynności, która od lat jest zmorą polskiego sektora bankowego. W styczniu 2016 roku, czyli w ostatnim miesiącu przed wprowadzeniem podatku, banki posiadały 177,4 mld zł ulokowanych w obligacjach skarbowych. Na koniec maja 2017 roku sięgnęły już wysokości 244,3 mld zł, co oznacza imponujący wzrost o ponad 1/3 w przeciągu niewiele ponad roku.

W dużej mierze dzięki temu, przy postępującej polonizacji sektora bankowego, udział inwestorów zagranicznych w strukturze polskiego długu na koniec I kwartału 2017 roku wynosił już tylko 52,1%. Istnieje wszakże obawa, że lokowanie przez banki pieniędzy w obligacje skarbowe – zwłaszcza w środowisku niskich stóp procentowych, zmniejszających atrakcyjność przeznaczania ich przez banki na kredyty – dojdzie do znaczącego spadku podaży kredytów, co utrudni ich zdobycie przez potencjalnych kredytobiorców.

Nawet 500 Plus pomoże w walce z zadłużeniem

W październiku MF zaoferowało beneficjentom programu 500+ nowy instrument: rodzinne obligacje skarbowe. To bardzo interesujące rozwiązanie, które łączy specyficzne potrzeby obu stron emisji. Z perspektywy ministerstwa pozwala ono niejako odsunąć w czasie wypłatę świadczeń (w miejsce gotówki rodziny otrzymują obligacje), środki uzyskane w ramach emisji zasilają również rynek kapitałowy i zwiększają podaż oszczędności w gospodarce. Z drugiej strony, stanowią one atrakcyjny instrument finansowy dla często bogatszych rodzin, dla których comiesięczne świadczenie w tej kwocie nie ma dużego znaczenia – może zaś mieć, jeżeli zostanie potraktowane jako wieloletnia, stuprocentowo bezpieczna lokata kapitału, którą z premią wypłacić będzie można po upływie terminu zapadalności. Póki co obligacje rodzinne nie cieszą się jednak dużym wzięciem. Do końca maja sprzedano je na łączną kwotę zaledwie 9 mln zł (z marcowym rekordem w wysokości 1,6 mln zł).

Za wcześnie na otwieranie szampana

Minister Morawiecki i jego ekipa szczycą się – całkiem słusznie – osiągnięciem przez budżet historycznej nadwyżki. Po pierwszym półroczu dochody budżetu były o 5,86 mld zł wyższe niż wydatki, co znaczy, że nie wystąpił deficyt (który w ustawie budżetowej zaplanowano na 59,3 mld zł w skali roku). Doceniając rzecz jasna ten wyczyn, należy zwrócić uwagę na kilka aspektów.

Po pierwsze, deficyt w ustawie budżetowej zawsze ustalany jest dość zachowawczo, aby pozwolić twórcom budżetu odtrąbić sukces, gdy faktyczny deficyt okaże się niższy – co zresztą w ostatnich latach jest regułą (o czym pisaliśmy komentując zeszłoroczny projekt budżetu).

Po drugie, gospodarka przeżywa okres boomu – abstrahując już od tego, na ile jest on dziełem ekipy rządzącej – trudno więc oczekiwać, że nie odbije się to również (pozytywnie) na wysokości deficytu.

Po trzecie, i najważniejsze: deficyt budżetowy to jedno, deficyt sektora finansów publicznych to drugie. Komisja Europejska, oceniając politykę fiskalną prowadzoną przez państwo, patrzy nie na deficyt budżetu, lecz całego sektora finansów publicznych, który uwzględnia różne wydatki realizowane poza budżetem (wydatki samorządów, NFZ, funduszy celowych, jak Fundusz Ubezpieczeń Społecznych odpowiedzialny za wypłatę emerytur). I tutaj rząd nie ma się już czym chwalić. Jak przyznaje sam wiceminister finansów, istotne obniżenie deficytu tego sektora poniżej wysokości 2,9% PKB (a więc tylko odrobinę niżej od dopuszczalnego przez KE limitu 3%), nawet mimo fantastycznego wykonania budżetu, może być trudne.

Po czwarte zaś – deficyt budżetowy byłby wyższy, gdyby nie pewna sztuczka, którą wykonała ministerialna ekipa. Dochody z VAT w pierwszych sześciu miesiącach roku skoczyły aż o blisko 30% w porównaniu do tego samego okresu rok wcześniej. Mając rzecz jasna w pamięci fakt, że za część tego wzrostu z całą pewnością odpowiadają działania podjęte przez MF w celu uszczelnienia systemu podatkowego (chociażby odwrócony VAT w budownictwie), pamiętajmy jednak, że dochody z VAT-u są różnicą między przychodami z podatku a jego zwrotami. Rząd, mając pod koniec ubiegłego roku spory zapas deficytu (wyniósł tylko 2,5% PKB), zdecydował się wypłacić styczniowe zwroty VAT-u już w grudniu. Zaburzyło to bardzo wyniki w obu tych miesiącach – w grudniu, z uwagi na zwroty, dochody z VAT-u wyniosły zaledwie 5,1 mld zł (drugi najgorszy wynik w historii), w styczniu zaś były rekordowe i wyniosły… 21,9 mld zł. Takie przesunięcie pozwoliło rządowi, kosztem nieco gorszych wyników budżetowych na koniec 2016 roku, przygotować sobie sporą poduszkę bezpieczeństwa na rok 2017 – mieszcząc się przy tym w założeniach unijnych wymogów dyscyplinujących.

W poszukiwaniu systemowych buforów bezpieczeństwa

A wymogi te stanowią bardzo istotny element każdego systemu finansów publicznych, zwłaszcza w kontekście niebezpiecznie narastającego długu. W Polsce, poza regułami fiskalnymi wskazanymi na początku tekstu, istnieje również wprowadzona w 2013 r. tzw. stabilizująca reguła wydatkowa. Jest to matematyczna formuła uwzgledniająca różne dane makroekonomiczne (m.in. średnioroczne tempo wzrostu PKB, prognozowany poziom inflacji itp.), która pozwala ustalić limit wydatków sektora rządowego i samorządowego na kolejny rok. Doświadczenia z lat 2015-2016 wskazują jednak, że nie spełnia ona swojego celu – mimo tego, że zarówno wydatki rządowe, jak i samorządowe były niższe od tych zapisanych w regule, dług państwa i tak znacząco wzrósł, z powodu innych czynników, m.in. osłabienia złotego czy wzrostu kosztów obsługi zadłużenia.

Wyraźnie widać więc, że polskie reguły fiskalne – czy to progi ostrożnościowe, czy reguła wydatkowa – nie do końca spełniają swoją zabezpieczającą rolę. Warto byłoby podjąć publiczną debatę o tym, jakie rozwiązania, wzorem innych państw, możemy zapisać w naszym prawie, aby zwiększyć efektywność tych swoistych buforów bezpieczeństwa, które mają nas ostrzegać przed zbyt odważną polityką fiskalną. Kluczową kwestią jest nadzór nad ich egzekwowaniem. Swoją rolą powinna tu odegrać Najwyższa Izba Kontroli.

W pierwszej kolejności warto przyjrzeć się państwom, gdzie takie reguły przyniosły już pozytywne efekty w postaci faktycznej redukcji zadłużenia. Przykładowo, w Niemczech od 2011 roku obowiązuje zakaz przekraczania na poziomie centralnym deficytu strukturalnego w wysokości 0,35% PKB, zaś wydatki nie mogą być wyższe od ubiegłorocznych o więcej niż 1%. Niemcy od lat regularnie osiągają nadwyżkę budżetową.

Z kolei Węgrzy zapisali w swojej nowej konstytucji z 2012 r. szereg rozwiązań, które mają być stosowane w czasie, gdy dług publiczny przekracza poziom 50% PKB (sytuacja taka ma miejsce obecnie). Przewidują one, że w takim przypadku realizowane mogą być jedynie budżety, które prowadzą do zmniejszenia długu (jedynym wyjątkiem jest okres recesji), zaś wszystkie ustawy mające wpływ na finanse publiczne Trybunał Konstytucyjny ocenia pod kątem realizacji celu fiskalnego (czyli obniżki długu). Od 2012 roku dług publiczny Węgier spadł z 78,2% PKB do poziomu 74,1%.

Rzecz jasna, nawet najlepsza reguła ostrożnościowa nie pomoże, jeśli rządzący prawą ręką wprowadzą ją w życie – a lewą będą ukrywać przed nią publiczne środki. Kwestia wielomiliardowego długu publicznego jest zbyt poważna, by bawić się w chowanego ze statystyką.

Teraz, kiedy sytuacja gospodarcza jest relatywnie dobra, wszystkie działania rządzących powinny być podporządkowane minimalizacji zadłużenia, aby przygotować sobie swoistą poduszkę bezpieczeństwa na gorsze czasy – w których, jak widzieliśmy na przykładzie postkryzysowej Europy, próba zaciskania pasa kończy się jedynie pogłębieniem recesji.

Teoretycznie, zawsze zostaje też pogmeranie przy definicjach długu i odsunięcie problemów w czasie – nie jest to jednak najrozsądniejsza metoda. Nie wystarczy powiedzieć sobie, że zamek z piasku, który usypaliśmy na plaży, tak naprawdę zbudowany jest z żelaza, żeby obronić go przed zniszczeniem przez falę.