Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
dr Marcin Kędzierski  26 maja 2014

Silna Polska w silnej Unii

dr Marcin Kędzierski  26 maja 2014
przeczytanie zajmie 11 min
Silna Polska w silnej Unii European Parlament/ CC

Postulat wzmocnienia pozycji naszego kraju za pomocy członkostwa w UE, przy jednoczesnym zachowaniu maksymalnej suwerenności, można zobrazować przy użyciu hasła „silna Polska w słabej Unii”, jest w różnych odcieniach dość powszechny na polskiej prawicy.

Ponadto, środowiska te zarzucają ekipom sprawującym władzę po 2004 r. (szczególne odium z oczywistych względów spada na PO) brak polskiej myśli strategicznej w zakresie polityki europejskiej. Problem polega jednak na tym, że program „silnej Polski w małej Unii” nie jest ani nowy, ani nowatorski, i nie stanowi żadnej nowej strategii, a jedynie utrwala klisze obecne od momentu wejścia Polski w struktury UE. Ogranicza się on bowiem wyłącznie do perspektywy defensywnej i skupia przede wszystkim na miejscu Polski w UE, nie zadając pytań o przyszłość całej Wspólnoty. Między innymi z tego powodu Polska przez ostatnie 10 lat nie wypracowała żadnej autorskiej koncepcji rozwoju UE i nie spróbowała przejąć politycznej inicjatywy, co w rezultacie utrwaliło naszą pozycję jako państwa peryferyjnego, które stać jedynie na konsumowanie środków przeznaczonych na realizację polityki spójności.

Dlatego wydaje się szczególnie ważne, by takie środowiska jak Klub Jagielloński zadały sobie intelektualny trud znalezienia programu pozytywnego, który nawet jeśli wydaje się z perspektywy dzisiejszych uwarunkowań politycznych czy instytucjonalnych karkołomny, to jednak pozwala zmienić perspektywę i sposób myślenia o polskiej obecności w UE.

Taki program pozytywny musi wyjść poza zabójczą dychotomię pomiędzy wizją federalistyczną a koncepcją „Europy Ojczyzn”, które całkowicie zdominowały dyskurs europejski w Polsce.

Globalny kryzys, którego kolejnych odsłon jesteśmy świadkami, przynagla nas do poszukiwania rozwiązań „out of the box”. Poniższe rozważania są taką próbą.

1. Władza w XXI w. uległa ogromnemu rozproszeniu pomiędzy wiele podmiotów państwowych i pozapaństwowych, rozumianych nie tylko jako organizacje międzynarodowe, ale także globalne korporacje, agencje ratingowe, biura reprezentacyjne (np. VISA) czy stowarzyszenia o zasięgu międzynarodowym (np. FIFA).

2. Co prawda kryzys światowy, z którym mamy do czynienia od 2008 r., wyraźnie pokazał, że pogłoski o śmierci państw narodowych były mocno przedwczesne, jednak państwa te muszą konkurować z bardzo wieloma podmiotami, o których mowa w powyżej. W rezultacie stosunki międzynarodowe coraz bardziej przypominają konkurencyjną grę rynkową, w której poszczególne podmioty walczą o zwiększenie swojego udziału w światowym rynku.

3. W rezultacie w nowym ładzie międzynarodowym władza wspomnianych podmiotów wzajemnie się przenika i nie jest ściśle związana z terytorium, co oznacza, że klasyczne pojęcie suwerenności typu westfalskiego w żaden sposób nie opisuje rzeczywistości globalizacji. Ponadto, równie nieadekwatne jest pojęcie suwerenności międzynarodowoprawnej, gdyż państwa nie posiadają zdolności do kontrolowania i ograniczania działalności innych podmiotów, sprawujących władzę na ich terytorium (sensu largo).

4. Dostrzegając rynkowy charakter stosunków międzynarodowych w XXI w., kluczowym pojęciem z perspektywy państwa nie będzie już suwerenność, lecz podmiotowość. Naturalnie ważnym jej wymiarem stanie się siła polityczna, ale najistotniejszą przestrzenią budowania podmiotowości państwa już obecnie jest siła ekonomiczna. Stąd też należy mówić nie o podmiotowości geopolitycznej, co raczej o podmiotowości geoekonomicznej.

5. Kluczowym czynnikiem podmiotowości geoekonomicznej jest potencjał konkurencyjny państwa, który w dużej mierze uzależniony jest od posiadania (w sensie przynależności narodowej) firm/marek o zasięgu globalnym. Ich brak uniemożliwia zdobycie podmiotowości geoekonomicznej.

6. Z tej perspektywy znaczenie obecności Polski w Unii Europejskiej dla naszej podmiotowości geoekonomicznej nie ma charakteru fundamentalnego. Pozycja Polski w Unii Europejskiej oraz pozycja Polski w świecie w identyczny sposób zależą od naszego potencjału geoekonomicznego. W przypadku braku takiego potencjału (a w tym momencie Polska go nie posiada) członkostwo w UE może w krótkim okresie przynosić korzyści, ale długoterminowo będzie powodować koszty związane z peryferalizacją naszego kraju. Wystąpienie z UE z jednej strony zmniejszy koszty uczestnictwa w systemie, ale z drugiej pogłębi proces peryferalizacji (choć w nieznacznym stopniu – dziś w UE nasza pozycja jest zaniedbywalnie niska) i jednocześnie uniemożliwi czerpanie krótkookresowych korzyści, przy czym ich skala zależy od potencjału geoekonomicznego Unii: im będzie on wyższy, tym korzyści krótkookresowe będą większe. Niezależnie jednak od siły UE, jeżeli Polska nie zbuduje w ciągu najbliższych kilku lat własnego potencjału geoekonomicznego, członkostwo we Wspólnocie nie będzie miało de facto żadnego znaczenia dla pozycji naszego kraju.

7. Unia Europejska, podobnie jak Polska i inne kraje członkowskie, jest również graczem w międzynarodowym wyścigu konkurencyjnym. Obecnie wyścig ten przegrywa ze względu na słabość wewnętrzną i konieczność koordynacji polityki zewnętrznej ze wszystkimi państwami członkowskimi. Nawet przy założeniu, że decyzję w Unii zapadają głównie w największych europejskich stolicach, elastyczność i adaptacyjność systemu europejskiego pozostaje nadal znacznie mniejsza niż w przypadku konkurentów z USA, Chin, Japonii, Indii czy Brazylii. Aby zatem UE mogła dorównać wspomnianym krajom, musi zwiększyć swoją elastyczność oraz adaptacyjność, co jednak wymaga dysponowania znacznie szerszymi kompetencjami niż obecnie (faktycznie niezbędna jest ewolucja z unii gospodarczo-walutowej w unię polityczną).

8. Po kryzysie głównym rozgrywającym w polityce europejskiej są Niemcy, które od lat budują swój potencjał geoekonomiczny, stanowiący o ich pozycji zarówno w UE, jak i w skali globalnej. Gdyby Niemcy chciały samodzielnie wejść do globalnej I ligi, celowość dalszego funkcjonowania UE stałaby pod dużym znakiem zapytania – bez potencjału Niemiec UE nie będzie w stanie konkurować na globalnym rynku (dziś eksport UE w ponad 50% uzależniony jest właśnie od nich). Niemcy nie mogą jednak fizycznie uciec z Europy (co pewnie w tej sytuacji byłoby dla nich najlepszym wyjściem), a nauczone doświadczeniami ostatnich 150 lat nie popełnią kolejny raz błędu, polegającego na próbie przejęcia całkowitej dominacji w Europie. Z tego względu RFN będzie kontynuowała dotychczasową politykę „chowania się” za plecami UE. Biorąc jednak pod uwagę, że dzisiejsza UE jest zbyt słaba (mała), w interesie Berlina będzie wzmacnianie takich graczy jak Francja czy Wielka Brytania (symbolicznie i instytucjonalnie) czy Hiszpania, Włochy oraz Polska (wyłącznie symbolicznie).

9. Wzmacnianie UE przez Niemcy nie będzie jednak prowadziło do federalizacji, zarówno z powodu sprzeciwu samych Niemców (nie przez przypadek najbardziej popularną instytucją w RFN jest Federalny Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe, który regularnie podkreśla nadrzędność prawa niemieckiego nad wspólnotowym), jak i niechęci społeczeństw innych państw. Nie istnieje, ani szybko nie powstanie (jeśli w ogóle), tożsamość europejska.  Z koleikraje europejskie dodatkowo nie podzielają też wspólnych wartości w zakresie gospodarki, prawa, a przede wszystkim aksjologii. Oznacza to, że niemożliwe jest stworzenie unii politycznej działającej jak federalne państwo narodowe (Stany Zjednoczone Europy), kierujące się zasadą hierarchiczności władzy. UE ewoluuje, jak wskazał to w 2006 r. prof. Jan Zielonka, bardziej w kierunku neośredniowiecznym niż postwestfalskim. Oznacza to, że po pierwsze, podobnie jak w czasach średniowiecznego cesarstwa, w nowej UE będzie funkcjonować równoległe wiele porządków władzy, wzajemnie się przenikających i konkurujących ze sobą. Po drugie, UE będzie się rozwijać w oparciu nie o dwie czy trzy, ale różne prędkości – dzisiejsze dyskusje wokół strefy euro oraz paktu fiskalnego są zapowiedzią tego rozwoju. Co istotne, trudne będzie przyporządkowanie państw do konkretnej prędkości. Oczywiście, w większości przypadków takie kraje jak Niemcy czy Francja będą na czele, a Grecja czy Portugalia na końcu stawki, ale nietrudno wyobrazić sobie obszary, gdzie te prędkości będą wyglądały zupełnie inaczej – dotyczy to przede wszystkim wymiaru aksjologicznego, który już dziś odgrywa w UE niezwykle ważną rolę.

10. Oznacza to, że coraz mniejszą rolę w UE będzie odgrywało pojęcia spójności, a tym samym polityka spójności, czego zapowiedź można było wyraźnie usłyszeć podczas negocjacji nad wieloletnią perspektywą finansową na lata 2014–2020. Strefa euro przetrwa, ale kraje o niższym poziomie konkurencyjności na trwałe wpadną w pułapkę średniego rozwoju i będą bardzo podatne na wszelkie szoki asymetryczne. Jednocześnie, właśnie strefa euro będzie jednym z głównych obszarów dalszej integracji w ramach „pierwszej prędkości” – wokół niej powstanie nowy układ instytucjonalny (w rozumieniu zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym, czyli norm prawnych), który będzie konkurencyjny wobec aktualnie istniejącego układu. Część państw, które spełniają warunki optymalnego obszaru walutowego (OOW), w tym zwłaszcza Niemcy, Holandia, Finlandia i Austria, będą jego beneficjentami, gdyż obecność krajów niespełniających kryteriów OOW (np. kraje południa Europy) zagwarantuje silniejszym państwom relatywnie niższy kurs wspólnej waluty, co będzie pozytywnie wpływać na ich konkurencyjność cenową. Jednym ze skutków rosnącej względnej konkurencyjności silniejszych gospodarek będzie możliwość zwiększenia przez nie także przewagi technologicznej, a co za tym idzie poprawę konkurencyjności produktowej. W rezultacie, kraje spełniające kryteria OOW będą podwójnie zyskiwać, a pozostałe – podwójnie tracić. Oczywiście pojawia się pytanie, czy kraje słabsze w obliczu takiej sytuacji nie opuszczą strefy euro, co skutkowałaby załamaniem się całej układanki. Przykład Grecji, Portugalii, Włoch i Hiszpanii pokazuje jednak, że już dziś koszty polityczne, gospodarcze i społeczne wyjścia ze strefy euro są o wiele wyższe niż korzyści związane z możliwą dewaluacją, co pozwala przypuszczać, że ten nierówny układ będzie trwać. Jego gwarantem będą przede wszystkim Niemcy – koszty utrzymania w strefie euro państw niespełniających kryteriów optymalnego obszaru walutowego są bowiem niższe niż korzyści płynące z zachowania status quo.

11. Wraz z odejściem od idei spójności i solidarności, coraz większą rolę powinna zacząć odgrywać polityka zewnętrzna UE, skierowana na rozbudowę przygranicznych „marchii” funkcjonujących zgodnie z Pax Europaea, bez perspektywy formalnego członkostwa politycznego, w oparciu o jakąś formułę unii gospodarczej w ramach np. Unii dla Śródziemnomorza czy Partnerstwa Wschodniego. Celem takiego działania będzie powiększenie potencjału geoekonomicznego UE. O kierunkach i kształcie ekspansji decydować będą państwa „pierwszej prędkości”, w których interesie jest poszerzanie europejskiego limes .

12. Jeśli UE chce zwiększyć swój potencjał geoekonomiczny, musi z jednej strony wzmocnić swoje kompetencje w relacjach zewnętrznych (zwłaszcza na płaszczyźnie gospodarczej), a jednocześnie powoli ograniczać je w zakresie sporów aksjologicznych, które będą prowadzić do nieprzejrzystej struktury „prędkości” i osłabiać spójność UE w relacjach z otoczeniem (zwłaszcza biorąc pod uwagę włączenie do obszaru UE Ukrainy czy Turcji, których kultura polityczna znacznie różni się od zachodnioeuropejskich standardów). Oznacza to, że UE w kontekście aktualnych problemów powinna wybrać „ucieczkę do przodu” – ani USA, ani Chiny nie poświęcają dziś tyle uwagi problemom natury regionalnej (w przypadku UE będą to państwa członkowskie).

13. Mając na uwadze powyższe założenia, niezbędne jest wzmocnienie władzy wykonawczej w UE. W pierwszej kolejności konieczne jest zwiększenie kompetencji Komisji Europejskiej jako kluczowego podmiotu wykonawczego. Jednocześnie jednak coraz większą rolę powinna odgrywać Rada Europejska, która będzie stanowiła przestrzeń do konstruowania elastycznych sojuszy i różnych „prędkości” integracji. W dzisiejszym układzie instytucjonalnym widać wyraźny spór kompetencyjny pomiędzy tymi dwoma podmiotami, ale ewolucja w kierunku modelu neośredniowiecznego de facto wymusi ich współdziałanie na zasadach konkurencyjnych. W tym nowym układzie nieistotny będzie Parlament Europejski – władza ustawodawcza na poziomie wspólnotowym powinna zostać w całości przeniesiona do Rady. W skrócie model ten można opisać słowami: silne państwa narodowe w silnej Unii.

14. W tym kontekście naturalnie pojawia się pytanie o legitymizację nowego układu władzy. Nietrudno jednak zauważyć, że nawet dziś, kiedy możemy wybierać naszych przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego, skala zainteresowania europejską polityką jest znikoma. Można bez większego ryzyka postawić tezę, że dzisiejsze rozpaczliwe próby poszukiwania legitymizacji instytucji europejskich nie mają żadnych szans powodzenia. Jak zatem zbudować polityczną legitymizację Komisji Europejskiej w zaproponowanym kształcie? Potencjalnym rozwiązaniem jest próba wykorzystania modelu chińskiego, gdzie społeczne poparcie dla urzędników związane jest z jasną ścieżką ich awansu zawodowego, począwszy od szczebla regionalnego (w Chinach oparte jest to o ośmiostopniową skalę – każdy absolwent uczelni rozpoczyna karierę od poziomu fuke, czyli zastępcy np. wójta gminy albo firmy państwowej o zasięgu lokalnym, po poziom bu, czyli ministra w Komitecie Centralnym KPCh, gdzie każdorazowy awans uzależniony jest od okresowej oceny rezultatów). Model ten ma dodatkowo tę zaletę, że urzędnicy Komisji posiadaliby ogromną wiedzę o funkcjonowaniu UE na różnych szczeblach. Oczywiście jest to zaledwie jedna z możliwości, ale brak uwzględnienia problemu legitymacji nowej władzy może skutecznie uniemożliwić jej efektywne funkcjonowanie.

15. Przechodząc z poziomu europejskiego na krajowy, jeżeli Polska w ciągu najbliższych kilku lat zwiększy swój potencjał geoekonomiczny, wzmocni się jej pozycja w UE i w interesie naszego kraju będzie jeszcze silniejsza integracja z UE (w tym członkostwo w strefie euro w „pierwszej prędkości”, co wymagać będzie spełnianie kryteriów optymalnego obszaru walutowego, w tym również konkurencyjności produktowej), a jednocześnie dążenie do wzmocnienia Wspólnoty. Im silniejsza UE, tym większy mnożnik potencjału geoekonomicznego Polski, a tym samym silniejsza podmiotowość naszego kraju w świecie.

16. Biorąc jednak pod uwagę niewielki potencjał geopolityczny Polski (zwłaszcza ludnościowy, ale także symboliczno-historyczny), nawet zwiększenie potencjału geoekonomicznego nie umożliwi naszemu krajowi uzyskania większego wpływu na kształtowanie polityki UE, bez którego nie będziemy w stanie stać się realnymi beneficjentami. Stąd niezbędne dla budowy pozycji Polski w UE umożliwiającej realne współdecydowanie o polityce europejskiej, jest stworzenie silnej koalicji krajów Europy Środkowej, w tym przede wszystkim krajów Grupy Wyszehradzkiej oraz Rumunii, które łącznie z Polską liczą ok. 85 mln mieszkańców, co można porównać z aktualnym potencjałem Niemiec.

17. Jest sprawą oczywistą, że interesy krajów poszerzonej Grupy Wyszehradzkiej nie są w pełni zbieżne. Z tego powodu nie można automatycznie liczyć potencjału geopolitycznego tego regionu – wielkość i spójność koalicji państw Europy Środkowej zależeć będzie od konkretnego problemu. Stąd też może się wydawać, że znacznie bardziej skuteczną strategią byłoby nie budowanie trwałych sojuszy, co raczej elastyczność w ich tworzeniu ad hoc wokół polskiego interesu. Jak mawiają Anglicy, Wielka Brytania nie ma wiecznych sojuszy, ma tylko wieczne interesy. Różnica polega jednak na tym, że dziś Wielka Brytania czy Niemcy posiadają podmiotowość geopolityczną i geoekonomiczną w UE, dlatego mogą sobie pozwolić na taką właśnie politykę, która umożliwia maksymalizację korzyści przy minimalizacji kosztów związanych z podtrzymywaniem układu sojuszniczego, które wynikają z konieczności stosowania kompromisów. Polska jednak jest zbyt słabym graczem, aby była w stanie „żonglować” sojuszami i unikać ich kosztów – dopóki nie zbudujemy potencjału geopolitycznego i geoekonomicznego, nie będziemy w stanie prowadzić polityki zagranicznej na wzór Berlina czy Londynu. A budowa tego potencjału jest ściśle uzależniona od stworzenia w UE bloku państw środkowoeuropejskich pod przewodnictwem Polski, nawet w obliczu rozbieżnych interesów. Wynika to z przekonania, że poza wymiarem realnym bardzo ważną rolę odgrywa wymiar symboliczny – w tym drugim przywództwo Polski nie jest w pełni uzależnione od wspólnoty interesów państw regionu. Z tej perspektywy należy bardzo negatywnie ocenić strategię Viktora Orbana, który opiera politykę zagraniczną Węgier na interesach, a nie sojuszach (przykładem może być współpraca z Rosją przy budowie elektrowni atomowej). Negatywna ocena nie dotyczy jednak wyłącznie aspektu normatywnego (zwłaszcza w kontekście wydarzeń na Ukrainie), ale przede wszystkim długookresowej skuteczności takiej polityki. Co prawda Budapeszt uzyska krótkoterminowe korzyści, ale jednocześnie podważa zaufanie europejskich partnerów, czym wyraźnie zwiększa ryzyko peryferalizacji Węgier.

18. Powyższe rozważania powinny stanowić podstawę dla nowej strategii europejskiej. Po pierwsze, Polska powinna ponieść wszelkie możliwe koszty wewnętrzne, aby w najbliższych kilku latach dokonać skoku technologicznego, który umożliwi ucieczkę z pułapki średniego dochodu i zbudowanie potencjału geoekonomicznego. Po drugie, niezbędne jest zbudowanie sojuszu państw Europy Środkowej pod przewodnictwem Polski, który ze względu na swój potencjał ludnościowy będzie odgrywał istotną rolę w polityce europejskiej. Po trzecie, Polska powinna jednocześnie dokonać wszelkich starań, aby jak najszybciej znaleźć się w „pierwszej prędkości”, przy czym ruch ten musi zostać przeprowadzony w dwóch etapach. W pierwszym etapie, który będzie niezbędny do zbudowania narodowego potencjału geoekonomicznego i geopolitycznego, działania powinny mieć charakter głównie polityczny i symboliczny – Polska powinna domagać się przyśpieszenia integracji i przeniesienia o wiele większych kompetencji na poziom wspólnotowy. Oczywiście nie da się uniknąć rzeczywistych działań i kosztów związanych z tym programem, ale naszym zadaniem powinno być zredukowanie ich do absolutnego minimum (trzeba mieć świadomość, że nie da się całkowicie ich zminimalizować). W drugim, po przeprowadzeniu skoku technologicznego w Polsce, możliwe będzie wprowadzenie przyśpieszenia integracji, zapowiadanego w pierwszej fazie, w życie. Oznacza to m.in. wprowadzenie w Polsce wspólnej waluty, a nawet wspólnego systemu fiskalnego. Z jednej strony strategia taka umożliwi zablokowanie rozwoju państw, które są naszymi potencjalnymi konkurentami i nie zdążą przeprowadzić zmian przed nami, a po drugie da nam możliwość współdecydowania o losach nowej UE w ramach „pierwszej prędkości”, gdyż tylko uczestnicy tej grupy będą beneficjentami tej współpracy.

Podsumowując, jeżeli Polska nie przeprowadzi skoku technologicznego w najbliższych kilku latach, ani członkostwo w UE, ani potencjał Wspólnoty na arenie międzynarodowej, ani pozycja Polski w UE nie będą miały większego znaczenia. Innymi słowy, dla słabej Polski kształt UE nie ma praktycznie żadnego znaczenia, nawet jeśli uda nam się zbudować sojusz państw Europy Środkowo-Wschodniej.

Jeśli natomiast Polska dokona wspomnianego skoku, w naszym interesie będzie wzmacnianie UE, gdyż będzie ona działała jak katalizator naszego rozwoju. Przeciwna strategia jest o tyle bezcelowa, że słaba Unia będzie generowała koszty i jednocześnie nie umożliwi uzyskiwania większych korzyści. Dla silnej Polski najkorzystniejsza jest zatem silna Unia, a jeśli miałaby być ona słaba, wtedy bardziej racjonalnym działaniem byłoby wystąpienie z niej. Strategia silnej Polski w słabej Unii, którą postuluje znaczna część polskich środowisk prawicowych, jest z tych powodów całkowicie nieracjonalna.Powyższa wizja jest z dzisiejszej perspektywy utopijna, i to przede wszystkim ze względu na prawdopodobieństwo dokonania przez Polskę w najbliższych latach technologicznego skoku. Celem tekstu było jednak wskazanie, że nieuwzględnienie tej perspektywy (a w kampanii nikt jej nie poruszył) sprawia, iż rozważania o przyszłości UE i roli Polski we Wspólnocie są zupełnie bezcelowe, a dzisiejsze spory wokół spraw europejskich nie mają de facto dla długookresowych losów Polski większego znaczenia.